东科润宝前列腺治疗仪:浅谈县级机构编制工作的制度构建与机制保障

浅谈县级机构编制工作的制度构建与机制保障 海安县编委办 王连生 孟纬鸿 许祥法 机构编制部门是从体制、机制建设层面上，从事社会建设和社会管理的职能机关。随着行政管理体制和机构改革的深化，机构编制管理的领域在拓宽，机构编制工作的要求在提高，机构编制部门的责任在加大，特别是处在宏观与微观结合点上的县一级机构编制部门需要面对的困难和制约会更多。本文拟就机构编制工作面临的新情况，围绕机构编制监督管理制度构建和机制保障等问题，谈谈自身的工作实践和体会，以就教于大家。一、审时度势，正视困难，强化做好县级机构编制工作的责任意识在完善社会主义市场经济体制，构建和谐社会的新形势下，县级机构编制工作承载着宏观控制与微观需求、立法缺失与法定化要求、体制机制障碍与机构编制调控目标等多重矛盾，履行职能的压力很大，具体表现在四个方面。一是严格控制机构编制增长与地方各级政府引进人才的要求不相适应。在目前我国行政管理体制改革相对滞后的大背景下，地方各级政府的职能转变较为缓慢，“保姆式”、“全能型”政府的格局没有根本改变。而且，随着县域经济的迅猛发展，各行各业对高层次人才的需求越来越大，一方面要求更多的机关事业岗位用来引进发展经济和社会事业所需的高层次人才，另一方面迫于人员膨胀财政吃紧的压力，要实行严格的控编制度，尤其是乡镇机构编制五年内只减不增，机关事业单位基本处于满编满员状态，且不少人员年龄偏大，知识业务水平偏低，结构不合理，难以适应发展需要，引进人才面临编制和财政供养双重制约，造成老化的人员减不了，急需的人才进不来，县镇经济发展的压力在一定程度上表现为控编管理与人才引进的矛盾，机构编制部门处于两难境地。二是机构编制管理法定化要求与立法滞后的现实使机构编制监督管理缺乏刚性。到目前为止，我国尚没有一部单独为规范机构编制订立的法律，现有的上级党委、政府和编制部门颁发的有关机构编制管理的规定、办法、通知等只能列入地方性规章的范畴，其效力上升不到法规的层次。立法的缺失给机构编制管理留下了较大的人治空间，机构设置，编制核定，没有一个明晰的界限，最后确定往往是经过一番讨价还价的博弈之后相互妥协的结果。由此带来的一个典型的现象就是上级业务部门对基层机构编制的干预。中编办三令五申要求县级机构编制零增长，最近又出台了机构编制“五不准”规定，基层机构编制部门也希望这些规定都能严格执行到位，但一些上级业务部门出于自身利益，片面理解机构设置对应原则，对基层机构编制进行干预，“不设机构不达标，不设机构不立项，不设机构不给钱”的现象时有发生，如果基层机构编制不到位的，往往采取控制经费拨付、不落实重点项目等手段进行干预，迫于压力基层往往会违心地满足上级业务部门对机构编制的要求，造成机构编制反弹，机构编制“零增长”的目标就很难实现。 三是有限的机构编制资源与越来越多的人员对机关事业单位的向往形成强烈反差。由于目前就业难的问题十分突出，因而行政、事业岗位具有的公共性、稳定性、保障性特点对大中专毕业生等人群的吸引力非常巨大，越来越多的人想挤进机关事业单位，形成“千军同挤独木桥”现象。2005年中央、国家机关103个部门拟录用8400余名公务员，网上报名者达54万人次，今年我县拟录用10名乡镇公务员，报考人数也近400人。事实上能考进公务员队伍的毕竟是少数，大多数人则盯住事业单位，通过各种途径，千方百计往事业单位挤，各部门要求增加事业机构编制的压力也就随之增大。　四是机构编制工作的新形势新要求与机构编制工作机构自身建设不同步。新形势下的机构编制工作不仅工作量大大增加，而且工作要求与过去不可同日而语，行政管理体制改革和事业单位改革将是机构编制部门一项长期的、繁重的任务，机构编制调控管理、事业单位网上登记管理都有很多新的要求。但由于历史的原因，一方面，机构编制管理机构一直存在体制不顺、力量不足、履行职能难、社会认知度低的问题，另一方面是机构编制监督管理的长效机制没有完全形成，所有这些与新形势下的机构编制工作要求很不相适应，机构编制部门的权威性和约束力受到削弱，要想全面有效行使管理与监督权，查纠克服超职数配备领导、超编制进人等违规现象，其难度是不言而喻的。上述诸多矛盾与困难对于县级机构编制部门来说是带有普遍性的，靠县级机构编制部门本身也是难以从根本上解决的。面对困难与机遇同在的新形势，如何着力推进县级机构编制工作，我们作了深入的研究和思考，觉得消极等待、被动应付只能放大困难，使工作停滞不前；积极应对、迎难而上才能走出困境，开创工作的新局面。近两年来，我们坚持以改革的思维、创新的理念、扎实的举措，积极主动地开拓新时期机构编制工作，确保了机构编制和财政供养人员控制目标的顺利实现，让领导看到机构编制工作的重要性，让群众感受到机构编制管理实实在在的效果。二、建章立制，完善机制，推进县级机构编制监督管理科学化规范化（一）以强化“制度管事”为先导，探索机构编制管理法定化途径。由于目前机构编制法律法规体系尚不完备，加强机构编制监督管理制度建设就成为推进机构编制法定化的重要补充。近两年来，海安编办按照“严格事前管理，严密事后管理，加强跟踪管理，坚持依法管理”的机构编制动态管理要求，适时研究出台了《海安县机构编制管理暂行办法》（海委发［2005］11号）、《海安县机关事业单位人员流动管理暂行办法》（海委［2003］25号）、《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》等一系列规范性文件，为我县机构编制管理提供了制度和机制保障。《海安县机关事业单位人员流动管理暂行办法》明确县机构编制委员会办公室是机关事业单位人员流动编制使用计划的综合管理部门。机关、事业单位人员流动应在核定的编制内进行，并符合人员结构要求。机关、事业单位新增人员编制使用计划和人员结构要经县编办审核。这样变“事后把关”为“事前控制”，进一步规范了人员流动管理。《海安县机构编制管理暂行办法》则对机构编制工作进行了系统的规范，从立法的要义看，该办法成为全县机构编制监督管理的总纲。文件进一步明确了机构编制管理机构的性质、职能和运行模式，对机关事业单位的职能、机构、人员编制、领导职数管理以及审批权限和程序、机构编制督查等工作进行了全面规范，尤其是在机构编制及人员的总量控制、编制实名制与人员结构管理、编制使用计划管理、机构编制监督检查、机关事业单位工勤人员使用控制等方面都有了创新和突破。（二）以严格控编审批为抓手，强化财政供养人员增长控制的刚性机制。实行进人控编审批是机构编制调控管理的核心环节。2005年8月份，我县在机关事业单位全面实施了《进人控编通知单制度》，将《进人控编通知单》作为人员流动、录用的前置条件和出入编依据，强化财政供养人员增长的刚性控制机制。机关事业单位需要补充工作人员时须首先根据《机构编制管理手册》填写《机关事业单位<进人控编通知单>申请表》，说明用人单位的经费类型、编制与实有人员情况以及申请使用编制数额、拟进人员结构等内容，然后送县编办。县编办在调研审查的基础上，根据相关规定办理审批或报批手续，签发《进人控编通知单》。各单位凭《进人控编通知单》及相关材料向组织人事部门申报、办理人员录用流动手续。由于实施了《进人控编通知单》制度,狠抓了编制使用计划的管理，全县机关事业单位超编进人现象基本消除，财政供养人员增长得到有效控制，在职在编的财政供养人员呈负增长态势。（三）以实施督查员制度为基础，构建机构编制监督检查工作机制。监督检查是机构编制管理的一项重要内容。 围绕建立健全机构编制监督检查工作机制，2005年10月份，县编委专门研究出台了《关于建立机构编制工作督查员制度的通知》，对机构编制督查的内容、要求、方法、程序和督查员的聘任、管理、职责、考核等进行了具体明确。加强督查队伍建设，县编委在全县各镇、各部门人事干部、人大代表、政协委员中，聘用了75名机构编制监督员；同时明确县编办是机构编制督查工作的牵头部门，县纪检监察、组织、人事、财政、审计等是联合督查的组成部门；编办还开通了“12310”监督举报电话，公开了海安机构编制网站电子信箱，接受群众举报和社会监督。为了从源头上根治吃“空饷”问题，中央编办关于对吃“空饷”问题开展督促检查的通知发出以后，县编委会又研究出台了《关于加强机构编制监督检查　严肃查处吃“空饷”问题的通知》，进一步明确查处吃“空饷”问题的重要意义和清理范围，明确了机构编制工作“一把手”负责制，同时把查处吃“空饷”问题作为机构编制督查工作的一项重要内容，在抓好经常性检督查的基础上，会同机关部门每年组织一次专项督查，形成了监督管理吃“空饷”问题的长效机制。由于机构编制监督检查机制的建立，使得机构编制违规现象能够及时发现和查纠。6月份我们先于中编办清理吃“空饷”通知前，就在全县机关事业单位组织开展了长期占编不在岗人员专项清理工作。通过为期3个月的自查和抽查，全县共清理出长期占编不在岗人员24名，均按政策规定作了相应的处理。清理工作产生了良好的社会反响，确立了机构编制部门的权威。（四）以《机构编制管理手册》为纽带，完善机构编制与组织、人事、财政等相互配套协调的约束机制。为充分发挥《机构编制管理手册》的凭证作用，简化办事程序，加强部门间的工作协调沟通，县编办于2005年10月份会同组织、人事、财政、劳动和社会保障等五部门联合出台了《关于进一步加强管理，严格控制财政供养人员有关问题的通知》，真正使《机构编制管理手册》成为机关事业单位编制使用计划下达、财政经费预算与核拨、人员工资核定、干部职数管理、事业单位登记管理、办理保险手续的基本凭证和依据。同时，明确对不及时办理出、入编手续的单位将采取下发催办通知单，直到暂停财政经费拨付等约束措施。从而进一步完善了机构编制管理与组织、人事、财政、劳动和社会保障等部门相互配套协调的约束机制，实现了机构编制管理由过去的“单一管理”向综合调控转变，由静态管理向动态管理转变，使“编制实名制”管理真正落到实处。 (五)以规范决策审批机制为重点，推进机构编制管理的日常工作有序运行。严格执行“编制部门统一承办、编制部门领导一支笔审批、编制部门一家办文”的机构编制工作“三个一”规定。凡涉及机关、事业单位的职能、机构设置、人员编制、领导职数等机构编制事宜，各部门须先报编制部门，经编办审核后，提交编委会集体审定或经过编委会研究后提交县委、县政府审批。县编委会按规定每季度召开一次，每次提交编委会审议的议题县编办都先行作深入的调查研究，严格执行政策，认真研究把关，尽可能提出相对成熟的方案供领导决策。抓好教育、卫生等重点部门编制使用（进人）计划的审核，结合全县中小学教职工重新核编，专门行文对进一步规范中小学校机构和编制管理。坚持“职数审批在前，干部任职在后”的原则，严格按照干部职数规定办理任职审核等手续。三、做好当前机构编制工作的几点建议（一）机构编制管理法定化进程需要加快。机构编制法定化不仅能为机构编制管理提供法律依据，克服长期存在的以言代法、主观随意性，而且可以较为有效地防止机构编制膨胀和巩固机构改革的成果。党中央提出推进机构编制法定化的要求已有好几年，但到目前为止，机构编制工作仍没有专门的法律或法规，机构编制管理长期以来处于无法律依据所赋予的权力行使自己职能的不利地位。建议加快机构编制立法步伐，对在实践中被证明是行之有效的有关机构编制管理的规范化文件，要通过制定行政法规、地方性法规或政府规章等形式确定下来，增强机构编制管理的严肃性，推进机构编制法制化进程。（二）机构编制部门自身建设需要加强。机构编制部门工作任务重，矛盾多，难度大。新形势下，机构编制部门职能在不断强化，工作的要求也在不断提高。为确保各项机构编制工作的完成，必须加强机构编制部门队伍建设，要理顺和完善工作机制；要根据目前工作的新需求充实力量，建议在抓好原定县级机构编制部门5名行政编制到位的基础上，再增加2至3个行政编制，另增加2-3个事业编制从事事业单位登记等工作，并以文件形式下发，使机构编制部门有足够 的力量做好各项工作。（三）条线干预机构编制工作的问题需要遏制。条线干预是一些地方机构编制和实有人员增长的一个重要因素，这不仅削弱了机构编制部门的权威性，而且会使得其它部门相互效仿，致使机构编制工作陷入无序状态，使机构编制零增长成为一句空话。建议，今后上级部门下发文件中（特别是创建、考核达标之类的文件）凡涉及机构编制事项都必须由机构编制部门扎口管理，单独行文，确保机构编制管理“三个一”的工作制度落到实处，以切实解决条线干预机构编制问题。（四）机构编制监督检查工作需要规范。目前从上到下都十分重视机构编制督查工作，但督查工作机制与方法还有待完善，督查的影响力还有待加大。要加紧研究出台规范性的督查工作条例，使查有手段，处有依据。要对重点问题要进行专门督查，抓住典型，特别是对严重违反机构编制管理规定的，加大惩处力度，并进行曝光，扩大督查工作的影响力。县级编办虽然是我国机构编制管理组织体系中最基层的工作机构，但其所履行职能是具体的，承担的责任是重大的。县级编办如何切实有效地行使自己的职能，我县只是在制度构建和工作机制形成上进行了一些操作性的修补和完善，要想从根本提升县级机构编制工作水平与层次，关键还在于大力改善外部环境，加快理顺管理体制，建立健全工作机制，积极推进机构编制法制化进程。