临邑吧 百度贴吧最新:基层财政所相关材料

农村财政管理处  提供

（2008．6）

一、全省基层财政所基本情况

根据省委办公厅、省政府办公厅《关于全省乡镇综合配套改革机构编制工作的实施意见》（鄂发[2004]51号）文件，“乡镇只设财政所（加挂农村经营管理站牌子）主要承担财政、农税征收、零户统管、预算内外收支管理和农村经营管理、农民负担监管等工作”，明确为乡镇直属事业单位。农村经营管理站为农业部门在乡镇设的站所，按上述要求，该机构并入财政所，双方人通过同比例竞争上岗进入新的财政所。

全省现有基层财政所（不含纯城区的财政所或财政分局）1177个；定编人数为17567人；在编人数17828人；实际在岗人数17059人；不在岗人数1024人（其中：任村书记56人，任村专职干事80人，其他888人）；超编人数6303人（其中：退养人数2355人，买断人数325人，歇岗人数805人，其他2818人）。（以上为2006年底数据，下同。）财政所人员由县（市、区）管理的635个，由乡镇管理的542个。

农业税取消以后，随着国家新农村建设的推进，加之农业部门的农村经管站并入，基层财政所的工作量不断加大，既有财政部门的工作，也有农业部门布置的工作。主要有：1. 乡镇财政收支预算的编制与执行、“乡财县管”改革后乡镇收支的执行及相关工作；2. 乡镇行政单位及各农村公益性服务中心“以钱养事”资金的财务管理及监督；3. 上级转移支付资金的监督和管理；4. 上级各项专项资金的监督和管理；5. 村级财务及资金管托“双代理”；6. 国家各项惠农补贴及优抚资金的发放及政策落实；7. 新型合作医疗基金征收；8. 乡镇预算外资金的监督和管理；9. 乡镇国有资产和村集体资金的监管；10. 乡村两级债务的监管；11. 农村土地承包管理及土地纠纷仲裁；12. 农村专业合作组织建设；13. 农村经营统计；14. 农民负担监督管理；15. 农村综合改革在乡镇的日常工作；16. 乡镇党委、政府的中心工作，等等。

近几年来，全省广大基层财政干部克服困难，努力适应职能转变，较好地完成了上级布置的各项任务。尤其是在惠农补贴的发放方面，资金量大，涉及千家万户，情况复杂，通过全省基层财政干部的辛勤劳动，将惠农补贴发到老百姓手中，调动了农民种田积极性。

二、基层财政所存在的问题

（一）   职能多，任务重，疲于应付

农村综合改革后，财政所成为乡镇除派驻单位外的唯一部门，随着新农村建设和公共财政向农村延伸，基层所承担地工作不断增多，加之农经站并入财政所，原农业部门的工作也压在财政所身上。在财政内部，“上面千条线，下面一根针”，各口布置的涉农工作，都需要财政所来完成，缺乏统一的协调和整合，基层应接不暇，疲于应付。

（二）  管理体制不顺，地方干预大

农村综合改革前，全省基层财政所实行垂直到县管理体制。改革后，全省大部分地方将财政所下放到乡镇管理。全省1177个基层财政所中，有504个财政所仍由县（市）财政部门管理，占43%；有542个财政所下放到乡镇管理，占46%；有131个财政所由县级财政部门和乡镇政府共管，占11%。基层财政所管理模式多样化的局面弊病表现在：1. 导致基层财政管理上下难以协调统一，上级财政对基层财政管理、指导和监督的难度加大。特别是下放乡镇管理的财政所，由于人、财、物的管理关系发生了变化，地方干预大，财政部门制定的一些规范性制度被淡化，多年改革的成果被放弃，一些财政政策执行到基层就走样。特别是在补贴发放等方面侵占农民利益的行为时有发生。据2007年对全省财政所2006年度财政财务收支检查汇总表分析表明：2006年度全省乡镇财政收入、支出、预算平衡、专项资金、乡镇债权债务、财务和政策法规执行等7个大的方面存在诸多管理问题，涉及资金6.54亿元。存在问题多的地方，主要是财政所下放乡镇管理和没有推行“乡财县管”的乡镇。2. 不利于“乡财县管”改革的推行。“乡财县管”改革是当前欠发达地区财政经济状况下的现实选择和制度安排，其核心内容是将乡镇视同县直一个部门实行“五统一”,需要乡镇财政财务管理要切实执行上级的政策要求，但基层财政所的行政管理体制与之明显相悖，阻碍了“乡财县管”改革的推行。3. 容易产生财政财务违纪问题。据我处会同厅监察处对2006年度基层所财政财务检查出的问题，有很大部分与财政所管理体制不顺、地方干预有关，财政所垂直管理的地方出现问题明显比较少。4.划地为牢，干部不能流动。财政所下放后，干部不能在全县范围内流动，不利于干部的优化配置。

（三）机构不稳定，双重领导难于操作

根据综改规定，乡镇农经站并入财政所，加挂牌子。目前存在的问题：1. 机构名称不一，有的称财政所，加挂农村经营管理站牌子，有的称财经所，容易造成歧义；2.合并情况各异，目前全省大部分地方乡镇所、站合并，一个支部，融为一体；还有不少地方完全没有合并。3.指导关系不顺。目前在全省县一级，部分县农经局并入了财政局，成为财政局下属二级局；大部分县没有并入，仍然是县里一级局，不论县里是什么状况，乡镇财政所都要接受县二个部门的领导。

（四）人员身份不明，干部待遇低

根据公务员法的要求，我省正在开展事业单位参公登记工作，但是我省这次未将乡镇财政所纳入参照公务员管理的事业单位的范围。其原因：一是中组部、人事部关于参公的通知规定，乡镇所属事业单位不能纳入参照管理范围；二是人事部要求各省纳入参照管理的事业单位人数，原则上不得超过各省公务员登记人数的三分之一，因事业单位多，公务员编制少，财政所队伍大，自然也就排除了。其后果：1. 基层财政干部身份不明确，人心不稳；2. 应有待遇没有兑现。这一轮工资制度改革分为公务员和事业单位两个不同体系进行，两个体系结构不同。目前，公务员工资制度改革和津补贴规范政策已出台并执行，但事业单位只进行了基本工资制度改革，类似公务员津贴的绩效工资制度改革还没有出台具体政策和实施方案。由此，基层财政干部实际利益受到很大影响。有的地方用当地土政策分别按参公和事业单位进行工资套改和津补贴发放，极不规范，所谓”参公”的并未进行登记、不具有法律效力。各地执行情况五花八门、十分混乱。3. 此问题波及到县级财政部部门内设单位和离退休人员。由于不少基层财政干部中的老同志当时是按行政单位或参公单位的身份办理的退休手续，这次变成了事业单位，加之退得比较早，实际收入很低，这部分人反应强烈，也频频上访。此外，省政府办公厅下发了鄂政办法[2007]59号文件，列举了省直单厅局二级事业单位参公的名单，包括财政厅预外局、采购监督办编审中心等单位，没有包括农村局、会计局、农发办等本身已是行政属性的单位.而在县级，这些单位用的是事业编制，当地人事部门认为你们的上级不能参公，所以也不能参公。问题复杂，反响强烈。

（五）分流人员的遗留问题未妥善解决

农村综改中，有些问题在部分地方政策掌握上有差异甚至偏差，没有按程序办事，有的没做到有情操作，加之政策本身不够完善，存在一系列遗留问题，分流人员频繁到省市上访，甚至十七大期间也有个别县分流人员上京上访，当地财政局做了大量工作才劝返，耗费了大量人力、财力，损害了财政形象。

（六）工作经费无保障

基层财政所作为农村综合改革后乡镇唯一保留的单位，工作非常繁重。农业税虽然取消了，但随着公共财政覆盖农村，特别是惠农政策的落实，工作量不仅没有减少，反而大大增加，不亚于农业税征收时期。取消了农业税，长期以来维持基层所运转的农业税征收经费没有了，工作经费没有来源。尤其是下放管理的乡镇，不愿安排工作经费，甚至截留上级安排的工作经费。同时，由于没有正规渠道的经费来源，往往诱发自身违纪。从2006年基层所财务检查的情况看，违规支出达1600余万元。有的直接在往来科目列事业支出，甚至直接从预算帐户中列经费支出，影响了财政形象。

（七）基层财政所办公条件待改善

全省很大部分财政所办公用房年久失修，破败不堪，问题突出。尤其是经省政府、厅领导批示重点关注，因滑坡，移民迁建特困乡镇的财政所建设，也没有资金来源得到解决。据调查统计，全省2000年以后建的仅131个，占11.10%，1990年至2000年建的321个，占27.3%；1990年以前建的725个，占61.6%。税费改革后，原从农业税附加费安排的房修费随之消失。多年来，既无资金安排也无政策支持，基层反映强烈。

（八）干部培训任务重

全省基层财政所近1200个，1.7万余人，由于长期以来以收农业税为主，知识结构比较单一，加之部分农经人员进入，对财政业务不熟悉等原因，干部素质需要提升。从2006年的检查来看，会计人员没有持证上岗，出纳会计不分设，会科目利用运用不当、帐证不符、帐表不符、帐实不符等的情况仍然存在。对党和国家新时期公共财政政策和业务技能不熟悉、不掌握的不在少数，干部培训的任务很重。

三、建议

（一）理顺财政所管理体制

乡镇配套改革后，我省虽然明确乡镇财政所为乡镇直属事业单位，但省里并未下文统一要求下放管理。很多县是在农村综合改革中分流人员的前夕匆匆下放的，而事实上并未达到甩“包袱”的初衷，大量遗留问题乡镇无法解决，仍然背在财政身上。实际上，目前全省下放乡镇管理的财政所只有542个，其他635个财政所仍由县（市 ） 垂直管理或县乡共管，其原因或是因为近几年配合推行“乡财县管”而上收，或是早就认识到下放管理的弊端而坚持没有下放。鉴于推行“乡财县管”改革，加强财政监督管理职能的需要及全省财政所管理体制的实际情况，并参照湖南、安徽、江西、河南实行县（市）管理财政所的体制，建议省委省政府重新明确财政所恢复垂直到县（市）管理的体制。

（二）财政所实行参公管理，明确干部身份

财政所作为基层的经济管理部门，其机构属性和人员身份历来是明确的，农村综合改革既然保留了机构，增加了职能，其属性显然不能改变。

中央机构编制委员会办公室《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》（中编办发1995年3号文件），第三条第二段关于进一步明确行政编制使用范围中明确提出，“中央核定的各级机关行政编制总额，包括地方税务部门以及由垂直管理改为地方管理的地矿、统计部门的人员，国务院批准设立经济与技术开发区的党工委和管委会的管理人员，各级政府驻外办事处的管理人员及乡镇财政所的人员”，以文件的形式明确了对财政人员身份的定位。

对照中央部委，省人事厅就本次事业单位参公管理相关文件中有关参公单位的条件：“一是具有法律法规授权的公共事务管理职能；二是使用全额拔款事业编制，并同国家财政负担工资福利。”无论从哪方面看，我省财政所实行参公管理的理由是充分的。

（1） 从机构性质上看，乡镇财政所是行政机关。根据《公务员法》和国家有关规定，乡镇财政所是国家基层政权的重要组成部分，是地方政府行政机关，其干部应是公务员或参公人员。我省乡镇财政所未纳入行政编制管理而定为事业单位，是由于历次机构改革为压缩行政编制而造成的产物。

（2） 从法律授权职能上看，乡镇财政所具有法律法规授权的行政管理职能，现行《中华人民共和国预算法》第二条规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算。第四十三条规定：“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责”。乡镇财政所是乡镇政府的财政经济管理部门，《预算法》规定的预算管理职能非常明确，具有典型的行政管理职能。

（3） 从国家政策看，财政所应纳入行政单位管理。中央办公厅、国务院办公厅《关于市县人员编制精简的意见》（中办发[2000]30号）和《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》（中编办[1995]3号）文件都明确财政所为行政机构，使用行政编制，执行公务员制度。我省改革后的财政所是两部门通过竞争上岗后在省控制的指标内组建的。只是改革时为了减少行政编制而归入事业单位，但其公共事务管理的行政职能丝毫没有改变。财政所属于《关于实施事业单位综合配套改革的意见》（鄂人函[2007]91号）中关于分类改革的第一种类型：“承担行政职能的事业单位。这类单位目前完全或基本从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行；不能由市场配置资源。改革方向是结合行政体制改革，逐步转为行政机构。”显而易见，财政所是这类事业单位的典型，完全应纳入参公对象。

（4） 从行政体制改革的要求看，财政所符合行政单位构成要件。行政管理职能主要包括行政决策、行政执行、行政监督三项职能，而乡镇财政所具有行政执行、行政监督两项职能，是典型的行政管理部门。

（5） 从参公管理的条件看，财政所既具有法律法规授权的公共事务管理职能，又历来是全额预算单位，由国家财政负担工资福利，不允许向社会公众收取任何费用。完全符合参公管理的两个条件。

（6） 从农村综改后财政所职能看，乡财政所与乡镇经管站合并，成为乡镇除党委政府的“三办”外的唯一具有公共事务管理职能的事业单位。根据省委办公厅、省政府办公厅鄂办法[2004]51号文件界定的职能，主要承担财政、弄税征收、零户统管、预算外收支管理和农村经营管理、土地承包管理、农民负担监管等工作，这些都是行政管理职能。随着农业税取消、公共财政向农村延伸，乡镇财政所的职能有新的扩展，承担的任务也越来越重。在职能上增加了农村社保、乡镇财政管理、村级财务受托管理、土地纠纷仲裁、农村合作医疗基金收取等公共事务管理职能。2007年仅发放各项惠农补贴资金就达60.87亿元，涉及2.7万个行政村，980万农户，4000万农民。2008年又增加了多项补贴发放项目，公共事务管理领域不断扩大。

（7）从我省率先对乡镇机构进行改革的实践上看，财政所参公管理不会造成社会攀比。中央制定乡镇事业单位不能参公管理政策的初衷，是不能将从事公益服务和生产经营活动的另两类事业纳入参公管理，如广播站、文化站、计生站、农技推广站、劳动就业站、畜牧兽医站等，这无疑是正确的。在我省，这些单位早已实行了“以钱养事”改革，改革力度很大，在全国很有影响。这些单位已改成了若干“中心”，成为非营利服务组织，并完成民办非企业单位法人登记，站所的人员已成为社会人，正在按新的机制运行，不可能参照管理。乡镇财政所纳入参公管理不会引起这些单位人员攀比，没有负面效应。财政所历来是行政单位性质，也是农村综合改革后乡镇唯一保留的全额预算单位，从事的是社会公共事务的管理工作。只是改革时为了减少行政编制而划入事业单位。在此问题上，财政系统在改革时是作出了牺牲的。从我省目前的管理体制上看，财政所也不全是乡镇直属单位。农村综改后，由于“乡财县管”等财政改革和财政资金监督管理的需要，特别是中央、省转移支付资金管理的内在要求，全省只有部分县（市）财政所下放乡镇管理，大部分县（市）实行的是县财政局垂直管理体制，并不是乡镇直属单位，而是县（市）的派出机构。

（8）从周边省的情况看,也应纳入参公管理。据了解，河南、江西、安徽三省的乡镇财政所都已明确为参公管理的事业单位，并上收县（市）财政垂直管理；湖南省乡镇财政所明确为行政单位 ，人员1.7万人，其中，1万人为行政编制，实行公务员管理；0.7万人为事业编制，实行参公管理 ，财政所实行“县乡共管、以县为主”的管理体制。参照周边省的管理办法，我省财政所也应纳入参公管理。

建议省厅、省综改办要向人事厅、编办据理力争，进而向省委、省政府汇报，妥善解决这一问题。

（三）进一步完善县乡财政管理体制，增加乡镇可用财力

按照“事权上移、财力下移”的思路和“事权与财权相匹配的”原则，继续改革完善县乡财政管理体制，创新管理机制，进一步理顺和规范县乡财政分配关系，调动乡镇增收节支的积极性。尽快制订或修订乡镇财政财务管理一系列有关制度和办法，重新修订并以省政府名义下发《湖北省县乡财政管理暂行办法》、制订《湖北省县乡财政管理方式改革实施意思》等指导性文件，统一规范“乡镇县管”改革政策要求，指导全省整体、规范、深入推进改革。要尽可能地提高乡镇收入的分成比例，增加乡镇可用财力；加大对乡镇激励奖补力度，特别是要加大对贫困乡镇扶持力度，支持乡镇经济社会健康发展。省级要出台相应政策，帮助消除乡村债务，切实缓解乡镇财政困难，消除在涉农补贴等方面打农民主意的动因。

（四）改进涉农补贴发放管理方式

目前国家出台的涉农惠农补贴不断增多，项目多达近二十项。目前，从中央到县，财政内部多口管理，政策各异，发放时间不一，重复检查不断，形成“上面千条线，下面一根针”，基层无所是从的局面。近年来，虽然实行“一卡通”发放，但是前期的土地、农户动态调整、负担卡填发等一系列基础工作量极为浩繁，发放成本高，耗费了基层财政所大量的人力、物力、财力，没有精力做从事其他财政财务管理工作。建议学习安徽等兄弟省经验，整合资金，归口管理，简化操作，减轻基层负担，方便农民。

（五）保障基层工作经费

一是适当增加省级对下农村财政管理工作经费；二是借鉴安徽、湖南、江西、河南等省的做法出台相关政策规定，按农业税额的4%，由县本级安排的农业税征收经费调整为农村财政管理工作经费。

（六）给予基层所房屋维修以资金和政策支持

一是对省领导、厅领导指示关注的特困乡镇，需重建或迁、移建的财政所，给予专项资金支持；二是安排专项资金，采取“以奖代补”的方式，分别转重缓急，安排财政所房修。

（七）妥善解决分流人员的遗留问题

建议综改办、乡改部门对财政所分流人员的情况展开调研，倾听他们的诉求，明确有关生活费标准、三年过渡期后生活费发放政策以及歇岗的后续问题等。

（八）恢复基层所创优活动，推行工作责任制

针对基层所点多而广，直接面对千家百户的特点，恢复农税系统开展创优活动的传统，积极培育典型，动员争创三个文明建设模范单位。倡导学习型机关建设，加大培训力度。制定基层所工作质量指标体系，强化责任机制。