上海臻视眼科门诊部:罗斯福新政及对中国的启示

在上世纪３０年代美国大萧条最严重时刻上台的罗斯福政府实施了两次“新政”，采取了一系列宏观经济政策刺激经济，通过以工代赈扩大就业，并对经济和社会进行了结构性改革，建立起政府监管制度和社会保障体系的雏形。特别是危机时期政府努力有为的积极态度和乘势而为的施政策略，不仅有效地稳定了社会预期，也有利地推进了深度改革，并由此确定了政府、特别是联邦政府在宏观经济、市场监管和社会保障领域的作用，建立了美国的混合经济和现代国家制度。
■应对危机的国际经验（一）■高世楫 张军扩
１９２９年１０月２４日美国股市大崩溃，美国经济进入衰退期。由于当时在任的胡佛总统采取了收缩性的经济政策和保护主义的贸易政策，导致美国经济从衰退进入大萧条。其后的３年多，银行纷纷关闭，企业大批破产，工人大量失业，经济哀鸿遍野。在国内各种经济社会矛盾日益激化的情况下，民主党人富兰克林·罗斯福当选美国总统。罗斯福在１９３３年３月４日的就职演说中“唯一的恐惧就是恐惧本身”一说成为激励和团结美国人民振奋精神、共度时艰的口号，营造了实现危急时刻有效预期管理的氛围。国内严峻的经济形势和国外苏联工业化进程的加速发展，以及社会主义影响日隆的事实，使惧怕在美国出现革命的保守派们不得不在允许政府干预经济还是面对革命之间作出选择。在这样的环境下，罗斯福得以在就任总统后的头１００天中就推出了一系列直接干预经济的政策，并对失业者加以直接救助。在这后来被称为“百日新政”的３个月中，罗斯福的政策主要是集中于整顿银行业、稳定经济、恢复生产，同时也支持州政府直接救济贫困人口，并通过以工代赈的方式扩大失业人口的就业。然而，“百日新政”所出台的法律和政策虽然在一定程度上起到了稳定经济的作用，并使美国经济社会发展出现转机，但大萧条并没有由此而结束，市场制度的一些深层次问题并没有解决。为此，罗斯福在１９３５年推动出台了更加系统全面的改革和制度建设法案，这个“第二轮新政”不仅加强了政府对市场的监管，建立了混合经济体系的基础，更重要的是出台了一系列社会改革政策，确定了联邦政府帮助个人和家庭抵御现代社会各种风险、保障社会稳定的制度框架，从而奠定了美国福利制度的基础，并使美国的国家结构也因此发生重大改变。
由于罗斯福新政不仅在应对危机和稳定经济方面取得了较大的成功，而且通过一项项具体事务，扩大了联邦政府的职责范围，重塑了政府与市场的关系，以及联邦与州政府的关系，并建立了美国式的混合经济和福利国家制度，所以美国学界对于罗斯福新政的评价总带有浓厚的意识形态色彩，争议延续至今。美国的政界和学界更多地从新政经济政策的实际影响来评估罗斯福新政，但针对我国当前的情况，我们需要从当时的历史条件出发，分析新政的主要内容及其对美国经济复苏、社会稳定的影响，以及新政在制度建设方面的成功经验，以期对我国当前制定应对危机和促进今后长期的稳定持续发展的政策提供有益的经验。
罗斯福新政的两个阶段及其主要政策措施
回首历史，１９２９年１０月美国股票市场的崩溃将美国带入了持续１０年的经济萧条。罗斯福于１９３３年就任新总统，为拯救美国经济而进行了大刀阔斧的改革，１９３３—１９３８年统称为“新政Ｎｅｗ Ｄｅａｌ”时期。其中，１９３３年３月就任总统后的“百日新政（Ｔｈｅ Ｆｉｒｓｔ Ｈｕｎｄｒｅｄ Ｄａｙｓ）”开启了第一轮新政。１９３５—１９３８年出台更为系统的立法和政策为第二阶段，也被称为第二轮新政。
第一轮新政的目标是稳定经济、复苏产业、救济贫困。到１９３３年，大批银行倒闭，工厂关门，农场主破产，美国的失业率高达２５％。罗斯福上任后的当务之急是稳定金融、复兴产业，他说服国会批准了７０多项新的法律法规，包括《紧急银行法》、《１９３３年证券法》、《住宅贷款法》、《１９３３年银行法》等，采取的政策包括支持一批有偿付能力的银行尽快复业，恢复公众对证券业的信心，向房主提供低息贷款，确定商业银行和投资银行的分业经营，建立联邦证券交易委员会（ＳＥＣ）和联邦存款保险公司，放弃金本位，使美元贬值等。
通过《农业调整法》和《全国工业复兴法》，允许价格卡特尔合法化，维持农产品价格，减少恶性竞争同时在接受政府支持的企业中承认工人集体谈判权。成立了田纳西河谷管理署（ＴＶＡ），对田纳西流域进行综合整治，建设水电站以控制洪水和发电，疏浚航道，复垦土地，改进教育，吸引投资，等等。
通过《联邦紧急救济法》，成立联邦紧急救济署，以拨款或贷款方式补贴各州政府，为１７００万贫民提供直接救济，解决温饱问题。从１９３４年开始，罗斯福将救济重点从直接救济转向“以工代赈”，通过《民间护林保土队救济法》，招聘失业青年成立民间自然资源保护队ＣＣＣ，为２５万人提供了工作。成立公共工程管理署（ＰＷＡ），利用私人企业承担大型工程项目，扩大就业。成立市政工程管理署（ＣＷＡ），在１９３３—１９３４年间为数百万失业者提供临时性的工作。通过扩大基础设施建设、水土保持工程、公共场所建设等，为失业工人提供新的就业机会，取代以前的那些直接福利性的救助。
第一轮新政结束后，失业人数迅速下降，工业产值有所回调，到１９３５年５月美国最高法院宣布《全国工业复兴法》违宪之时，美国的工业产值比１９３３年５月高出２２％。社会信心得以增强，新政措施取得了预期的效果。
１９３５年年中开始的第二轮新政，在继续扩大需求的同时着力于制度创新，不仅建立了美国混合经济的基本框架，也为形成以社会保障制度为主要内容的国家福利制度奠定了基础。
在第一轮新政实施过程中发现，虽然大萧条的直接导火索是股市的崩溃，但深层原因却在于美国市场经济和社会发展模式所存在的一些制度性缺陷。这些缺陷不解决，扩大需求的政策只能是治标不治本。所以在１９３５—１９３８年的第二轮新政中，罗斯福政府出台了一系列法律法规，旨在促进经济恢复和稳定的同时，通过一系列的制度和政策变革，为更长期的持续发展奠定基础。
在规范市场、刺激经济方面，通过进一步修订《银行法》、《证券交易法》、《公用事业控股公司法》等法律，建立了一批联邦监管机构，加强了对可能造成市场失灵的市场交易活动的监管，确定了美国式监管资本主义的体制。通过新的《税收法案》，建立累进税制度，提高对高收入人群的征税率。
在扩大就业方面，延续了第一轮新政中以工代赈的做法，在１９３５年５月６日成立了工程振兴署（ＷＰＡ），实施了一系列公共工程，以提供更多的以工代赈机会。项目标准是要有使用价值、属于劳动密集类型，为工人提供的工资高于救济标准但低于私人部门的工资水平。按照这一标准，政府确定了机场道路等基础设施、医院学校等公共建筑、植树造林、农村电气规划、城市规划和城区改造以及文化艺术活动等，并成立专门的以工代赈机构，包括公共工程署、民用工程署、工程振兴署和全国青年总署等进行管理。在整个新政期间，政府通过这些工程为包括非熟练工人，毕业的高中生与大学生、失业的艺术家等各种人员创造了各种类型的工作机会约９００万个，美国也由此修筑了上千座机场、上万个运动场、８００多家校舍和医院等等。这项措施减少了失业人口，增加了工人的收入，启动了家庭消费，为经济复苏作出了贡献。
在改善劳资关系方面，通过《全国劳工关系法（瓦格纳法案）》，建立了国家劳资关系委员会。这是对美国经济运行结构影响最为深远的一部法律，它要求企业雇主承认工会，政府监督工会选举和企业用工不公平问题，支持工人通过工会进行集体谈判。１９３８年通过《公平劳工标准法》，更进一步确定了联邦最低工资标准、限制最高工时等制度。
在建立社会保障体制方面，此间通过的最重要的法律就是《社会保险法》，主要包括养老保险、失业保险和为妇女、儿童和残疾人士提供保障。养老保险的资金来源于对工人工资征税和对雇主征税。除这部综合性的法律外，新政期间的一些其他法律分步骤建立了针对不同人群、不同领域的社会保障，如１９３３年６月６日颁布的《全国雇员制度法》、１９３５年８月２９日颁布的《瓦格纳—克罗塞铁路职工退休法》和１９３６年１月２４日颁布的《退伍军人补偿金调整法案》。
为了支持家庭购房，政府于１９３８年成立了联邦国民住房贷款协会，运作由联邦住房委员会或其他金融机构担保的住房抵押贷款，增加贷款在二级市场上的流动性，以帮助更多的家庭获得贷款购房。（上）