隐瞒电影介绍:日本铁路改革及启示

摘 要：本文介绍了日本铁路改革的全面情况，重点分析了在政府职能的转变、改革模式的选择、债务的处理、建设资金的筹集等关键问题上对中国铁路改革的启示。
关键词：铁路改革 模式 启示
文献标识码：A
文章编号：1004—9746（2000）02—0043—03

　　今年3月，日本国运输省、海外运输、日中铁道友好推进、海外铁道技术协力协会和中国铁道部共同举办了日本铁路改革讲演会，会上日本运输省的顾问及官员、东日本铁路公司和海外铁道技术协力协会的代表分别就日本国铁的民营化、民营化后政府职能的转变、国铁改革与新干线、铁路旅客运输等问题发表了演说，并就相关问题进行了热烈讨论。

1 日本铁路改革的背景

　　改革前，日本铁路分为国铁、私铁和城市公交铁路，国铁承担城际干线运输、城内运输及货物运输，1951～1987年完全是国有国营；私铁主要承担城市内部及城郊运输；城市公交主要是地铁。原国铁在全国铁路中占营业里程的73%，客运周转量的63%，货运周转量的99%，是日本交通运输的核心。20世纪60年代以来，日本的民航、汽车运输猛增，与铁路的竞争激化。但国铁长期形成的庞大组织机构、铁饭碗保障和一元化经营形态，使得成本意识薄弱，生产效率低下，难以采取有效的应对措施，加上受到国家在运费、人事、投资计划等多方面的限制，导致铁路优势逐渐丧失，经营状况不断恶化。1964年国铁开始亏损，在国家每年支付巨额补贴的情况下，80年代国铁的赤字超过了1兆日元，1985年达到顶峰1.85兆日元。为了消除赤字，国铁反复提高运费，1986年比1980年上涨了38%，同期国铁的长期债务也高达37.1兆日元。

2 日本铁路改革的基本方针、内容及效果

　　日本铁路的改革经过了较长时间的酝酿和准备，先是成立了“临时行政调查会”，经广泛讨论后得出了结论：国铁以原有的组织和经营方法无法实现改革，必须取消原制度，使国铁实现民营化，成立若干地区公司。进而设置“国铁再建监理委员会”，进行了为期两年的论证，提出了国铁改革方案，于1985年7月向内阁总理大臣提供咨询。在此基础上，政府向国会提出了8项关联法案，经国会审议通过，1987年4月实施了国铁的分立民营化改革。
　　改革内容主要是组建JR铁路集团，按地域分为6家客运公司，并成立了1家全国统一运行、向客运公司租借线路的货运公司，这些新公司最初是国家全额出资的特殊公司，但被要求必须尽早出售股份，向纯粹的民营公司转化。新的铁路公司具备经营自主性，具有明确的经营责任，国家不再限定公司的业务经营范围，运费和票价只需经运输大臣认可即可决定。由于国铁时代建设的新干线收益很好，改革之初成立了新干线保有机构，将新干线全部归其所有，并向各公司收取租赁费用于偿债，后于1991年将新干线全部卖出。国铁时期的巨额债务在不损害新公司健全的经营利益的前提下，由本岛的三个公司承担了一部分，其余由国铁清算事业团处理，主要是用出售铁路周边土地、各公司股份和新干线的收入偿还。由于日本国内泡沫经济引发了金融危机和利息变动等原因使偿还计划受阻，1998年制定了《国铁清算事业团债务处理法》，决定在新的结构下处理债务。当年10月解散了国铁清算事业团，全部剩余债务移交给国家财政，国铁债务实际上变成了国家的债务。
　　日本铁路民营化改革的效果十分明显，在维持运费不涨的情况下，各公司都发挥各自特点，适应不同的需求，保证了较高的服务质量，取得了稳定的经营收益。旅客周转量在改革前5年年平均增长0.6%，改革后7年年平均增长3.4%，1997年达到2.477亿人公里，是1986年的1.25倍。职工人数从27.7万减到20.1万，劳动生产率大幅度提高，以每人完成的周转量计算，1996年是1986年的1.83倍，7家公司在民营化后年平均创造经常利润2 000亿日元，每年平均向国家上缴1 000亿日元税金。本岛的三个铁路公司的股份基本按计划出售，其中东日本公司卖出了87.5%的股份。

　　日本铁路民营化前，由于国铁是国家出资的公共企业体，国家机构的公共性和企业的个性兼而有之，有关国铁的所有事项须经国会审议，政府的管理主要是针对私铁。在民营化过程中及民营化后政府对铁路的管理发生了深刻变化，原国铁从事的铁道业务全部交给JR集团，大幅度放宽了限制，废除了部分法律，但同时加强了安全等方面的制度。
3．1 政府管制的内容及方式
　　日本原国铁受《国有铁道法》、《国有铁道运费法》和《铁道建设法》规范，年度预算由国会议决，对外投资、重要的施工建设、营业线路的取消等业务须上报，经运输大臣认可或批准。当时的私营铁路受《地方铁道法》规范，包括颁发执照、安全检查、运费及设施变更的上报批准等内容。国铁改革时，颁布了《国有铁道改革法》，废除了原有法律，新成立的JR铁路集团7家公司和其他铁路企业一同受《铁道事业法》制约，内容与原《地方铁道法》相似。
　　民营化后，JR集团的公司与日本一般企业一样，确立了以利润最大化为原则的市场主体地位，对外投资从严格限定在与运输业务相关的领域转变为没有任何限制，经营业务只需按规定获得执照即可准入。由于铁路建设和运营的安全问题对社会影响极大，国家对铁路的安全检查和监督在民营化前后都发挥着重要的作用。但民营化后，JR各公司普遍加强了安全意识和责任，加大了保障安全方面的资金投入，每100万列车公里的事故件数由1987年的1.5件下降到1998年的0.8件。而国家则通过简化手续、制定技术标准和强化事后检查等措施实施了有效的监督和控制。
　　铁路运价在民营化后由国会的议决制变为运输大臣认可制，只要运价满足其构成为合理的成本加一定的利润、不对特定的旅客和货主给予歧视性待遇、不使铁路运输需求者负担困难、不与其他铁路企业发生恶性竞争等条件即可获得认可。从今年3月开始又实行运价上限认可制，由大臣认可利润是在有效经营下适当成本基础上的适当范围内，在其上限之内只须事先提出申报。这种变化标志着国家对铁路运价限制的进一步放宽。现在，铁路企业只要获得了运价以及新干线特快票价的上限价格的认可，对既有线路的特快票价、卧铺、对号座席及各种票价的折扣优惠，仅提出申报即可，对站台票价、退票费等已无限制。
3．2 铁路投资建设
　　国铁时代根据《铁路建设法》，新线由国铁以及日本铁道建设公团建设，完工后由国铁运营。新线建设的款项由国家融资或补贴利息，或投入补助金，但大部分依靠贷款。民营化后废除了《铁路建设法》，国家对新线建设不再干预，各铁路公司根据自己的需要决策，但实际上日本铁路主干网络已形成，新线建设基本没有进行。国铁时代的既有线改造由国家投入补助金，但基本也由国家贷款形成。实现民营化后，对于JR集团实现高速化、与新干线直通运行、车辆现代化等提高竞争力方面的投资，以及地铁、大城市近郊铁路、地方中小民营铁路的建设投资，运输省和地方政府都给予财政支持，提供同等的补助或无息贷款，以减轻各铁路公司的经营负担。
　　鉴于新干线在国家社会、政治和经济生活中的重要作用和意义，1970年国家制定了《新干线整备法》，一直延续到目前。新干线的建设资金主要来自于国铁的贷款，部分来自于国家的融资和利息补贴。法律规定的新干线建设程序是：由国家决定新干线的起点、终点和行驶方式、装备计划、建设费用、设计最高时速；向建设主体发布建设指示。建设主体经与运营主体协商，制定施工的实施计划和方法。由运输大臣批准进行施工。民营化后，仍由国家和地方政府按2∶1比例负担新干线的建设资金。新干线设施由国家（日本铁道建设公团）所有，JR各公司租赁运营，租赁收入作为下一条新干线建设的资金使用。目前，新干线营业线路为1 953km，在建线路510km，作为整备计划和基本计划的线路有4 340km。

4 对中国铁路改革的启示

4．1 政企分开是铁路改革成功的关键
　　日本铁路在民营化前，国铁的双重属性导致经营责任不清。民营化后，作为企业的JR集团各公司的经营责任与国家的行政职能明确分离，铁路企业与政府的关系依据《铁道事业法》得以明确，而且建立了保证政府不得随意干预企业的自主决策的制度。
　　日本铁路的政企分开主要体现在分类建设和分类经营上。政府认识到，财政投入不足和巨额的长期债务是造成原国铁经营状况恶化的原因之一。民营化后铁路的新线建设、既有线改造和新干线建设的责任与资金来源，政府与企业都有明确的分工。政府的建设责任通过日本铁道建设公团完成，主要承担企业没有能力完成的项目。由于铁路有益环保和公益性，即使是公司自主决策的建设项目，如果资金不足，政府还给予财政支援。三个小岛上的公司由于运量不足，经营困难，因此，分立后不但不承担债务，还拥有了政府设立的“经营稳定基金”以弥补亏损。在所有制结构方面，政府不但没有任何限制，而且还积极利用资本市场，促进铁路企业所有制结构的调整。目前东日本公司已出售了400万股总股份中的350万股，其中外国股东比例高达16.6%，还计划很快将剩余股份全部卖出。本岛的其余两个公司的部分股份也顺利出售，国外所有者带来的新思路、新方法，正是日本铁路所需要的。政企分开使铁路获得了更广阔的生存和发展空间，对使用铁路者和纳税者都是有利和有效的。
　　正确界定、划分和行使政府及企业在铁路基础设施规划、建设、融资、管理、运营及公共服务等方面的职能、责任和权力，合理调整各级政府和企业之间的分工，明确政府的目标要求，使铁路运输企业成为具有独立经营能力、按商业化原则运行的经济实体，是世界各国铁路改革的普遍做法，也是中国铁路改革的基本前提条件。
4．2 铁路的企业结构应由市场决定
　　在原国铁分割时，6 个客运公司的划分并非单纯考虑地理因素而主要是根据运输市场和经营基础。首先要符合客流特点，不能对旅客造成不便，因此尽量不在旅客通过量大的地点分界。分割后各公司管内的旅客运输占到95%，只有2%的列车跨公司运行。其次要确保各公司的相对收益完整，既有线和新干线的合并经营必须达到财务平衡并进行适度的内部交叉补贴。东海道新干线跨越了东、中、西三个公司，但中日本公司仅靠既有线不能维持正常经营，于是将东海道全线归其所有，目前东海道新干线的运输收入占该公司全部收入的83%。最后，公司的规模和人员要适度，要在有效的管理范围之内。
4．3 改革模式的选择必须符合国情
　　日本铁路改革没有象欧洲铁路那样采取“网运分离”的模式，而是采取了“区域公司为主，网运分离为辅”的模式，是与日本的国情相符合的。因为日本的人口密度非常大，与承担的大量运量相比，铁路能力相当薄弱，其负荷比欧洲铁路重得多，实行线路基础设施和运营相分离非常困难，无法实现对线路的最优利用，也不利于降低成本、提高效率和安全水准。因此客运公司是网运合一的。而货运公司由于货物全国流动的特点和收支平衡的考虑，采用了网运分离的方式。同时，新建设的新干线是网运分离的，建设由国家负责出资，建成后由客运公司付费使用。而既有线改造和其它的新线建设则是网运合一的，基本由各公司负责。目前中国铁路单位线路所承担的总重吨公里为英国的7倍，比日本高出2倍多。而且，主干线每天每公里通过列车数比英国铁路高出75%,与日本的新干线几乎持平。与日本和西欧铁路相比, 中国铁路不仅质量要差得多，而且线路基础设施和铁路运营之间存在着更为紧密的联系和更多维修工作。因此，在设计中国铁路改革模式时必须充分考虑这一特性。
4．4 引入竞争要从实际出发
　　日本铁路改革引入了竞争机制，各公司在服务质量、经营效益等方面存在一定程度的比较竞争。但在干线运输方面，基本不存在平行线路，因此铁路竞争的对手主要是公路和民航。而且JR各公司在市郊运输方面要与平行的私铁和地铁竞争，目前看来这种适度的竞争效果良好。与日本相比，中国铁路引入竞争的方式既有相同点，又有不同之处。相同点在于，由于运输能力紧张、平行线路较少以及线路和运营之间存在的联系，近期可采取“区域间竞争”、“开放通路权”和特许权经营等竞争方式；不同之处在于，与其它运输方式相比，铁路在中长途客货运输市场中仍居主要地位，在行业内部引入竞争显得更为迫切和重要。
　　总之，任何理论和国外的经验都必须与中国的实际情况相结合，中国铁路改革既要顺应世界铁路改革的趋势，又要有针对本国特点的现实选择。