中国对外援助60年得与失

　　今年是新中国开展对外援助60周年。据中国商务部对外援助司相关负责人介绍，截至2009年底，中国累计向120多个发展中国家提供了经济技术援助，并向30多个国际和区域组织提供了捐款，支持这些组织开展多边援助活动。…

　　回望这60年的对外援助史，我们可以看到，以改革开放为界，中国的对外援助可以划分为截然不同的两个阶段，从第一个阶段中国超出国力的对外援助，再到第二阶段的“量力而行”，折射出一个大国理性与成熟的进步。

　　改革开放前的中国对外援助

　　述真 华南师范大学教授

　　我国对外援助始于1950年。改革开放前的28年(1950-1978年),我国对外援助的主要内容是向受援国提供贷款或无偿援助。这一时期,我国所提供的贷款一般都是无息贷款；对外援助的方式一般为成套项目援助、技术援助、物资援助及现汇援助等。

　　根据解密的外交部档案,1976年以前,我 国曾向朝鲜、越南、阿尔巴尼亚等110多个国家和地区提供过经济援助,到1985年,中国对外援助实际支出达人民币411.81亿元,占同期国家财政支出 的1.73%。其中成套项目和技术援助为158.72亿元,占38.54%；物资援助为225.74亿元,占54.82%；现汇援助为27.35亿元,占 6.64%。

　　这些援助,为我国在第三世界发展中国家赢得了一定的声誉,一定程度上促进了我国与第三世界发展中国家政治、外交关系的发展。但这一时期的对外援助由于规模庞大、援助数额高,脱离了中国的国情和经济实力,加重了国民经济的负担,妨碍了中国经济的发展和人民生活水平的改善。

　　改革开放后,我国的外交政策做出了很大调整,对外援助的方式、主体发生了很大的变化,改变了过去那种片面单一的方式,而朝着互惠互利、健康可持续的方向发展。然前事不忘,后事之师,回顾此前我国在此方面存在的误区和意识形态争论,总结历史的经验教训,很有必要。

　　援助最多的国家是朝鲜和越南

　　新中国成立初期,中国援助最多的国家是朝鲜 和越南。1950年朝鲜战争爆发,中国出动100多万志愿军赴朝作战。从1950年6月至1953年底,中国向朝鲜无偿提供了总值人民币72952万元的 战争急需及人民生活必需的物资。1953年11月,金日成访问中国,中国又再无偿赠送朝鲜8亿元人民币,并派出数千工程技术人员帮助朝鲜进行战后恢复重 建。在朝鲜战争中,志愿军伤亡及失踪近40万人,全部战争费用高达100亿美元。但如今朝鲜教科书和许多资料宣传的却是:“在金日成主席的英明领导下,朝 鲜人民军击退敌人的突然进攻,转入反攻,并以连续打击和围歼战置敌人于被动地位,在短时间内解放了南朝鲜的广大地区。全国军民为金日成主席精力充沛的领导 所鼓舞,发挥了大无畏的牺牲精神和集体英雄主义,痛歼敌人,终于取得了祖国解放战争的伟大胜利。”

　　1950年1月,中国第一个承认越南民主共 和国并与之建交,周恩来向越方表示:中国将拿出大量的作战物资帮助越南抗击法国殖民军。5月15日,越南以断炊为由,恳请中国再支援1500吨至2000 吨大米。从1950年至1954年,中国政府向越南政府提供1.76亿人民币的援助。1955年7月,胡志明率团访华,中国决定再无偿赠送越南8亿元人民 币,包括提供设备、物资,恢复交通设施、尤其是铁路交通,派遣专家、顾问,接收近千越南实习生等。在《关于中国1955年援助越南议定书》的附件中,中国 不顾本国大米供应紧张,援助越南3万吨大米以及300吨面粉、5吨葡萄干、1130箱酒及粉条、香烟、中成药、医疗器械等；还有电炉、轮船、电话机、卡 尺、灯泡；农业援助项目从农作物栽培、选种育种、病虫害防治,到建兽医院、家畜防疫药剂制造厂、火柴厂、加固水坝等,还包括10个碾米厂、两个汽油库。越 方是无所不要,中国是无所不给。

　　“交钥匙”的援助方式

　　1950年代,除朝鲜和越南外,中国还援助了很多发展中国家。

　　1956年,中国开始向蒙古提供经济技术援 助,中蒙两国签订经济和技术援助协定,中国无偿援助蒙古1.5亿元人民币。1958、1960年又向蒙古提供两笔长期低息贷款,由于蒙古缺乏技术力量,援 助项目都采取“交钥匙”方式,即中国包揽一切,全部建成后把钥匙交给蒙方就行了。到1964年,共建了2座火力发电厂、毛纺织厂、玻璃厂、造纸厂、砖瓦 厂、蔬菜农场、养鸡场、医院、疗养院、6座桥梁等21个项目,中国不能制造蒙古提出的纺织厂设备,不惜动用紧缺的外汇到英国订购。

　　1956年6月,中国与柬埔寨签订了经济援助协定,中国在1956年和1957年,无偿赠予800万英镑的物资,由柬埔寨政府自由使用,中国政府不加任何监督和干涉。这是中国对外经济援助不附带任何条件的具体化,此后成为范本。

　　1959-1979年,中国援助老挝达10亿元人民币,其中5000万元外汇贷款之外,其余均是无偿援助。

　　中国对非洲的经济援助,是从1956年援助 埃及开始的。这年11月,中国向埃及提供了2000万瑞士法郎现汇的无偿援助,稍后又向阿尔及利亚无偿提供价值人民币7000多万元的物资和现汇援助。 1960年,中国正处于三年困难时期,但还是答应非洲一些国家的要求,援助几内亚10000吨大米,援助刚果5000吨至10000吨小麦和大米。

　　中国在非洲最著名的援建工程坦赞铁路,全长 1860.5公里,是当时中国最大的援外项目。坦桑尼亚和赞比亚刚开始向西方大国和苏联求援,被拒绝后才转求中国,此时中国正是“文化大革命”期间,经济 一片混乱,却满口应承下来,1970年正式动工。坦赞铁路的施工条件极为艰难,地质十分复杂,许多地段荒无人烟,气候炎热,中方先后派出工程技术人员5万 人次,高峰时有1.6万人在施工现场,发运各种设备材料近百万吨。工程接近尾声时,铁轨告急,中国二话不说,将本国急需的铁轨运去,至1976年5月全线 通车。

　　中国对朝鲜的援助一直未断,1958年至 1963年,这个中国最困难的时段,中国以无息贷款方式为朝鲜承担了纺织厂、轴承厂、糖厂、热工仪表厂、继电器厂、电子管厂、无线电零件厂等29个成套项 目。1960年10月5日,周恩来接见朝鲜副首相李周渊,说最近苏联把专家撤走了,这给我们带来了新的困难,但中国仍然同意供应朝鲜10万锭的棉纺设备, 也同意供应其他项目。周恩来建议朝鲜先上既快又短的项目,并同意分4年贷款4.2亿卢布。至于偿还期限,能还就还,不能还也可以延期,推迟10年甚至20 年也未尝不可,等后代还也可以。1962年,为满足朝方急需,中国将自己建成尚未使用的邯郸第三、第五纺织厂的设备全套拆往朝鲜。

　　1970年中国与朝鲜签订了中国给予朝鲜无 偿军事援助6亿元的协议,1970年中国向朝鲜提供石油15万吨,1972年增加到140万吨。1972年中朝商定共同建设输油管,1974年2月破土动 工,1976年1月输油管竣工,年输油能力为400万吨。这时期又援建了20万千瓦火电厂、平壤地铁等项目,而多少中国的重要城市,到现在也没有地铁。

　　“你的事就是我的事”

　　1962年初,中国承诺对外援助69亿多元 人民币,主要是越南、朝鲜、蒙古、阿尔巴尼亚,其次是柬埔寨、巴基斯坦、尼泊尔、埃及、马里、叙利亚、索马里等亚非国家。中苏关系紧张之后,中国更加扩大 了对外援助的规模。大饥荒的1961年,援外支出接近偿还外债的支出。1962年以后援外更超过了偿债。

　　1962年夏,中越两国领导人在北京会商, 中国向越南无偿提供可装备230个步兵营的武器。1964年6月,毛泽东对来访的越军总长说:我们两国两党要合作,共同对敌。你的事就是我的事,我们两家 无条件共同对敌。7亿中国人民是你们的坚强后盾,辽阔的中国国土是可靠的战略后方。

　　1965年5月,中共中央成立以总参谋长罗 瑞卿任组长的援越运输领导小组,负责统一处理有关援越事务。周恩来在越南最困难时,5次出访越南,尽量满足越方的要求,还经常主动帮助越南解决困难。 1965年10月,应胡志明主席要求,中国先后向越南派出防空兵、铁道兵、工程兵和后勤部队共计32万人,最高年份高达17万人。1970年,中国军队奉 命全部撤回国内,但1440多位烈士的遗骸留在了越南。

　　从1962年起,根据越方要求,中国向越提 供各种旧式武器和中国生产的无汉字新武器。越南战争期间,中国生产的大型武器装备很多供应了越南,甚至从现役装备中抽调,而自己需要换装的坦克和大口径火 炮却很少更换。1968年前,中国生产的63式电台3000余部,绝大多数支援了越南,自己仅留下少数样机。有的新武器生产不足,宁可自己缺编,先拿去支 援越南。由于援越的野战输油管不够,中国推迟当时正在铺设的战备输油管线,将优质钢管运往越南。1968年6月,越南副总理范雄与中国副总理李先念谈 1969年的援助,提出急需107毫米火箭炮,中国已停止生产这种型号,把库存全部给了越南。

　　在中国的对外援助中,对越南的援助时间最 长,数量最大。1971年中国与越南签订的无偿援助协议共7笔,援助数额达36.1亿元人民币。1972年中越签订中国向越南提供经济、军事物资援助的协 定,确定中国无偿援助越南27.98亿元人民币。1973年中越签署7笔包括一般物资、军事装备、成套项目和现汇在内的无偿援助协定,折合人民币 25.39亿元。

　　截至1978年,“中国援越物资的总值超过 200亿美元,……包括足够装备陆、海、空军二百多万人的轻重武器、弹药和其它军用品,成百个生产企业和修配厂,三亿多米布,三万多辆汽车,……中国帮助 越南修建了几百公里铁路,供应了全部铁轨、机车和车厢。当越南粮食歉收时,中国援助了越南五百多万吨粮食。当中国有了大庆石油,刚刚能够自给的时候,就尽 力供应越南近二百万吨汽油,同时,还援助越南三千公里以上的油管,……最特殊的是,中国还援助几亿美元外汇,供越南机动使用”(黄文欢《越中友好与黎笋的 背叛》,人民出版社1982年版,第12-13页)。这些援助不附带任何条件,绝大部分无偿,一小部分是无息贷款。到上世纪70年代对越自卫反击战时,中 国发现越军使用的武器都是中国制造,越军装粮的麻袋上印的则是“中粮”。

　　“我们不向你们要，向谁要呢？”

　　中国对阿尔巴尼亚的援助一直是在自己遭受封锁、经济十分困难的情况下提供的。

　　从1954年起，中国向阿提供经济、军事援 助折合人民币100多亿元，阿总人口才200万，平均给每人达4000多元(当时中国人均年收入不到100元，广东东莞有的地方农民干一天才8分钱)。至 1978年6月底，中国帮助阿兴建了钢铁、化肥、制碱、制酸、玻璃、铜加工、造纸、塑料、军工等新的工业部门，增建了电力、煤炭、石油、机械、轻工纺织、 建材等工业企业和通信、广播、电视等设施，共计承担了142个项目，其中建成的92个，基本建成和正在建设的23个。为建设这些项目，中国先后派出近 6000名专家，并为阿尔巴尼亚培养了几千名技术骨干。中国援阿的化肥厂年产20万吨，平均1公顷地400公斤，远远超过我国农村耕地使用的化肥数量，军 援项目之繁、数量之大，也远超出阿实际需要，而这一切，阿似乎都认为是理所当然的，因为这盏绝无仅有的“欧洲社会主义的明灯”，认为自己是为了中国才失去 了苏联的援助。

　　据1970年代初任驻阿大使的耿飚将军回忆，阿第一书记霍查曾毫不掩饰地说：“你们有的，我们也要有。我们向你们要求帮助，就如弟弟向哥哥要求帮助一样。”阿总理谢胡也说：“我们不向你们要，向谁要呢？”

　　1960年代初，中国把苏联援助阿尔巴尼亚 的项目全部包下来，援助规模不断扩大，几乎有求必应。1960年底，正值中国最严重的灾荒时期，却还是紧急援助了阿尔巴尼亚5万吨粮食。中国援助阿尔巴尼 亚急需的东西，甚至包括2100万美元的自由外汇。1969年，中国副总理李先念访阿，谢胡陪同参观某地，往返途中谈了6个多小时，全是要求援助。李先念 问，你拿我们那么多东西打算什么时候还？谢胡竟说根本没有考虑过还的问题。

　　阿提出要有自己的“鞍钢”，要有像样的机械工业，要中国援助开发海上油田，下一个五年计划要完全用中国的设备和材料。要援建电视台，计划在全国实现电灯照明后，做到每个农业社都有电视。

　　由于中国对阿是倾其所有，“有求必允”，阿 尔巴尼亚也就心安理得。中国帮阿建设纺织厂，而阿自己没有棉花，要中国用外汇替它买；织成布做成衣服，没地方卖，便销往中国，倒过来竟然赚的还是中国的 钱。中国援建了化肥厂，但阿方不要中国的机器设备，指定要意大利的，中国动用外汇买来意大利的给安装，坏了之后，阿方又提出要中国再从意大利买机器来更 换。阿方马路边的电线杆，都是用中国援助的优质钢管做的，而众所周知，中国自己国内用的却是木杆，水泥杆都很少，更别说是稀缺的优质钢管。中国援助的水 泥、钢筋，阿 方 用 来 到 处 建 烈 士 纪 念碑———2.8万多平方公里的国土上建了1万多座。中国援助的化肥，到处乱堆，任凭日晒雨淋。这些情况，耿飚了解之后，还不敢随便向中央汇报，担心被扣 上“反对国际主义”、“反对毛泽东思想”、继续推行“三降一灭”的大帽子。

　　1970年以后，中阿关系降温。但阿尔巴尼亚仍要求中国援助32亿元人民币，中国决定提供19.5亿元人民币的长期低息贷款。之后，阿尔巴尼亚又要求中国接受其生产的香烟、烟叶和成衣等，中国不得不同意接受这些并不急需的东西。

　　1974年10月，谢胡写信给周恩来，提出 在阿第六个五年计划(1976至1980)期间，要求中国提供50亿元人民币的贷款。中国认为过去对阿的援助已不少，这次要求的数量过大，中国力不从心， 很难满足，决定少给援助。阿方坚决要求增加贷款，还提出延期偿还1976至1980年的贷款。7月30日，中阿双方签订贷款协定，中国贷款给阿尔巴尼亚 10亿元人民币。阿尔巴尼亚还再三要求中国提供粮油，而此时的中国经济处于崩溃边缘，确实拿不出更多的东西。阿尔巴尼亚很不满意，表示决不会在外来经济压 力下低头，并拒绝给中国提供需要的原油、沥青。在1976年11月阿劳动党七大以后，开始公开攻击中国。中国被迫于1978年7月终止对阿援助。

　　援外支出高达国家财政支出7%

　　1970年至1976年，中国对非洲的援助金额高达18 .15亿美元。1970年代后，又同31个国家签订了经济技术合作协定。

　　1975年8月18日，中柬经济技术合作协 定在北京签字。协议规定，中国向柬埔寨提供价值6亿元人民币的一般物资和成套项目的无偿援助。1976年2月10日，中国承诺向柬提供价值2.26亿元人 民币的无偿军事援助。那几年，中国人最熟悉的外宾，就是柬埔寨的西哈努克亲王和他的夫人莫尼克公主。

　　1971-1975年，随着“文革”后期极“左”思潮恶性发展，中国对外援助支出也猛增，占同期国家财政支出的比例达5.88%，其中1973年高达6.92%。

　　1971年，中国的援外总额度为74.25 亿元人民币，是新中国成立以来对外援助任务最重的一年。1973年，国家财政对外援助支出达到57.98亿，是新中国成立以来对外援助支出最大的一年。一 些受援国从工农业、军事设施到日用品，什么都要，还有些受援国甚至向中国伸手要外汇帮他们偿还债务。

　　1975年4月23日，中共中央发出压缩和 调整我国对外援助支出的文件。我国对援助支出占财政支出的比例，“一五”、“二五”期间为1%多一点，从1963年开始比例逐年提高，到1972年、 1973年、1974年依次为6 .7%、7.2%、6.3%，超过了国力所能负担的程度。于是，中共中央决定，在第五个五年计划期间，对外援助占财政支出的比例将由“四五”时期的预计 6.5%降至5%以内。对外援助总额基本维持“四五”水平，大约平均每年50亿元人民币。

　　“三和一少”还是“三斗一多”

　　总之，在改革开放前，我国的对外援助受意识 形态的影响较大，在对外关系上也搞政治挂帅，这是国内“阶级斗争为纲”的极“左”意识形态在对外交往问题上的反映，并对比较实事求是、主张量力而行的干 部，乱打棍子、乱扣帽子，将之攻击成所谓“三和一少”、“三降一灭”，从而使这种畸形的对外援助方式在错误的轨道上愈走愈远，严重损害了国家和人民的利 益。

　　1962年2月，时任中央书记处书记和中联 部部长的王稼祥，与其他几位部领导联名给中央写信，主张为有利于国民经济的调整和恢复工作，争取时间渡过困难，在对外关系方面，应该采取缓和的而非紧张的 政策，在国际斗争中不要四面树敌，同时提出，在困难形势下中国对外援助应“实事求是，量力而行”。然而，他们这些建议后来竟被罗织成是主张“对帝、修、反 要和，对世界革命援助要少”的“三和一少”的罪名。协助周恩来主持中央对外联络工作的康生感到中联部批评的，正是他一直热衷和极力推行着的一套，即与帝国 主义、修正主义和外国反动派要斗，对各国革命斗争支援要多的“三斗一多”方针，提出了反对主张。“文革”开始以后，康生更把所谓“三和一少”的帽子拔高到 “三降一灭”的程度———即投降以美国为代表的帝国主义、以苏联为代表的修正主义、以印度为代表的各国反动派，扑灭人民革命运动。在这种极“左”思潮的推 动下，中国对外政策被引向了更“左”的歧途。

　　与此同时，新中国成立后，尤其是与苏联关系 紧张后，未能真正消除的传统大国心态，与要做世界革命中心的心态不期而遇，在处理与其他国家关系时爱面子、图虚名，轻实利，打肿脸充胖子，而忽视了国内的 艰难困苦。而且，这种单方援助、不能互惠互利的关系，也并非真正建立在平等的基础之上。没有互利，何来平等？一方是施与者，一方是受惠者，久而久之，关系 必然变质，也使中国外交长期建立在一种畸形的基础之上。

　　极“左”思潮影响下的对外援助

　　这种并未真正建立在平等基础上的对外交往，对我国的经济建设和人民生活带来了极为严重的破坏和损失。

　　新中国成立初期，国内经济“一穷二白”，本 来还是急需外资、外援的国家，相反，却实行了数额巨大的对外援助，这严重脱离了国内经济实力，影响了中国的国家建设。三年困难时期，国内正面临非常严重的 大饥荒，却仍在大量援助其他国家以粮食。1971年底，给巴基斯坦的援助增加至5亿元，严重影响了国内基础设施建设和人民生活水平的提高。

　　诚然，中国在国际上需要朋友，需要摆脱外交 上的孤立状态，中国的做法客观上有政治的和战略利益上的需要，有一定的必要性。但以这种让人民节衣缩食勒紧裤带、甚至不惜代价交穷朋友、弱朋友的办法，是 一种最不经济的办法。而且，如果说对外援助最初还有既考虑意识形态、考虑“无产阶级国际主义义务”，又考虑国家利益的因素，但随着“左”的思想的发展与升 级，随着与美对抗又与苏交恶，在国际关系上自恋、赌气的色彩愈来愈浓之后，对外援助政策的制订，出于国家利益的考量愈来愈低，出于意识形态狂热综合征发作 的因素越来越大。例如，对中南欧的阿尔巴尼亚的援助，与对朝、对越的援助相比，地缘战略的因素就要微小得多，显然就极少有从国家利益的角度进行的成分。而 即使是对近邻国家，中国的反应是否就是绝对必要、绝对正确呢？

　　在此，笔者还想指出的是，一些学者认为，中 国通过对外援助，获得了政治的、国家安全方面的回报，其中必然提到的一个最显著的政治回报，就是支持中国恢复了在联合国的合法席位。但是，客观上来看，把 联合国席位的争取，与牺牲数亿还处于贫困线之下的中国百姓的生活水准之间来做一权衡，其实是见仁见智的。其次，从安全利益方面来说，对外援助是支持了中国 与苏联修正主义的斗争，这也是阿尔巴尼亚等国向我国索援最重要的筹码，可是，现在回过头来看，当时中苏之间的绝大多数争论是多么无谓！对于受援国来说，本 来是苏联给该国援助，现在没有了、不给了，反过来，把原来苏联向别国承担的或不愿承担的包揽过来，都需要由中国来援助。为了让一些国家不完全倒向苏联，中 国加大了援助。而且，苏联本来是中国最重要的同盟者、支援者，吵来吵去之后，后来竟成了在边境陈兵百万、威胁巨大的敌对国，这又何尝是取得了国家的安全利 益？

　　实际上，改革开放前，中国的外交领域与国内许多领域一样，同样是重灾区，如果没有后来的改弦更张，中国人民不知还要为之付出多少得不偿失的代价。

　　中国对外援助60年变迁史

　　王冲 时事观察员

　　中国商务部的预算让不明就里者有些吃惊。

　　4月6日，商务部公布了2010年度该部门的财政收支预算信息，支出总额为151.57亿元。其中，外交支出是占比最大的支出项目，总额高达140.6亿元，而对外援助总额为130.85亿元，占财政拨款总支出89.8%。

　　几乎与此同时，联合国和美国政府在纽约举行了一个海地重建筹款会议。超过50个国家共捐助了53亿美元。但中国仅捐助了150万美元，与冈比亚和摩纳哥差不多。5/6月号的美国《外交政策》杂志揶揄说，这些钱甚至还不够买上海郊区的一栋别墅，中国花钱的方式与作为一个负责任的全球大国的地位越来越不相称。

　　中国数额巨大的对外援助，究竟去了哪里？起到了什么作用？是个值得深入思考的问题。中国在世界上的政治经济地位在变，对外援助的思路和理念也应该与时俱进了。

　　对外援助曾是“严肃的政治活动”

　　中国的对外援助，从新中国成立的那一刻起就已启动。

　　据解密的外交档案显示，某某国“要求中国提供”、“请求中国援助”、“请求我给予”、“要求我援建”、“要求我派”，是上世纪50年代我国一些驻外大使馆来电及外交部上送报告中的常见字句。

　　1950年7月，我国首任驻蒙古国大使吉雅泰到任不久，蒙古总理乔巴山就向他提出“要求帮助解决劳动力的问题”。这大概是向我国最早提出的外援请求。当时，中方的答复是：“因为国内解放战争尚未结束，动员工人出国是有困难的，这个问题容后考虑。”

　　1955年4月，在周恩来总理的关心下，首批8200名工人赴蒙。

　　在标明1951年5月15日的一份材料上，越方的要求开门见山：“我们正处在青黄不接期间，如无援米必告断炊。因此，恳切要求你们再帮助我们1500吨至2000吨大米，以渡过此难关。”

　　到1960年底，中国提供援助的国家还有：朝鲜、柬埔寨、尼泊尔、缅甸、马里、乌干达、刚果、喀麦隆、伊拉克、叙利亚、埃及、阿富汗等，一共22国。

　　1960年7月1日，时任外贸部副部长的李强向全国外事会议提交的报告称，从1950年起至1960年6月底，中国同某些兄弟国家和亚非民族主义国家达成协议，由中国提供无偿援助和贷款总额为40.28亿元人民币，这个数字接近1953年到1957年“一五”计划期间国家基建投资计划427.4亿元的1/10。

　　1960年1月，与外交部、外贸部平行的中国对外经济联络总局成立，专门负责向外国赠送现款、食品等。就在大饥荒最严重的年份，外援激增。

　　古巴的切?格瓦拉1960年11月访华，中国给了6000万美元的“贷款”，周恩来特别告诉格瓦拉，这钱“可以经过谈判不还”。

　　1961年1月，中国和苏联分裂，中国希望阿尔巴尼亚帮忙骂苏联的赫鲁晓夫，给了五亿卢布，还用外汇从加拿大买小麦送给阿尔巴尼亚。靠著中国的食品，阿尔巴尼亚人不知“定量”为何物。这一切都发生在大饥荒时期。阿尔巴尼亚跟北京谈判的主要代表希地(PupoShyti)说：“在中国，我们当然看得到饥馑。可是，我们要什么中国就给什么，我们只需要开开口。我感到很惭愧。”

　　这段时期，中国对外援助的数额非常之大。1967年我国对外经济援助占国家财政支出的4.5%，1972年达51亿多元，占财政支出的6.7%，1973年更是上升至7.2%，超出世界上最发达、最富裕的国家对外经济援助的比例。

　　这些援助，都是作为严肃的政治活动进行的，美其名曰“国际主义”。

　　“绝不附带任何条件”是中国对外援助的圣经

　　改革开放后，中国的对外援助政策也进行了改革和调整，突出了“平等互利、形式多样、注意实效、共同发展”的内容，对外援助的经济意义超越了对政治利益的诉求。考虑到中国的经济实力和国内的实际状况，对外援助金额并没有相应大幅增加。

　　1995年是中国对外援助框架全面改革的转折点，其目标是根据时任外经贸部部长吴仪提出的“经贸大战略”，把对外贸易、资本流动和国际经济合作结合起来，运用国内外资金、资源和市场来促进中国的经济发展。

　　为了实现这一目的，中国需要追求对外援助形式的多样化，同时兼顾受援国和中国双方的利益。此后，金融机构提供的优惠贷款成为中国对外援助的主要形式，合资合作项目开始受到更大的重视和鼓励。

　　而今，中国的对外援助主要由无偿援助、无息贷款、优惠贷款三部分组成。商务部的数据显示，自1995年开始对外提供优惠贷款以来，截至2008年底，中国已向74个国家提供了优惠贷款，支持各类项目252个。

　　中国的对外援助在各个阶段表现出不同的特点，但从整体上讲，对外援助以平等互利、共同发展为基本指导原则，不附加任何政治条件。

　　奠定这一基调的是周恩来。1964年，周恩来访问非洲11国途中，在马里宣布了中国对外援助的八项主张，其中第二条一直被奉为中国对外援助的“圣经”：中国政府在对外提供援助的时候，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权。

　　不干涉内政做法遭质疑

　　然而，中国尊重受援国主权、不干涉内政的做法遭遇西方的质疑。

　　美国智库对外关系理事会高级学者费恩波姆（EvanA.Feigenbaum）在《外交政策》双月刊发文称，中国的援助或贷款与发达国家的不同。中国从不过分关心减少贪污，提高透明度，或者提高私营公司的条件；相反，它通常要求受援国家，购买中国产品或者雇佣中国工人。例如，最近中国对哈萨克斯坦的100亿美元贷款，对土库曼斯坦的40亿美元贷款，以及对塔吉克斯坦的6300万美元贷款，对推动这些国家的经济决策改革几乎没什么效果，对政府治理的提高就更没什么作用了。

　　文章认为，向世界其他国家捐款时，中国不遵守发达国家和国际机构制定的规则。中国的贷款通常是秘密协商，没有传统的附加条件，往往提供给那些西方国家资金害怕去的地方。中国既投资也捐助，比如去年它对阿富汗的7500万美元贷款后来就变成了援助。

　　文章还批评说，中国一般喜欢单独行动，很少有与其他国家或机构的合作或协调。

　　对中国的提供援助却不提附加条件的做法，美国官方也予以反对。

　　2008年3月18日，美国国会美中经济与安全评估委员会在华盛顿举办了一场以“中国日益增长的全球影响”为主题的听证会。应邀出席的美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿帮办柯庆生在会上对中国“不附加任何条件”的对外援助政策提出质疑，称中国的政策可能阻碍美国、欧盟等援助方“促进发展中国家经济长期发展、保持政治稳定”方面的努力。

　　柯庆生表示，中国近来通过提供“不附加任何条件”的援助，在经济领域“大举进犯”第三世界，尤其在非洲、拉美和太平洋地区，并通过经贸手段加深与这些地区国家的政治关系。中国的政策与美、日、欧、世界银行和国际货币基金组织等援助方“以外援为杠杆，促进受援国改善人权、进行改革”的政策完全相反。

　　他说：“我们很担心与国际社会不协调的中国外援项目，将抵消其他援助方促进良政、提高透明度的努力。我们认为，提供附带这些条件的援助项目才是促进第三世界保持长期经济增长和稳定的最好方式。”

　　外界中国对外援助不考虑人权的指责，集中在苏丹达尔富尔问题上。苏丹政府受到众多联合国决议的谴责，中国对苏丹给予了积极的对外援助，但由于中国注重平等、互利、透明和不排外的经济合作，并坚持不干涉它国内政的原则，一开始并没有对苏丹的人权状况予以特别的关注，后来苏丹人道主义危机升级，中国非常被动，奥运前夕，好莱坞大导演斯皮尔伯格宣布放弃奥运会闭幕式艺术顾问角色，引发全球舆论界哗然，原因就是中国对达尔富尔的人道主义危机“不作为”。

　　中国社科院美国所研究员周琪撰文认为，由于中国在近代所遭遇的百年屈辱，中国对西方列强侵略和干涉中国内政的行为记忆犹新，因此对尊重主权的外交原则更为重视。但是，如果中国要想向世界显示中国是一个负责任的国家，就必须在坚持不干涉别国内政的原则和在国际上促进人道主义危机解决方面做出适当的平衡。忽略人道主义问题而坚持完全不介入的做法，在冷战后的全球化时代不能得到国际社会的认同。

　　中国对外援助和贷款方式正在改变

　　面对外界压力，中国的对外援助也与时俱进。作为一个负责任的全球大国，中国与其他国家和国际机构的合作越来越多。在中国资金改变世界的同时，中国自身也在被改变。

　　1997年中国开始主动参与国际组织的多边援助。2000年中国又向世界粮食计划署、联合国开发计划署等10个国际组织提供了多边援助。参与多边援助表明中国对外援助观念的重大转变。

　　转折点在2007年。这一年，中国加入了国际开发协会的捐助国名单，该协会是世界银行下属机构，专门为最贫穷的国家提供无息贷款。

　　当时，此举引起西方媒体热议。BBC评论说，中国在8年前还是国际开发协会的受援国，如今首次从受援国转变为捐款国，“具有很大象征意义”。而“德国之声”则认为，这种“象征意义”不可小看，这将是一个转折的开始，中国总的趋势是从受援国完全变成出资国。那么，中国就真正走出了第三世界。

　　当然，这些都是小变化。但是对长期以来一直在国际舞台独舞的中国来说，以前这是很难想象的。随着中国逐渐强大，它将会受到更大的压力放弃单打独斗。一方面，中国继续寻求在国际多边贷款机构中获得更大的影响力和投票权。中国将面临自身贷款政策与这些国际组织规定的矛盾。实际上，中国的贷款在很多情况下已经推动了这些机构的改革。

　　“中国已经改变了他们的策略”，几内亚财政部的一位资深经济学家去年对《纽约时报》表示。“他们不再会向一个不稳定国家的不确定市场中注入50亿美元。”这很重要，提醒人们，在中国迄今改变世界的同时，与世界更紧密的联系也在改变中国。

　　对外援助，中国怎么提“附加条件”？

　　丁学良 作者为香港科技大学教授

　　中国官方出版物最早提“负责任的大国”，据我看到的资料，是在1999年。以前，政府对这个概念不大接受。改革开放后二十多年内，中国大部分时候在参与国际事务、担负责任时，比较低调。国际上认为，中国越来越成为全球体系一个重要参与者与得益者，假如继续少负责任、多得好处，那就成了搭便车者。起初，中国的人均收入和经济实力太低，国际舆论尚能谅解。1990年代中期以来，对此就越来越不能接受了，因为中国越来越让别国觉得非常有钱。

　　负责任的大国是个很宽泛灵活的概念，不仅指现在全球经济要中国起“火车头”之一的作用，在战争与和平等传统的国际安全上，在气候变化、跨国流行病、跨境犯罪、国际洗钱、非法移民、恐怖主义等非传统的国际安全方面，更要求中国起重要作用。

　　中国究竟在哪些方面应该负起责任、负多大，这是个持续的国际互动过程。有时想负责任，能力未必达到，有时不想负责，却又不得不承受负担。要在国际上获取长期利益，就不能被国内愤青和民粹主义误导，而须站在比较的和历史的高度，选择即便不是最佳、至少也是中上水平的方法。

　　两个案例，给我们有启发的经验指标。一个已经在做，就是中国军舰索马里护航，赢得国际上普遍肯定。从1949到1990年代初期，中国多数时候是不赞成国际水域护航的，因为那时是西方列强在做，他们有全球市场，其军事力量，包括海军、航空兵也是区域性和全球性的。现在中国与其他老牌的资本主义国家一样，也参加了全球经济的大循环，也有海外利益，就要像他们一样，充分利用国际法，以较小的成本保护国家长远利益。以后恐怕还要逐步在重要国际航道的周边租用别国的港口设施，乃至于在突发危机关头派地面部队赴海外，保护本国的重大利益点。

　　第二个案例，是今年年初起，香港和国际媒体调查报道，非洲某国总统在香港买了豪宅。这只是该国总统一系列挥霍公款事件中的一例。他在香港就读大学的女儿不能拿奖学金，每年至少十几万港币的费用从哪里来？多半也是公款。香港很多报刊报道，其第一夫人也是国际上出了名的购物狂。2003年在巴黎旅行，一天就花了十几万美元，在新加坡机场免税店购物小推车用了15个，2006年到越南，买小雕像花了8万多美元，一个手袋，12000美元。

　　在1980年代，他是非洲最被看好的政治家之一，但现在他管理的国家，是全世界二百多个国家中最穷的之一，近几年的失业率高达80%，除了军人和政府雇员，民间几乎没什么像样的工作。而且通货膨胀率居然达231万倍，几乎每个大人都是亿万富翁，因为最大面额的钞票是1000亿，只能买大半个面包，整个货币体系失去意义。全国人口有1500万，700万人要国际粮食援助。由于卫生、营养差，很多人死于霍乱。简言之，这是一个失败国家，政府管理混乱不堪。

　　问题在于，过去多年来，该国最重要的外援就来自于中国。同时，中国也是它最重要的投资国之一，它有很多资源。2008年该国向中国要求20亿美元的贷款，以挽救崩溃的经济。这么多年来，中国给了该国许多经济和军事捐助，有多少被其贪官捞进口袋，搞不清楚。

　　以前，中国经常批评西方国家给第三世界国家提供援助时，提了很多附加条件，说自己对它们的援助是无条件的。假如援助对象有一个负责的政府，不加条件很好，能获得对方政府和人民的感谢赞赏。但如果对方政府或主要领导者胡来，援助时还不附加条件，后果就会非常负面。最直接的损失是，宝贵的援助没有被用在经济与社会发展项目上，而是被贪污或浪费了。更要命的是，这种援助，基本上不能给中国的长远发展带来好处。本来，该国重要的资源能被中国购买，该国市场能成为中国产品的销售地。如果对方国家动荡不安，原料、市场就都靠不住。我在国外经常听到埋怨，说他们政府那么腐败，中国怎么还提供给他们那么多钱。好几个国家的大学生组织与NGO，都有这样的抱怨。

　　显然，不是所有的附加条件都是有道理的，但也有一些非常必要。以前西方国家在给援助时，也没有附加条件，尤其冷战时期，只要你站在他的同一战线，不管政府在本国如何胡来，都给援助。但后来发现，这些政权极不稳定，经常破产或被推翻。大量投资没回报，他们也还不起债。于是西方国家吸取教训，要求对方提供每一笔大额贷款的用途细节，原来答应的效果怎么样，哪些方面完全失败，要有透明度。

　　近年来，中国与全球互动大增，现在向中国要钱的国家也越来越多，尤其是目前全球金融危机下第三世界的穷国。怎么发展出一套对中国长远利益有好处，对中国国际形象有提升的对外援助规则和程序？

　　考察发达国家走过的弯路，可以使我们以较快的步伐，在较短的时间内做到这一点。参照这些更有效的规则，能使中国越来越多的海外利益长期得以维护，同时，避免掉进援外的陷阱——不少国际舆论说中国是腿陷得较深的一个。

　　比如，以前南非大力援助津巴布韦，南非民主化后，也不愿把很多钱砸到那里去。种族主义统治结束后，黑人政治家上台，南非近几届总统都是以前反对种族主义的战士，纯粹从种族角度讲，应该更会大量援助穆加贝。但他们发现不行，于是增加了很多条件。前几年，津巴布韦向南非要10亿美元贷款，南非说要有条件，并只借给他们一小部分，转身津巴布韦又找中国借20亿美元，中国有所警惕，没给那么多，后来给的援助，也是粮食。不过，中国还没有公开的制度化的规则与程序，来裁定究竟如何给外国提供援助。

　　西方工业化以前，中国是全世界最富有的大国之一。对那些来朝进贡的藩属国，皇帝为了显示自己的面子给他们很多财物。小国得到的甜头太大，每年就要求多派几次朝贡，后来皇帝就支撑不下去了。中国多方位（还不是全方位）的国际交往是这二十多年的事，这么短的时间，虽然有很多方面已经做得不错，但需要改进的也还很多。在国际舞台上如何长袖善舞，要留心老牌工业化国家怎么做，研究别人如何运用国际上大部分玩家认同的游戏规则，来保护本国的长远利益。只有在包括经济贸易、军事利益、国际安全、国家信用等有形与无形资产众多的方面，都得到长远保障，一个负责任的大国才能用比较小的投入，获得长远的多种利益。否则，很容易出于好心而给别人背黑锅。