副省级新区建设风起：行政区划调整或将解冻？

2011年09月17日 03:18
来源：21世纪经济报道 作者：11

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从上海浦东新区到陕西省西咸新区，作为一种新的区域和城市开发模式的探索，其在多个省(市)份的示范效应正在持续升温。成都天府新区、郑州新区、广州南沙新区等多个新区规划，亦希望紧随此类新区开发模式，并获得国家层面认可，以在新一轮的区域经济发展中，为所在区域挣得更多发展和提升空间。

这些新区与改革开放之后先后出现的特区、经济技术开发区等经济开放区一脉相承，但无论是在规划面积、理念以及政策设计上，都远非早年的特区、经济开发区所可比拟。

对于这些新区的讨论，一方面是新区所在地的决策部门所给予的巨大发展期待；另一方面，也面临着来自社会上广泛质疑：“这些动辄上千平方公里的所谓新的城市建设，除了可能威胁到我国已经非常严峻的耕地保护规划，对地方政府财政稳健也会带来很大挑战”。

而考虑到行政区划调整或将成为新区建设中行政管理体制变革所无法回避的问题，亦有观点认为，这种以行政区划调整进而推进区域经济发展的思路，一旦变成地方政府的拉动区域经济发展的习惯性思维，对后发地区长期的可持续发展并非总是“利大于弊”，且有可能对政府转型这一更根本的改革命题带来更长时间的搁置。

据本报调查，截至目前，面对区域内复杂的利益协调命题，成立最早的浦东、滨海新区，从最初的开发办到管委会，再到复归一级行政区，管理体制几经调整，至今未竟全功；获批一年有余的两江新区，在赢取不俗的招商引资成绩的同时，不得不费尽心机去编制复杂的基于行政与资本协调机制，以统筹一个庞大的新区并驱动其高速运转，关于其最终是否会复归一级行政区，至今争论不休；尽管在陕西省最近出台的纲领性政策文本中，对西咸新区现行管理体制给出了明确规定，但也在更大程度上被认为是一个相对理性的阶段性的管理体制选择。

这些几乎在各个新区都被称为过渡性选择的管理体制设计，什么时候“毕业”？这些新区的管理模式最终又将路归何处？对此问题的回答，无论是对四个新区而言，还是对其它筹划中的新区以及行至十字路口的众多开发区和高新区的发展而言，都是一个迫切又复杂的命题。

1 战略性新区布局

今年6月13日，陕西省与国家发改委在国务院新闻办联合发布了《西咸新区总体规划》，遂被认为是继浦东新区、滨海新区、两江新区之后的第四个国家级战略性新区。 考虑到陕西省对外公布的西咸新区的决策体系中，与其他三个新区类似，新区的“一把手”均由所在地区的省委常委或市委常委兼任，“二把手”也多为颇具开放意识和创新思维的新派官员出任。于是，在媒体的表述中，也多选择“中国第四个副省级新区”、“中国第四区”等提法。

所谓“副省级”新区，是基于这些新区在行政级别上的表述，其背后所体现的：一是在中国的区域和城市发展中，由于行政权力对资源配置的决定性作用，一个新区的行政级别的确立在很大程度上将影响甚至决定该地区的发展前景；二是代表了这些新区在所在区域的区域经济和城市发展中被赋予战略性意义。

1990年代，浦东新区成立是被定位为整个中国在九十年代推进开发开放的国家战略重心，2005年，浦东新区成为国家综合配套改革试验区，再一次被赋予国家战略使命；天津滨海新区、重庆两江新区也都肩负着综合配套改革试点的国家战略使命；西咸新区则是尽得国家关于主体功能区、西部大开发、关中天水经济区以及陕西省西咸两市发展等多个地方和国家战略之便利。 而对于新区所在的地方政府或城市自身而言，新区的战略意义尽显。 西咸新区管委会常务副主任王军就曾明确表示，“中国城市化高潮己过去了三十年，按照每年城市化率提高一个点，达到百分之七十还剩下二十年左右。这是西安重返中国一流城市最后的机会。西咸一体化，西咸新区建设是关键一搏”。由此，西咸新区建设的必要性和迫切性显而易见。

而这些战略性新区，也确实成为所在地区发展中新亮点。比如，滨海新区已经用超过5000亿元的GDP、占天津经济总量一半的事实，证明了“再造一个天津”并非传奇。 “副省级”新区建设风起：行政区划调整或将解冻？ 此外，在行政区划专家、《中国行政区划改革和地方自治》一书作者陈子明看来，介于省和县之间的这一行政层级，自民国以来，在宪法中的地位、权限并不明确，甚至一直存在虚化这一级的声音。如今新区这一层级的开发实际上是在做实这一层级，其“争取成为副省级，实际上是想享受现有的省级的权限——我们的现行政策，给省级的权力很大，很多东西都是省级统筹”。

2 不是一般的经济开发区

在陕西省政府最近出台的《关于加快西咸新区发展的若干政策》(以下简称：《政策》，也被称为“西咸十条”)中，对西咸新区发展中的管理体制、政策体系、资源配置等方面给出了明确表述。其中包括：“西咸新区管委会是省人民政府派出机构，代表省人民政府行使有关西咸新区开发建设的管理权。在重大项目、城乡统筹及规划实施方面赋予其市级管理权限及部分社会事务管理职能”，“工商、税务、公安、质监、社会保障等部门可在西咸新区设立分支或经办机构”。 很显然，基于对西咸新区作为新城区城市建设的导向和目标，陕西省赋予了新区管委会相应的社会事务管理职能，并在具体的派出机构上做相应配套。

陕西省省委常委、副省长、西咸新区管委会主任江泽林多次强调，西咸新区不是一般的经济技术开发区，它是建设一个新城，这个新城就是要对整个西安国际化大都市的功能进一步完善，其建设理念是“现代田园城市”。 根据《西咸新区总体规划》，西咸新区位于西安、咸阳两市建成区之间，东距西安市中心10公里，西距咸阳市中心3公里，规划控制范围882平方公里，规划建设用地272平方公里，涉及西安、咸阳两市7个县区的23个乡镇和街道办事处、89.3万人。

从规划之初，这一地区就被列为“大西安”都市区的核心组成部分之一。陕西省赋予该区域的首要定位是：西安国际化大都市的主城功能新区和生态田园新城。也正是基于此规划建设理念，在西咸新区的新城建设规划中，具体规划了五个城市组团：空港新城、沣东新城、秦汉新城、沣西新城和泾河新城。

在产业布局上，西咸新区也不同于传统经济开发区的发展思路和布局。在江泽林看来，一个经济开发区或者技术经济开发区可以讲它的支柱产业，讲它某方面的功能，西咸新区不是一般的经济技术开发区，而是一个新的城市，这个时候，说哪一个支柱产业是不恰当的，这个思路就是经济开发区的思路，“构成产业体系才能支撑起一个城市的发展”。

“一定要破除西咸新区是经济开发区的概念。”江泽林说。 而事实上，不光是西咸新区，在本轮新区的规划建设中，最重要的共识之一就是：超越传统的开发区建设模式，从一开始就将新城建设作为新区开发的理念前提。

2001年，重庆设北部新区，两江新区正是在此基础上扩建而成。在两江新区的建设中，从一开始就是作为重庆原有主城区城市空间拓展的载体，是重庆新一轮城市化和工业化的重要平台。 其它正在筹划中的新区，亦然。

3 行政区划调整试验

当然，正是在区域发展目标和定位上不同于传统的经济开放区，再加上这些新区的规划面积较大，且在规划范围内可能包括了多个既有的行政区以及开发区，管理体制的问题遂成为这些新区设立之初和发展过程中颇为纠结的困境之一。

最典型的是滨海新区。它包括了塘沽区、汉沽区、大港区和东丽区、津南区的一部分，并且还存在着天津经济技术开发区、天津保税港区、天津港[6.05 0.17% 股吧 研报]集团等9个直接归口市政府的功能区，云集着十几个正厅级单位，被形象的称为“三国四方”的“独联体”。如果没有一个级别更高更强势的协调机构，很难想象能“玩转”这个新区。

而且，由于新区动辄都是数百、上千平方公里，难免跨越数个行政区，因此，作为先行者，无论是浦东新区，还是滨海新区，自其一诞生都面临着如何处理与新区内行政区之间关系的问题。 浦东和滨海新区在设立之初，新区一级的管理机构均采用管委会模式，由市政府派出机构管委会负责协调新区内的规划、政策与实施，管委会实行精干、高效的“小政府”模式。

这种体制在新区开发初期短暂的调动过各区县积极性之后，却难以避免各区县过分注重局部利益，使新区开发和建设难以形成统一整体的规划。而以一个市政府的派出机构去管理正式的几级政府，不但很难操作，在法律上也行不通。尤其是当新区内人口增多、社会事务不断增加时，管委会开始有点“不伦不类”。

于是，一种被认为是最简单、最直接的解决办法是，调整行政区划，将新区内既有行政区变为新区的下级机构。 “调整行政区划是比较有效的一种办法，可以有效整合资源，避免区县这些较小的行政单元恶性竞争。”中国区域经济学会副理事长陈耀认为。 浦东和滨海，最终都选择了这一路径，撤销原有区县，在新区层面成立一级政府，从而在该区域完成一级政府的体制复归。

不过，西咸新区和两江新区并没有直接选择浦东和滨海的“经验”。 4 更务实地管理体制选择 今年5月14日，陕西省委常委、副省长江泽林带队专程赴天津考察学习。随后，陕西省将协调机构由原来的西咸办改为具有更大决策空间的西咸新区管委会，由陕西省委常委、副省长江泽林兼任西咸管委会主任，并调原西安市委常委、宣传部长、西安浐灞生态区党工委书记王军出任管委会常务副主任。

这显然并没有完全取法于天津市所试验的将滨海新区管理机构完善成为一级政府的体制设计。 在陕西省新出台的《政策》中，除明确了由西咸新区管委会代表省政 府行使有关西咸新区开发建设的管理权之外，亦明确提出，“西咸新区与所在西安、咸阳各市、县(市、区)税收收入在确定基数的基础上，新增税收收入由西咸新区管委会与所在市、县(市、区)实行比例分成。‘十二五’期间，西咸新区管委会的分成部分全部用于新区的开发建设和社会事务管理。”

这样一来，陕西省西咸新区管委会基本具备了一定程度的独立财税法人的职能，并通过具体的财税等利益的分配机制，使得新区与区域内其它现有的利益主体之间的利益关系的协调可以机制化。这被认为是陕西省方面于当下发展阶段就新区发展管理体制变革所做的一种比较务实的探索。

重庆两江新区也同样进行了比较务实的选择。重庆两江新区采用的是被称为“1+3”的管理模式：其最上端是两江新区开发建设领导小组，组长由重庆市长黄奇帆兼任；在这个小组下成立两江新区管委会，由市委常委翁杰明任主任。两江新区管委会代表市政府，在整个新区范围内具有协调的权力，并直接管理两江新区工业开发区，代管北部新区和两路寸滩保税港区；同时，管委会与江北、渝北、北碚三个行政区平行推进相关事务。 重庆市长黄奇帆在对两江新区何以没有调整行政区划的解释中称，“调整行政单元现在还不可行——如果这会儿把老城区拆拆并并，会涉及到上百个局级干部的调整，上千个处级干部的换岗，行政区整合也很复杂。”

由此可以看出，考虑到行政区划调整，涉及利益太广，容易“伤筋动骨”。对于新近成立的新区而言，更务实的选择是：调动各区县积极性是首要目的，保持原有行政区划可以避免新区在启动之初就卷入到复杂而棘手的行政机构整合和人事变动的漩涡之中。 “副省级”新区建设风起：行政区划调整或将解冻？ 5 比方向更复杂的变革 对于浦东、滨海最终选择走向一级政府，而两江、西咸依旧采用管委会模式，国家发改委国土开发与经济研究所副所长肖金成认为，两种模式选择的差别主要源于发展阶段的不同，而并不存在一种模式比另一种模式更好的问题。

在其看来，功能区管委会体制是一种效率比较高、比较灵活的体制，在大规模开发建设中，效能很高。但它实际上是个临时机构，相当于一个指挥部，当大规模开发结束，到了经济社会统筹发展以及综合配套改革阶段，则需要功能完善的政府机构，开发色彩浓厚的管委会则难以承担，它的使命就完成了，管委会就会被撤销。 肖金成的判断是，功能区管委会撤销“只是时间早晚的问题”。

陈耀亦认为，行政区划不能长期不变，否则可能与经济社会发展产生矛盾。“在此次分拆巢湖之后，冻结多年的行政区划调整似乎又燃起了一丝光亮。” 于是，更多人开始关心，在浦东、滨海向着一级政府的方向进行体制复归已成事实的背景下，两江新区、西咸新区会步其后尘吗？尤其是考虑到两个新区的定位都不仅是个经济开发区，而是个经济、社会功能完备的新城区，目前的管理模式虽然都被赋予了一定的社会管理职能，但仍然过于偏重经济职能，社会管理的功能迟早需要补课。

浦东新区和滨海新区选择复归一级政府的行政体制，原因之一就是，新区开发到一定程度之后，社会管理任务增加，过去偏重新区开发的管委会，无法承担区域内的社会管理职能，并且，新区管委会还被视为缺乏法律依据，这对进一步提升区域发展的竞争力构成瓶颈。 重庆市长黄奇帆认为，“眼下这个模式可能是我们起步力矩最大、摩擦系数最小、能够最快地把中央要求和本地需求结合起来形成合力、在两年内初见成效的一个最好的模式”，甚至还耐人寻味地表示，新区的体制其实都有一个变化过程，并非一成不变。

对于西咸新区，陕西省政府咨询委员会委员白永秀的分析是，未来西咸新区管理机构变化路径的三种可能逻辑是：其一是成立一个临时机构，西咸新区建设完成之后该机构自然撤销，新区交付给西安或者咸阳管理；其二是管委会演变成一个虚实结合的新型管理机构，既受制于省里的领导，又受制于西、咸两市的配合；其三是演变成一级政府。 当然，对于已经复归行政区体制的浦东、滨海而言，管理体制问题也并非已经彻底解决。

浦东新区政府在撤销6个功能区管委会之后发现，新区面积太大，面对数十个乡镇、街道时，力不从心，根本无法做到一竿子插到底。迫不得已，又重拾重新强化了四大国家级开发区的管委会职能和管理范围，以解决相对落后地区的开发问题。 滨海新区在建政之后，虽然撤销了塘沽、汉沽、大港3区的行政建制，却派出了三个管委会，负责社会管理事务。这同样等于在滨海新区和镇、街道之间增加了一道行政层级。

虽然天津市计划下一步慢慢实行扁平化管理，由滨海新区政府直接对接27个街道和镇，着重做强街镇这个层面，慢慢弱化派出机构层面的职能。但在浦东都尚无法一竿子插到底的情况下，面积达2270平方公里、近乎浦东新区两倍的滨海，又如何能轻易做到区镇直接对接？若区镇之间派出机构长期事实存在，行政区划调整、复归一级行政区以提高效率的愿望又能收效几何？ 这些，仍在探索和实践中