给保险客户的一封信:城市管理中的十大规律--对城市管理工作的哲学思考

关键语：

   认识、把握、遵循城市管理规律是搞好城管工作的生命线，也是城管工作上台阶、上水平的必由之路，更是城管工作获得市民和社会各界认可的不二法则。

   社会动员：坚持开门办城管，主动办城管，依靠群众办城管的思想，重视公众参与，广泛开展城管社会互动活动，树立人人都是城管员的意识，人人都要养成文明习惯，构建人民城市人民管理的大格局。

   属地管理：属地管理就是划地为格、以格定责、权责一致，奖罚严明，这是现代城市管理的一种有效组织形式，也是与行政区域或行政隶属关系相对应的一种有效组织形式。

全时全域：全时段、全天候、全方位、全覆盖，实现时间无盲点、空间无缝隙管理。

关口前移：提早介入，执法前移，确保占道经营不能占，违法建设不能建，违法广告牌匾不能设，建筑渣土不能乱倒。

疏堵并举：疏与堵是解决城管难点问题的两把钥匙，要疏堵并举，标本兼治，着重在疏解和治本上下功夫。

技术武装：用高科技技术和装备武装城市管理工作，是提高城市管理生产力水平的决定因素，要努力建设城市管理行业先进生产力。

设施承载：足够的基础设施承载是城管工作上水平、上档次的物质基础和先决条件。

法规支撑：城市管理必须依法

行政，法规建设是加强城市管理的一项长期的、基础的重要任务。

典型引导：城市越大，城市管理领域各类经验的典型意义就越具有普遍意义和推广价值，要用运筹学原理让典型流动起来，让经验流动起来，变成城管领域共同财富。

部门协作：部门协作、齐抓共管是在城管内容包罗万象而社会分工又日益精细的背景下，搞好城管工作的本质要求、基本规律，努力建设“大城管、大服务、大协作”新格局，是加强城管工作，提高城管效能的正确之举、根本出路。

善于把握规律是新时期我党对建设马克思主义学习型政党提出的四项要求之一，更是摆在各级各部门党组织面前的一项重要而又急迫的任务，从城市管理角度来看，整个世界经历了从自然到乡村，再到城市的发展历程，城市政府也经历了从最初的守夜人角色到现代的服务型政府的职能转变，从一定意义上讲，城市管理最能体现出服务型政府的本质含义，也最能体现出科学发展观以人为本的内在要求，在本次机构改革中，市委市政府决策成立了城市管理局，新组建的城市管理部门如何代表政府更好地履行城市管理服务人民的职责，为市民打造一个“洁、靓、谐”的省会城市形象和市容整洁、环境优美、特色鲜明、宜业宜居的城市环境，是摆在每一位城管人员面前的大课题。

从哲学角度思考城市管理工作，我认为，最重要的就是要善于把握城市管理规律。可以说，认识、把握、遵循城市管理规律是搞好城管工作的生命线，也是城管工作上台阶、上水平的必由之路，更是获得市民和社会各界认可的不二法则，按照城管规律去办了，就会起到事半功倍作用，反之就会事倍功半，结合济南市城管工作实际，当前要把握好以下十个规律：

第一，紧紧把握好社会动员规律

社会存在决定社会意识是唯物史观最根本的原理。历史唯物主义认为人民群众是历史的创造者，人民群众是物质财富的创造者，人民群众是社会精神财富的创造者，人民群众是社会变革的决定力量。社会动员是政府或政党为实现某一发展目标，而对社会资源、人力资源以及人的精神的动员。过去，在革命战争时代, 我党社会动员工作发挥了重要作用。如今，在城市管理中同样离不开社会动员这一重要手段。

城市管理涉及方方面面，关呼百姓利益。城管工作千难万难，有百姓支持就不难。搞好城市管理工作，要始终坚持“开门办城管”、“主动办城管”、“依靠群众办城管”的思想，重视推动公众参与，广泛吸纳各方意见，调动全社会积极性，实现城市管理的科学化、社会化、民主化。在城市管理领域，仅靠城管部门单一管理，既管不好，也管不了。当前，城市管理的社会环境还有待于改善，部分市民尚有随地吐痰、乱扔废弃物、攀越交通隔离护栏等不文明行为，部分从业人员还有乱倒渣土的行为、建设违法违章建筑的行为、随意占道经营的行为，所有这些从一定意义上加重了城市管理的工作量，迫切需要创新城市管理工作机制，充分运用社会动员方法，广泛开展城管社会互动活动，让生活和工作在这座城市的人们明白我们需要什么样的城市环境？这样的城市环境怎样才能实现？引导全社会都关心关爱支持城管工作，从我做起，从小事做起，树立人人都是城管员的意识，人人都要养成文明习惯，自觉爱惜我们的生存环境，构建人民城市人民管理的大格局。

今年全市城管系统探索推出的“城管十进”（进社区、进校园、进家庭、进工地、进商店、进市场、进宾馆、进机关、进企业、进田间地头）活动，以及百姓义务城管队的组建，我爱我泉城百姓城管热线的开通等就是典型的社会动员，无论从形式、内容，还是结果、效果上都已取得了明显成效，在全社会营造了浓厚的城管氛围。这一新探索、新尝试、新手段，需要深入持久地坚持下去、丰富起来。实践证明，没有社会动员这个规律起作用，单靠城市管理职能部门，或者单靠城管系统干部职工，要干好城管工作是不可能的。

第二，紧紧把握好属地管理规律

从哲学视角来看，加强属地管理，就是要处理好内因与外因的关系。唯物主义认为，内因起决定作用，是事物属性的主要因素，外因是次要因素。城市管理只要积极主动，落实责任，就能够取得理想的效果。城市管理事项在基层，城市管理重心在基层。大力推进城市管理属地化，是现代化城市管理的一项重要组织形式，也是与行政区域或行政隶属关系相对应的一种有效组织形式，如果把全市比作一张大网的话，各区就是一张小网，而办事处则是小网中的网格。属地管理这一规律表明：只有“格”管好了，小网才能管好，大网才不会出问题，属地管理就是强化“格”和小网的职责，划地为格、以格定责、权责一致、奖罚严明，而这正是市政府在今年年初“两会”上对全市城管工作所提出的要求，即“推进城市管理重心下移，把区、街的重点转移到社区服务和城市管理上来”。

把握好属地管理，要进一步理顺条块关系，按照“市区联动，以区为主，属地管理，区负总责”的原则，明确市、区、街城市管理职能分工和权力划分，健全“两级政府、三级管理、四级网络”城管组织体系，形成在全市统一领导下的各方参与、上下联动、齐抓共管的工作格局。要实行“四定”承包责任制，即定路段、定人员、定标准、定奖惩，充分调动基层管理的积极性、创造性，最大限度地把城市管理力量摆到街面上，最大限度地减少执法盲区，力求把违法行为消灭在萌芽状态，加快城管执法由突击整治向长效管理转变。特别是街道办事处要把辖区市容环境管理作为重点工作来抓，把管理责任分解细化，落实到街道和社区的具体工作人员身上。要把辖区环境状况，作为考核街道工作的重要依据，作为干部使用的重要标准，实行严格的问责制度，对履责不力、成效不大的干部，要予以通报批评或调离工作岗位，直至诫勉或免职。城管系统内部在这方面尤其要带个好头，目前，全市城管系统共下设基层环卫所63 个、城管执法中队86个，这些基层执法中队和环卫所在职责定位上犹如全市城管大厦中的小椽子，全市网格化管理中的小格子，城管全覆盖中的小盖子。如果全市环卫所和执法中队中有一个出了问题，那么全市城管大厦中的大椽子、大格子、大盖子，都会出问题，如果有两个、有十个出了问题，那么城市管理面临的问题会越来越严重，所以，加强城市管理必须强化属地管理，从各街道办事处（镇）、居委会抓起，从基层环卫所和执法中队抓起。

第三，紧紧把握好全时全域规律

任何事物都是质和量的统一体。一切事物的变化发展，都是首先从量变开始的，量变是质变的必要准备，只有当量的积累达到一定程度时，才会引起质变。城市占道经营、乱贴乱画、渣土运输、乱搭乱建等等违法违章行为不分何时何地都可能出现，作为城市管理工作也必须实行全时全域管理，即从时间上要做到全时，从空间上要做到全域，这是做好城市管理工作的一项基本要求，也只有实现了城市管理的全时全域，城市管理才可能不出现那种因长期管理不到位而滋生的顽疾，这是个基本规律。如果从时间和空间上难以保证或存在漏洞，城市管理势必要出现疏漏，各种违法违章现象就会不断涌出来。

要落实全时管理，就必须做到全时段、全天候。当前要依托数字化城管中心这个载体，严格建立城市管理主动发现机制、24小时巡查机制和24小时督查督导机制，从领导、组织、队伍和装备上保证城市管理24小时不间断、无空档。对于城管热点难点问题，不分周末节假日，不分白天或夜间，都要早发现、早制止、早处理，有效提高城市管理快速反应能力。要落实全域管理，就必须做到全覆盖、全方位，对于城市规划区域都要实行无缝隙监管。在日常城市管理工作中，区局与区局之间、队与队之间、所与所之间要紧密抄手、全域覆盖。城市管理工作要实现全时全域管理，关键是要打破常规，不能按部就班。要按照违法违章行为出现的特有规律，有针对性地实行错时工作制、弹性工作制，实现动态性监管，24小时连轴转，真正做到第一时间发现问题，第一时间解决问题，极大提高城市管理效能和社会服务水平。

    第四，紧紧把握好关口前移规律

“凡事预则立，不预则废”。“预”应用到城市管理工作中来，就是关口前移，就是要处理好主动和被动的关系。关口前移就是主动工作，主动管理，就是想方设法，把问题解决在萌芽状态，努力掌握城市管理的主动权。

态度决定一切。从事城市管理工作，尤要争取主动，防止被动。城市道路保洁、广告牌匾、户外经营等街面市容管理，看得见、摸得着。广大城管工作者要切实增强“出了门就是上班”的意识，及早发现问题，及早解决问题，不能等到问题严重了再研究、再解决。比如说，现在城市管理中的这种疑难杂症，违法违章建筑、建筑渣土、占道经营、户外广告牌匾号称是“四大顽症”，之所以称为顽症，就是我们在认识和把握关口前移这个规律上下的工夫还不够。我认为，在这个规律上认识到位了，下工夫够了，这“四大顽症”能够解决掉。

把握好关口前移这个规律来解决城市顽疾，就是要努力做到“四个不能”：不能等到违法违章建筑盖起来了，再去拆除，而要在没开工时候你就把它制止住，或者说在运建筑材料阶段就能控制住；不能等到违章渣土车上路了，你再去查，而要在没出工地的时候，就把它控制住；不能等违法违章的广告牌匾，竖起来了，再去把它拆掉，尤其是不能等到它竖起来几年了，再把它拆掉，那样的话，矛盾就会更加激化；不能等到占道经营的摊点摆起来了，再去整治，关口前移就是不能让他摆起来，而要按照“主干道严禁，次干道严控，街巷支路规范”这样一个原则，在有苗头的萌芽阶段，就把这个事儿解决掉，这叫关口前移。市中区兴隆片区在旧村改造中就充分运用了关口前移这个规律，一改过去那种现场发现乱搭乱建行为时再去查处的作法，而是将前口前移到建筑材料运输阶段，从各个路口设卡限制违法违章建设所用材料的运输，起到了很好的作用。

第五、紧紧把握好疏堵并举规律

唯物辩证法认为，世界上的一切事物都处在普遍联系之中，其中没有任何一个事物孤立地存在，整个世界就是一个普遍联系的统一整体。要用联系的观点看问题，对事物的联系进行具体的分析，而不能割裂事物之间的联系，用孤立、片面 的观点认识处理问题。

疏与堵是城市管理的两种常用手段，是解决城管难题的两把钥匙。要疏堵并举，标本兼治，着重在疏解和治本上下功夫。只堵不疏，往往让现有问题更为恶化。只疏不堵，只能让表面暂时平静。疏堵并举才能实现良性循环。比如城市管理工作中经常面临的占路经营、乱贴乱画、违法违章建设、建筑渣土处置等等，其形成原因错综复杂，但都有一个堵与疏的问题，堵与疏缺一不可。比如，整治占道经营，要树立规划城管理念，实行多措并举。一是结合城市开发和旧城改造，高度重视城区各类便民服务场所建设，每年可从城建配套费中列支，专项用于建设完善各类停车场、集贸市场，努力从源头上合理规划，统筹建设，为有序疏导各类占道停车、占道经营现象创造良好环境，有效提升省会城市管理水平。二是从关注和改善民生的高度，积极探索城市占道经营管理新模式，努力实现和谐城管。可学习借鉴先进城市建立“民生市场”的先进做法，按照市区结合、以区为主的原则，由各区政府组织牵头，选择合适路段，在不影响交通和市容的前提下，统一设置一批早（夜）市，优惠税收政策，优先安置下岗职工，由当地办事处规范管理，逐步引导从业人员入市，有效解决占道经营现象。三是规范设置便民摊点（群）。为方便市民生活，对于部分街巷支路经营摊点，实行划线规范管理，做到摊撤地净，维护良好市容环境。

今年夏季，城管系统推出的“西瓜地图”一改过去城管与瓜农上演“老鹰捉小鸡”的把戏，而是较好地实现了交通秩序、市容市貌、市民买瓜和瓜农售瓜四个关系的和谐统一，由此又陆续推出了“便民自行车摊”地图、“便民报摊”地图，上述这些城管措施之所以效果明显，百姓称赞，究其原因就是我们紧紧抓住了疏堵并举这个规律指导实践的结果。

第六，紧紧把握好技术武装规律

生产力是人类改造自然，征服自然，获得物质生活资料的能力。科学技术是第一生产力，这是已被实践证明了的历史性结论。对我们城管系统而言，先进装备和技术武装从某种意义上讲，就是城市管理的先进生产力。

比如说，数字化城管的应用，就是将高科技、网络化先进技术运用到日常城市管理工作中，极大地提高了城管快速反应能力，提高了城管工作效能。比如说，垃圾处理也是当前城管工作的一个重点难点，而新材料、新技术、新工艺以及自动控制系统在垃圾处理中的应用，不仅仅解放了工作人员的劳动强度，而且生产效率大幅提升。再比如说，我们保洁员扛着扫帚扫马路，一上午四个小时能扫多大面积？而一辆保洁车一上午四大小时能扫的面积大概是保洁员清扫面积的几十倍，这就是城市保洁的先进生产力。我们要紧紧把握好这个规律，想方设法应用新技术、改善提升城管装备。仅从城市保洁这个行业来讲，尤其是要加快更新换代那种旧式洒水车，引进机扫一体化洒水车。目前,我市现有这种洒水机扫一体车四十多辆,我们要力求通过几年的努力之后达到150辆，150辆基本上能满足全市主城区的保洁任务。我们在应用新技术、更新大装备来提升城管水平的同时，也别忽视了小改小革在城管工作中的应用。如：城市保洁洒水这件事，过去很容易洒到行人和车辆身上，今年以来，我们对此进行了10多项革新，首先把喷水嘴的角度从技术上进行了调整；其次对洒水时间进行了调整，统一调整为凌晨1：30—6：30集中洒水，早晨6：30—8：00和下午4：30—6：30是上下班高峰时段，不允许洒水。当然，夏天中午12点到2点期间，大家都在午休时，还提倡洒水，降低热度，降低灰尘扬尘。与此同时，我们还通过市民公开投票方式选择了四首歌，在洒水车上播放，改变了过去喊喇叭和逆行的陋习，不仅把马路洒干净而且还得到了市民的理解支持，城市保洁洒水、免费疏通化肥池等等都是百姓关注的身边小事，也都是城管份内职责。我们就是力求把这些小事办好，办好这些事儿，除了提高人员素质、增强责任心之外，规律性的认识就是要努力提高装备水平、提高科技水平，无论从哪个方面来讲，技术武装都是搞好城市管理工作的一个基本规律。

第七，紧紧把握好设施承载规律

物质决定意识，经济基础决定上层建筑，是最基本的哲学思想，应用到城管领域中来，可以理解为：量大、质优的基础设施是搞好城管工作的物质载体和必备条件。

城市管理不是空中楼阁，它都是由一件件具体事情组成的，暂且不谈“三分建、七分管”的古训，从现实来讲，城市管理工作要搞好仅凭嘴上说一说是解决不了问题的，而必须要有量大、质优的基础设施。从一定意义上说，没有大规划，就没有大建设，没有大建设，就没有大管理，全运会之后的城市管理水平比之前提升了很多，很大程度上是依赖于全运会在基础设施上的大手笔投入。

比如说城市运转所需要的公共设施，包括垃圾桶、中转站、公共厕所、垃圾场等，没有这些设施承载，是难以提高城管水平的。城市管理许多工作都是人们生活的末端。比如废弃物的收集处理、化粪池和旱厕的掏挖等，这都是人们生活的末端。但是对这种生活末端的处置与管理，是每一个城市，每一个生活在这个城市的人们必不可少的。从这个意义上讲，要有足够的设施来承载整个城市管理工作。为此，着眼于提高城市管理设施承载水平，一是加大硬件设施投入。要有规划、有计划地新建一批垃圾处理厂、中转站、公共厕所，要做到上述设施与主体工程同步规划、同步设计、同步建设、同步验收移交，而不能等主体工程建完了再建设这些必须的辅助设施，目前全市环卫基础设施欠帐较大，数量小且档次低，都是由于没有与主体工程同步而导致的，以致于出现了环卫设施建在哪里，临近的居民都不满意的现象。新购置先进的垃圾清运车，提高城市保洁现代化装备，特别是对垃圾清运车进行封闭式改造，避免二次污染；在城区主次干道按照国家标准，规范安装果皮箱，在街巷小区规范设置垃圾桶，尽早撤除垃圾收集大箱，及时收集城市生活垃圾，进一步提高城市环境卫生的保障服务能力。二是突出制度建设，管好用好这些设施。按照城市道路三级管理体系，明确了各街道具体的环境卫生标准，充实环卫保洁人员，增加保洁密度、保洁频率，减少保洁强度，严格保洁质量，实行全天候、全覆盖保洁；制订管理奖惩目标责任制，严格按照制度标准兑现，进一步提高环卫工人工作的积极性。三是加强基层环卫所和执法中队标准化建设，除了队伍本身的素质水平能力提高之外，还要加大硬件建设，改善基层办公环境、装备、设施、设备等等，为提高基层城市管理水平创造良好条件。

第八，紧紧把握好法规支撑规律

从唯物主义的基本原理看，社会存在的变化发展决定社会意识的变化发展。我们现实城市管理存在的问题客观上需要法律来规范，加强城市管理法规建设有其客观必然性；社会意识对社会存在具有反作用，先进的社会意识对社会发展起积极的推动作用。城市管理是代表政府管理城市，必须要依法行政。城市管理法律法规的制定实施有利于构建和谐稳定的城市管理秩序，有利于经济发展和社会文明进步。现代化城市是法治的城市，规范城市管理法律体系，是加强城市管理工作的一项长期的、基础的重要任务之一。

随着我市城市化的快速推进，城市公共服务、环境秩序和社会管理等方面的新问题日益凸显，给城市管理带来巨大压力。为了保证城市管理工作纳入法制化、规范化、长效化轨道，一是高度重视法律法规建设，积极推进依法治市、依法管理的步伐，不断完善法律法规，形成覆盖城市管理各个方面、相互衔接的、统一的法规框架，从而以完善的法规和制度规定各级政府和职能部门的管理权限，严格执法，保证城市管理有序进行。二是积极完善城市管理的法规规章制度，围绕城市保洁管理、建筑渣土处置管理、违法违章建设、户外广告设置、夜景亮化等诸多方面，尽快建立健全完备的各项法律法规，对城市管理的目标、对象、范围、基本任务、内容、基本原则、管理体制和管理机构的职能进行明确的界定，明确城市管理行为规范、执法主体以及市民群众的权利与义务、法律责任等，推动城市管理工作做到依法行政，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。三是提高城市管理队伍依法行政能力。城市管理代表着政府形象。各级城管工作者都要学法、懂法、用法。要坚持以训促学、以考促学的办法，采取办班轮训、外出学习、中队观摩等形式，定期组织法规培训，不断提高城管执法人员文明执法、服务人民的能力和水平，提高各级城管队伍执法办案能力。四是大力加强城市管理法治宣传和普法教育城管工作，通过宣传城市管理有关法律法规，发动社会力量参与城市管理，进一步增强广大市民的城市意识和法律意识，引导市民说文明话、行文明路、办文明事、做文明人，为城市管理工作营造良好的法治环境和舆论氛围。

    第九，紧紧把握好典型引导规律

从哲学的角度看，“抓典型引导”是矛盾普遍性与特殊性辩证关系原理的具体运用，矛盾的普遍性和特殊性是相互联结的，普遍性寓于特殊性之中，特殊性也离不开普通性，“抓典型引导”就是从矛盾的特殊性当中揭示出矛盾的普遍性，从而更好地指导工作。

具体到城市管理工作，越是在大城市的城管工作中，越要充分地认识、把握、发挥好典型引导这个规律。城市越大，城市管理领域各类经验的典型意义就越具有普遍意义和推广价值。像济南市这种大型的城市，更要紧紧地把握好典型引导这个规律，如果把每个区比作一张小网的话，在我们济南市中心城区里面就有七个小网，总有管理先进的，有管理落后的。典型引导，就是要把正面典型树立起来，引导大家学习；让后进向先进看齐，使“见贤思齐”成为一种共同的行为，让典型流动起来，让经验变成城管系统共同财富。

今年以来，城管系统中涌现出很多典型，历下区垃圾不落地工程和城管“十净”标准；市中区关口前移控违章建筑；槐荫区率先实现网格化管理；天桥区破解占道经营责任到人；历城区用捆梆式保洁法清理小广告；长清区开展城管延伸到乡镇；高新区城管、执法一体化体制等。这些好的做法、好的典型，我们要通过召开现场会、经验交流会的形式推广到全市城管系统，让典型流动起来，让经验流动起来，使典型的行为成为大家共同的行为，变成大家的共同财富，全市城管工作就能上一个大台阶。

十、紧紧把握好部门协作规律

城市管理是对一个城市的综合管理，越来越表现出包罗万象的特点，而社会分工又日益表现出精细化的趋向，任何一个部门都不可能承担所有城管职责，因此，加强部门协作就成为加强城市管理工作所必须面临的体制、机制命题。

为此，在今年年初新一轮机构改革之后，市委、市政府专门召开全市城市管理工作会议，成立了市城市综合管理委员会，涉及到城管职能的几十个政府部门作为成员单位，定期沟通协商研究城市管理工作，这从组织架构上保证了部门协作这一规律性认识能够发挥好作用，实践也证明了这一规律在发挥着越来越重要的作用。比如说，在解决渣土运输这个问题上，城管、执法、交警、建设、市政等部门密切协作，采取了一系列措施，使百姓反映强烈的洒漏、乱倒、带泥上路、野蛮行驶其问题有了根本性好转，使我市建筑渣土工地监管率、规范处置率、车辆密闭率“三年”均在98%，走在了全省全国前列；再比如说，依法整治违法违章建设，市纪委、政法委、组织部、宣传部、公安、检察、法院、规划、土地、建设等有关部门紧密抄手，密切配合，不仅有效遏制了违法违章建设蔓延的势头，而且在历次考核中得满分的办事处（镇）越来越多，呈现出良好的发展态势。

从城管业务角度来看，规划是依据，建设是基础，管理是手段，执法是监督，规划、建设、管理、执法四者紧密相连，密不可分。加强城市管理，必须正确处理四者的关系，按照“大城管”、“大服务”、“大协作”思想，进一步整合城市管理资源，加强规划、建设、管理、执法综合协调，建立良性互动的联动机制，从根本上解决城市管理中越位、缺位、不到位的问题，努力形成管理科学、精简高效、协调运转、齐抓共管的城市管理新格局。当前，一是建立城市管理协调联动机制。城市管理各相关部门就城市建设管理的重大事项，进行经常性的沟通与协调。二是理顺城市规划、建设、管理和执法的关系。进一步加强横向部门之间的联系与合作，城管部门应与规划、建设等各部门，加强沟通、交流与合作，完善相互协作机制，打造城市管理的合力。三是建立健全城管监督、执行、问责机制，把城市管理列入刚性任务，做到权责分明、问责有据。