索达吉堪布开示佛珠:中国司法制度和沿革与发展

中国司法制度的沿革和发展
作者： 卫彦明    来源：中华法律文化网    发布时间：2011-4-21
主持人（姜栋副教授）：现在我宣布多元纠纷解决论坛第五期，明德法律文化论坛第六十五期开始。本期我们十分荣幸地邀请到了卫彦明教授，也就是我们最高人民法院司法体制和机构改革领导小组办公室主任，最高人民法院审判委员会委员，中国法学会世界贸易组织研究会副会长。同时，卫教授与我们人民大学也是有渊源的，卫教授是我们中国人民大学纠纷解决研究中心的顾问。现在让我们以热烈的掌声欢迎卫教授的到来。这次讲座是由四家合办的，评议人和嘉宾空前强大，有各个学科著名的学者来参加。首先，这次讲座是由中国人民大学法律文化研究中心与历史研究所，中国人民大学纠纷解决研究中心，北京市法学会中国法律文化研究会，曾宪义法学教育与法律文化基金会共同主办。本次讲座的评议人有戴玉忠教授，也是我们人民大学刑事法律研究中心主任，是十一届全国人民代表大会的代表，是中国法学会副会长，中国法学会诉讼法学研究会副会长；武树臣教授，北京市法学会副书记、副会长，北京市法学会中国法律文化研究会会长；范愉教授，中国人民大学纠纷解决研究中心主任，中国法学会比较法研究会的副会长；马小红教授，中国人民大学法律文化研究中心执行主任，北京市法学会中国法律文化研究会副会长。嘉宾有叶秋华教授，来自中国人民大学法学院，中国法学会法学教育研究会理事兼秘书长，中国人民大学法律文化研究中心主任，全国外国法制史研究会副会长；王云霞教授，来自中国人民大学法学院，中国人民大学法律文化研究中心副主任，中国人民大学文化遗产研究所所长，全国外国法制史研究会常务理事；苏钦教授，来自中央民族大学法学院，北京市法学会中国法律文化研究会常务理事；姜晓敏教授，来自中国政法大学，现担任中国政法大学法律史研究所副所长，北京市法学会中国法律文化研究会常务理事；阿风教授，中国社会科学院历史所研究员，中国社科院徽学研究中心副主任；夏扬老师，来自北京师范大学，北京市法学会中国法律文化研究会理事；尤陈俊老师，来自中国人民大学法学院法理学教研室。下面有请卫彦明教授展开主题演讲，演讲的题目为“中国司法制度的沿革与发展”。我是主持人姜栋，来自中国人民大学法学院，是中国人民大学法律文化研究中心和北京市中国传统法律文化研究会的秘书长。
卫彦明教授：尊敬的主持人、玉忠教授、树臣教授、范愉教授、小红教授，还有各位尊敬的来宾、专家学者，大家下午好。很高兴也很荣幸来参加这个讲座，没想到规模这么庞大。题目很大，其实我想谈谈中国的法治建设及司法改革方面的一些情况，比较简单。作为司法改革办公室主任，我还是围绕着中国的法治建设和司法改革当前的现状来谈一点个人的体会，其实更多的还是想向大家学习和交流。应该说一个国家和社会之所以能够前进，都是在发展、变化和变革中取得的。改革也是社会的必然现象，商鞅说“圣人不法古，不修今。法古则后于时，修今则塞于世”。也就是说，一个明白人也好，聪明人也好，一定不要永远机械地效仿过去古人的一些做法，永远不要囿于现在的一些框架，一旦照搬过去的东西一定会落后于时代，永远囿于当前的框架就永远不能与时俱进。一个国家要想前进，一定要不断创新，不断变革，不断发展。在这个基础上，作为司法改革，它是体制改革的一个重要组成部分，是与我国整体的政治、经济、社会、文化各个方面的改革同步进行的。所以，今天我想围绕着司法改革谈四个方面的看法：一是想谈对建国以来法治建设和司法改革的了解和认识；二是对人民法院目前的形势和地位的了解和认识；三是对一个时期以来法学教育和法学理论研究的了解和认识；四是对当前司法改革情况和未来发展趋势的了解和认识。
一、对建国以来法治建设和司法改革的了解和认识
应当说，建国以后，法治建设与国家的建设一样，在六十多年的风风雨雨中也是跌宕起伏，很困难地前行。我是一个学历史出身，没有学法律，但却在法律实践部门工作三十年的人，我想从一个局外人，从一个对中国历史有所了解的人，从法律工作与实践中谈一点我的感想。
建国之初甚至于建国之前，我们党中央非常重视新中国的法治建设。在西柏坡时期，华北人民政府集中了一大批优秀的法律专家、人才，制定包括刑法、刑诉、民法在内的中国的法律。也就是说，当看到中国解放胜利曙光的时候，毛主席已经意识到在废除《六法全书》，打碎旧的国家机器的同时，要建立新中国全新的法律制度。如果没有记错，当时的法律的领导人是王明，他对苏联的法律比较了解，因为当时我们主要还是要学习苏联的法律，但是后来因为解放战争的进展太快了，进北京提前了，因而政府很着急地制定了《共同纲领》。新中国从诞生那一天开始就很注重法学的建设，但是后来有曲折。现在学术界也有一些争论和说法，就是到底中国的法治建设分为几个时期，有分六个时期的，有分五个时期的。我个人认为可以分为四个时期。
第一个时期是从解放到1957年，这个时期为我们国家法治的奠基时期。从《共同纲领》到1954年国家的《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等等一系列国家构架的法律基本形成。当时董必武同志是中央政治法律委员会主任，当时在他的主导下，关于法院的体系、检察院、律师、司法行政工作包括法学教育一系列的制度，我们国家基本的政治制度、法律制度在那个时候大体形成。到了1956年党的八大，当时的法治建设处于高峰，其标志就是董必武在八大上提出“依法办事是加强法治建设的中心环节，必须做到有法可依，有法必依”，而且他当时用了三个有力量，就是我们的法律之所以有力量是因为我们有过去成功的经验，我们有成功的基础。在这个时期，应当说，中国的法治建设取得了很好的进展。
第二个时期是从1957年到文化大革命结束。从1957年开始，我们国家的政治形势发生了重大变化，从反右斗争开始以后，特别是大跃进等等一系列“左”的东西出现。我觉得受到冲击最大的是两个领域，一个领域是政法，一个是文化教育。我们政法口最悲惨的就是被撤销了，国务院法制局被撤销了，司法部党组被打成右派了，甚至到1959年又追加了反党小集团等等，从那个时候开始，法治建设开始遭到极大的破坏，其标志应该是第四次司法工作会议，从1957年4月到8月，开了四个月，四个月以后就打倒了一批人，最高人民法院、最高人民检察院大批干部被下放，当时中国的法治建设遭到了很大的挫折。到了文化大革命，那就是整个砸烂公检法，检察院也很不幸地被撤销了，最后最高院勉强留了八个人，但都被军管了，公安部也被军管了，因此在那个时期，中国的法治荡然无存，遭到了极大地破坏，这是第二个时期。
第三个时期就是党的十一届三中全会一直到党的十五大，这个时期可以归纳为法治的恢复和发展时期，其标志性的提法就是小平同志说的“发扬社会主义民主，建设社会主义法治，必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。我们的法治各个方面都得到了很大地恢复和发展。
第四个时期就是从党的十五大到现在。党的十五大第一次把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为基本治国方略提出来，应当说开创了中国法治建设的新纪元。
我想如果从中国法治建设的角度来讲，可以分四个时期。伴随着这四个历史时期，如果从司法改革角度来讲，大概经历了三次司法改革。
第一次应该是在1952年，那时候称为司法改革运动，它不是现在意义上的改革，而是针对当时全国法院所有人员中的大约8000多留用人员进行的改革。在“三反五反”过程中，有些人确实也出现了一些问题，所以针对症状不纯、思想不纯、组织不纯等等情况，从1952年下半年到1953年上半年，大约8个月的时间进行了一次司法改革运动。这场运动直接的结果是清退了6000多名留用人员，又补充了6500多个工农干部，在当时达到了思想和组织方面的纯洁。这也是在建国之初为了巩固政权的需要进行的一次运动。后来由于法治建设遇到了很大的挫折，碰上了很多困难，谈不上改革。
第二次改革应当说是法治建设的第三个时期，从十一届三中全会以后，当时的院长是江华同志，当时他的主要任务是恢复建设发展，也是进行了大量的改革。从江华同志开始，干部归队，检察院恢复，司法部恢复，恢复建制，法律完善。1979年，七部法律同一天公布，法治建设看到了曙光和希望。人民法院也进行了一些重要的改革，当时在文化大革命以后，一度有两个很著名的文件，即中央64号文件和96号文件。这两个文件实际上是中央专门组织一个班子起草的，这里面包括涉及到党委审批案件的问题，依法独立审判的问题，落实冤假错案的问题等等，经过一年的努力，全国法院大概复查了120多个案件，大部分都平反纠正了，而且审判了林彪、四人帮两个反党集团，当时人民法院的地位大大提高。这些年以后，实事求是地讲，整个人民法院的状态发生了巨大的变化，当时叫法院的改革，或者被称为法院的改革和建设，与经济改革一样取得了很大的成绩。我大概归纳了一下，大概有十个方面的成绩是在这个时候取得的。
一是在指导思想上，人民法院把指导思想转变到“为经济建设服务”上来。有些话现在看来不是问题，但在当时看来是非常有意思的。当时提出来人民法院的任务是“保护人民，惩治犯罪，促进改革，服务四化”，从50年代到80年代，我们的口号一直是“打击犯罪，保护人民”，人民法院把保护人民搁在前面，实际上是当时人民法院审理案件的基本情况和态势。当时人民法院审理的所有刑事案件占人民法院审理的所有案件的9%，民事案件占91%。在这种情况下，人民法院大量的工作应该是保护人民群众的合法权益，况且打击敌人的目的也是保护人民，所以在80年代中期提出把“保护人民”放在首位，配合着经济改革的状况，一切有利于生产力发展的就予以保护，不利于生产力发展的予以限制，破坏生产力发展的予以打击和制裁，一些指导思想在当时提出来的，也得到了中央的肯定。
二是公开审判。如何贯彻“公开审判”的原则，以公开审判为重心，实际上在90年代董必武同志就提出过，当时做到公开审判谈何容易，所以在1988年最高人民法院提出来必须做到坚持公开审判的宪法原则，要以公开审判为重心，法律规定不公开审理的三类案件，除这三类案件以外，一审案件都应当公开审理，二审案件原则上也应当公开审理，再审案件有条件的也要做到公开审理。这当时在人民法院办公条件很差，很多条件都几乎没有的情况下已经提出来，一定要把公开审判作为工作的重心，一定要抓好，这是一种历史发展的必然选择，也是必须走的一条道路。尽管当时做的不一定很好，但是当时提出来了。包括建立新闻发言人制度都是为了增加工作的透明度、公开性。这些口号已经提了几十年了，一直在抓，一直在做。
三是法院体制发生了重大的变化。实际上，体制改革是比较难的，从上个世纪八十年代至今法院体制发生了重大的变化。变化在于伴随着经济体制改革的发展，伴随着国家为了配合经济发展所采取的一些措施，法院为了更好地为大局服务而设立的一些特殊的法院。我不称之为专门法院，1984年全国人大做出决定，在六个港口设立海事法院。接着，国家设立了四个经济特区，接着在不同地方又有保税区、开发区、工业园区、科技园区等等，而那些地方恰恰是从行政体制上独立出来了，但是从法律的体系上并不存在人大，不好产生法院。在经济特区没有产生人大的时候也设立法院，只是省人大任命的，包括用海事法院的办法解决了经济特区法院、保税区法院、科技园区法院、开发区法院。而这种体制保留至今。现在，在没有人大的区域里，有法院、检察院、公安，这是在当时特殊历史条件下形成的，而现在随着新一轮改革的发展，未必不是方向。
四是审判领域不断扩大。到上个世纪八十年代开始，人民法院只有两项任务，也就是刑事审判和民事审判。紧接着有了经济审判，1979年第一个经济审判庭在重庆中级人民法院产生了。所以中国从1979年开始有了经济审判。80年代整个过程中，法律法规都明确规定“不服的向人民法院起诉”，人民法院行政审判也开始了，随着《商标法》、《专利法》的颁布实施，知识产权审判也开始了，海商法和海事法院的设立，海事审判也开始了，就是说，从刑事、民事两大审判扩展为经济审判、行政审判、知识产权审判、海事审判六大审判。这都是在短短几年内出现的情况。
五是审判方式的改革。当今天的很多人坐在一起看着中国的刑诉法、民诉法的时候，殊不知从50年代就没有这些立法，就是靠着总结来考虑程序规定，而当时的法官基本上是纠问式，没有抗辩式。因此我们的改革从刑法、刑诉法开始修改以后，从上个世纪八十年代严打结束后就基本上施行刑事审判中的抗辩制度。本来1979年律师制度恢复以后就开始有一些抗辩的苗头，结果被压下去了，后来就继续探索，随着探索慢慢形成了抗辩制度。以1995年刑事诉讼法的修改为标志，刑事的诉讼制度作了一些调整。而民事诉讼审判方式的改革应当起于上个世纪九十年代初，王怀安老前辈当时就提出一个问题，说：“我们的案子越来越多，法官越来越少，当前把所有的矛盾都交给法官，当时要靠法官调查取证断案，那要多少法官才能办成这些事情，是不是可以适当地考虑在民事诉讼领域中找一些改革的尝试，就是说也给当事人增加一些责任，让当事人也有一定的举证责任，把话讲在庭上，把证举在庭上，把问题质问在庭上，把问题解决在庭上。”因而，审判方式的改革应该也是那些年基本完成的。
六是法院管理。最近我们在讲审判管理的改革，其实这些也是九十年代初到底如何管理法院的体现。当时法院提出一手抓队伍，一手抓审判。管理是一门学问，法院的管理也是一门艺术，也得进行管理，《法院管理论》的出版。当时也提出来几件大事，包括抓大案要案，抓审判质量，抓法院管理，而审判管理是法院管理中的一个部分。当时在法院管理中也想了很多办法，采取了很多措施。
七是队伍建设。应当说在这一轮整个的法院改革的过程中，成绩最大的或者说让法院干部感受最深的是两个方面，一个是队伍建设，一个是物质装备建设。当时法院的地位很低，江华同志说，改革要解决几个问题：第一，要解决思想认识问题，此处的思想认识问题是依法独立审判必须树立；第二，阶级斗争的观点一定要准确。党委审批案件的方式一定要改变。要起草《审判员条例》，此条例为《法官法》的前身。郑天翔同志一年之内给全国法院做了三件事情，第一件事是给了级别，过去高级法院是正局级，1985年，第87号文件把所有的法院高半格的问题解决了。第二件事是给了学历，1977年，全国仅有两百多人学习法律，与国家教委联合举办了全国法官干部业余法律大学，经过三年的培训，培养出了将近五万法律大专生。后来最高院又和国家教委联合设立了高级法官培训中心，人大、北大每年各60人，类似研究班似的，1997年成立国家法官学院，在法律教育的体系上，真的完成了几步走。国家法官学院办成之后，国际影响很大，1999年美国国务卿奥尔布赖特来华访问时，还专门访问了国家法官学院。更具有标志性的事件是《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《律师法》等法律都在1995年前后同时颁布，就是把整个队伍的建设纳入了法治的轨道。所以在那个时期，在队伍建设方面也取得了巨大的进步。
八是物质装备建设方面。过去法院非常穷，穷的一塌糊涂，“破庙里办公，大树底下挂牌子”。在过去的体制中，司法行政由司法部管，最后，中央决定司法行政工作由人民法院自行管理，因此，1982年《人民法院组织法》把过去的条文删掉了。这带来了人民法院物质装备有了大的发展，包括两庭即审批法庭、人民法庭建设，包括办案经费，包括工资待遇都有很大的提高。
九是加强内部的监督制约。当有了权力之后，要注意制约。所以在上个世纪九十年代，就已经开始搞立审分立，审执分立，审监分立。
十是对外交流与合作。过去法院很封闭，解放以后整个交流与合作归法学会和司法部管理，法院没有自己独立的外事审批权。改革开放以后，人民法院接待的一个客人就是美国首席大法官博格尔。1983年，最高人民法院成立了第一个外事处，后来就不断扩大与各国的交往，现在已经是与130多个国家有了联系，有30几个司法协助条约的执行。
这就是建国以来，法治建设的几个时期到第二个阶段。
1997年，党的十五大正式提出司法改革的问题，“推进司法体制改革”。这个时候就进入到新的一轮的司法改革，与之相适应，最高人民法院连续颁布了五年改革纲要。第一个改革纲要实际上就是把我刚才所说的十个方面改革的内容更加具体化、规范化。第二个方面就是在这个基础上更进一步的完善和发展，包括死刑复核权完全收回最高法院等。
三轮改革一共是119项，比较规范化，而且很有目的性、条理性。项目很多，而且在逐步推进。
二、对人民法院目前形势和地位的了解和认识
现在有一种说法，法院的权力越来越小，地位越来越低，环境越来越差。我一直在想一个问题，为什么会出现这种状况。我觉得这很正常，既有主观的也有客观的。
从大的方面讲，我觉得第一个问题是情势变化。整个的形势发生了巨大的变化，也就是说我们改革开放，党的十一届三中全会确定了改革开放宏伟的战略目标以后，我们的改革实际上是分两部分的，一部分是政治体制改革，一部分是经济体制改革。我们国家搞得是经济体制改革，其最大的标志就是党的十一届三中全会决定我们的中心工作转移到社会主义经济建设上来，在这种巨大的变化过程中，与之相适应的政治体制改革随之跟进。所以在当时有一个问题就是戈尔巴乔夫在苏联提出改革，他提出新思维，政治体制改革优先，中国实际上是以农村家庭土地承包为带头兵的整个一轮的经济体制改革开始进行，而整个的经济体制改革如果说用十五年的时间的话，它应该分为三个阶段：党的十二大“我们要把计划经济变成有计划的社会主义商品经济”，党的十三大“我们要建设社会主义商品经济”，党的十四大说“我们要建设社会主义的市场经济”，五年一个变化。而这三个提法恰恰是我们国家经济体制改革的目的性和目标性，经过三十多年的改革开放，中国的经济取得了举世瞩目的巨大成就，我们的经济总量居于世界第二位，而在这个过程中，我们在计划经济体制转型的过程中，谁来处理那些矛盾和纠纷，党委和政府的工作重心在经济建设上面，而中国当时的法治是不健全的，立法不完善，但是大量的矛盾和纠纷必需要靠法院去处理，当时法院化解了许许多多矛盾。改革是有风险的，谁来化解矛盾，处理纠纷，责无旁贷，这些责任就交给了人民法院，比如说农村土地承包的问题。当时在计划经济条件下，企业是没有纠纷的，但是企业自负盈亏以后，企业之间的矛盾和纠纷很多。在上个世纪八十年代中国有七百多部国务院行政法，有一百多部地方立法，但是在这些法律法规中，都责无旁贷加了一句话“如果不服从行政处罚的，十五日内向人民法院起诉。”这就是党和人民赋予人民法院的权力，情势所逼，情势所迫，人民法院担当起了化解社会所有矛盾的责任，那个时候还没有行政诉讼法，行政案件也不知道该如何审理，就放到民事审判庭审理。直到1990年《行政诉讼法》颁布以后，才知道该如何审理行政案件，人民法院的责任是监督和支持政府的行政行为，而且是合法的行政行为，不是光维持政府的行政行为，这就是当时真实的情况。我们的司法权力在扩大，但是我们的行政权力在压缩，行政权力从审批变为许可，权力越来越小，但是法院毕竟不是万能的，法院有不可替代的作用，但是绝对没有代替一切的作用，当一个国家的治理要靠法院独挡天下的时候，这个国家一定在某个方面，在运行方面或治理的方面存在问题，没有一个国家是靠法院打天下的。2000年，符合市场经济的法律体系初步建立，整个经济环境好转，老百姓的生活水平提高，党委和政府有机会可以腾出手来更多地介入政治生活中去，另外一方面，人民法院确实又做了很多力所不能及的事情，我们人民代表大会也开始关注，如果说“经济基础决定上层建筑”，我再说准确一点就是经济基础达到一定水平的时候一定有政治体制改革的需要，而如果说经济体制是我们经济格局和利益格局的调整，那么政治体制改革说到底就是权力的再分配，到底谁应该管什么事情，谁应该拥有什么权力。这个时候应该说，在一定程度上限制监督一定的法院权力应当成为一种共识。
第二种情况，措施超前。当时有些措施，包括证据规则不符合中国过去的历史文化传统。中国人解决纠纷更多的是愿意用老百姓的办法，更多的是愿意用道德的标准来提高，更多的是愿意用公序良俗和说理的办法来化解他们之间的纠纷。我们过去搞民事诉讼方式的改革，是想解脱一部分法官的权力，解脱他们的工作量，同时也是给予一些懂法的人自由举证的机会，给律师一些生存的空间。但是，当所有的证据都要求让普通的老百姓举出来。这些措施不应当一刀切，过于超前，以至于我们的法官在机械地执行法律的过程中导致了很多的不理解，被认为是过分的官僚主义，所以说有些措施超前了。
第三种情况是主观上犯了点错误。也就是当所有人认为法院的权力极大，限制法院的权力的时候，这个时期，全国法院，从最高法院开始应对不当。我们应该始终坚持“党的领导，群众路线，依法办事，独立审判”。这四点做不到就会出事，但是在一定时期，差一点政治智慧。我们在一定时期，在领导讲话里高谈“司法独立”，独立是对的，但是“司法”两个字可以毁了很多大事。“独立”两个字可以不变，前面两个字会出事，如果是“审判独立”，是宪法原则，就不会出事，但如果是司法独立，在中国被称为政治概念，从小平同志开始，几代党中央领导一致地说“我们决不搞西方三权分立”，三权分立最典型的就是司法独立，因而“司法独立”是一个政治概念。这确实受影响，紧接着在中央政法系统就开展了社会主义法治理念教育。
第四种情况是自己的队伍内部出现问题。
基于这些考虑，当前法院的状况不是很好，这是一种客观的现状，这是一个过程。但是过程有多长，说不清。这轮司法改革总体上是对法院审判权力的制约和监督为主要内容，而不是扩张。
三、对一定时期以来法学教育和法学理论研究的了解和认识
应该说一个时期以来，法学教育从董必武同志开始就要求院校设立法律系，建立了各个政法学校。新中国法学教育培养了大量的人才，对中国法治建设做出了不可磨灭的贡献，但是中国的法学教育和法学理论研究也或多或少产生了一些负面的影响。我曾经有一个时期说过，今天我们法官的悲哀在某种程度上也反映法学教育的悲哀。
第一，我们的法律教育工作者开始有点先天不足。毕竟我们是在一个法律荒芜的园地上去教育别人，过去中国就没有什么法律，除了宪法、刑法以外，运用于生产之中的法律是没有的。毛主席觉得我们是社会主义国家，是无产阶级公有制的，没有那么多私权利，神圣不可侵犯的是公权力。所以毛主席时期只存在两部法律，一是《惩治反革命条例》，一是《惩治贪污条例》，一个是对付敌人的，一个是对付我们自己的。公有制国家土地进行分配，第一步土地法是毛主席自己起草的。把土地分给人民，人民就可以在自己的土地上安居乐业。第一有家了，第二有家底维护，一部《婚姻法》。剩下的法律就不要了。
第二，情绪比较偏激。在我们法治建设的过程当中，老一辈法学教育者都是被整得很惨，所以他们始终觉得共产党对法治是不重视的。上世纪八十年代，一些老师在讲课的时候往往以攻击我们现行的法律和制度作为自己的新观点。当时的法学教育既没有法律的基础，又没有法律的教材，没有和实践相结合，但是又要讲一些新观念，就以否定我们的司法制度，否定我们的法律制度为荣，向学生灌输。很多大学毕业生，特别是留校的年轻教师说的更为偏激，带出来的学生也更为偏激。所以参加工作之后，打着改造法院体系，改造诉讼制度的口号。这种情况影响了一代人，但确实是法律工作者当时的一种现象。
第三，我们国家闭关锁国很多年，当我们改革开放，打开国门往外看的时候，真是花花世界，我们不了解。而我们自己经过建国三十年，还是一穷二白，经济处于崩溃的边缘。所以当我们的法学教育者和理论研究者看到外面的花花世界的时候，他们突然发现我们实际上什么都没有，和实践脱离的比较远。我们“从理论到理论”的研究做得比较多，我不评判现在的教育好或不好，但有一个现象不好，就是必须要靠论文来证明你的能力、学历和学识。比如说，“公正”还是“依法”好，我始终觉得“公正”是一种目标和追求，而“依法办事”是标准，无论什么事情一定要有标准，不要搞空的。一些专家们的口号“公正、公平、公开”，这些都是空的，公正就是追求，没有绝对的公正，每个阶层每个人经济地位、社会地位及其他地位的不同，对公正的理解就不同。公平是宪法要求的“法律面前一律平等”，“公开”是程序，这里还缺少一个就是“公认”。法官判处的案子需要得到大多数人的认可。有些时候，我们的法律工作者过于把法律神圣化，说到底，法律无非就是道德的最低标准，一个社会、一个民族、一个国家的长远发展，在于它的道德水准、文化水准的高与低，当运用法律的时候，那是越界了。所以道德是要高于法律的。过于强调法律的神圣化，其实法律就是道德的底线而已，我们过于强调自己的强大，而又做不到，就会导致一些不平衡的现象。我们过于脱离了我们社会生活的实际会出问题的。
归根结蒂，我认为出现这些问题还是因为我们这些法律工作者、法学教育工作者和法学理论研究者的地位不够高，国家对我们的重视不够。但是，如果我们再应对不当，我们还是没有位置，所以还是一定要应对得当，我相信我们的法律教育和法学理论研究一定会有大的发展。
四、对当前司法改革情况和未来发展趋势的了解和认识
这一轮中央司法体制改革应该说是有60项任务，主要是四个方面：一个是优化资源配置，一个是落实宽严相济的刑事政策，一个是加强队伍建设和加强物质装备四个方面。那么人民法院需要再加一条就是加强司法文明的工作机制。总体上，中央60项任务，最高人民法院牵头12项，协办43项。也就是60项任务中，人民法院直接办和参与办55项，人民法院在司法改革中的地位和作用很大，12项改革基本完成差不多。
一是刑事被害人救助制度。
一是民事行政执行体制的改革，主要是18个部门成立一个联动机制，进一步规范上下级行政庭的关系。执行大积案的清理。
三是司法公开。司法公开，最高人民法院发了六个公开，即“立案公开、庭审公开、听证公开、执行公开、审判和司法文书公开、审务公开”六个方面。听证公开与庭审公开差不多，执行公开主要是要公开执行的过程，比较大的问题还是裁判文书上网的问题，总的意见是实事求是，一方面我们强调有三种情形不宜上网，一是法律明确规定不公开审理的案件，二是不宜公开的，比如说有些案件过程很血腥，三是当事人不愿意而且理由是正当的，应当尊重当事人的意愿，除非有特殊教育意义作为案例的以外。
四是审委会制度的改革和合议庭制度的改革。合议庭制度的改革包括一些子课题，“合议庭成员发表意见不受追究”。
五是人民陪审员制度的改革。实际上人民陪审员制度的改革力度不大，扩大范围，加强权力等。解决人民陪审员不定期、抽签的方案改为固定的合议庭成员的模式。现在很多人虽然当了人民陪审员，但是他不愿意参加审判。
六是量刑规范化的问题。这个在学术界争议比较大。
七是死刑复核程序的问题。这在刑法、刑事诉讼法领域中有重大的突破。
八是完善民事行政诉讼问题。这里面包括三个方面的内容，一是行政简易程序能否适用的问题，已设立试点。二是民事小额诉裁机制，小额的标准依旧没有确定，各省根据具体情况确定，总体上是5万以下，一裁终局，前提是双方当事人放弃诉讼的权利。三是诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。
九是完善上下级法院关系。我国上下级法院关系看似简单，实际上非常复杂，法院面临着大量的监督，包括党的领导与监督，人大的权力监督，检察院的法律监督，法院内部上下级之间的民主监督、审判监督，媒体舆论监督、人民群众的监督、双方当事人的监督。监督是非常多的，但是关系是不明晰的，审判是监督关系，政务是什么关系？最高法院下发的文件对下级法院有多大的约束力，事务是什么关系，队伍是什么关系，执行是什么关系，纪检和监察又是什么关系。
十是加强司法职业保障的问题。
十一是司法警察体系和法官制度的改革。
十二是加大对一些危害较大的犯罪的打击力度，调整一些犯罪的定罪量刑的标准。
关于未来的展望我就不多说了，但总体上我们六十多年来，虽然经历了磕磕碰碰，但是我们法治的回归是必然的，只要我们国家不乱、不跨，法治建设一定还是会发展的。“天下大势，合久必分，分久必合”，当所有人在争取权力的时候社会就处于混乱，当社会混乱不得已的时候，一定会有人站出来统一，所以还是会有回归的那一天。既然回归是必然的，那么我们的基本原则就是“立足国情、把握方向、依法推进、确保公正”。我们注意要把握的就是“以我为主”，这一点很重要，当我们国家作为世界前五强，我们在世界各个方面是有话语权的，我们现在是两种社会制度和两种意识形态的对抗，我们上一轮改革之所以过早，是因为我们没有看清楚别人，但是却跟着别人学，现在的情况是别的国家看清楚我们了，在跟着我们学。日本、韩国、英国都在跟我们学。全世界都在向司法的社会化、大众化发展的时候，我们却走向了专业化和职业化，一定是不符合的，但是我们已经意识到了，并接着走我们的路，但是一定要“以我为主”。最后一句话就是随着政治体制改革的步伐全面推进，我们中央有三句话，“继续深化经济体制改革，积极稳妥的政治体制改革，大力推进社会和文化体制改革”这就是国家整体改革的形势，所以司法改革一定是伴随着政治体制的改革来强化推进。但是我坚信，我们在党的领导下，有这么多优秀的法律人才，我们一定会把我们的法治建设做得更好，一定会实现依法治国，建设社会主义法治国家的宏伟目标。预祝大家一切顺利，身体健康。
评议阶段：
戴玉忠教授：刚才听了卫主任的演讲，很受启发，对我来说是一个学习，我也在最高司法机关工作过，我是1999年在最高人民检察院法律与政策研究室主任，2004年，最高人民检察院建立司法改革办公室，我担任主任一直到2008年去全国人大。刚才听了卫主任的报告，确实很受启发，首先要感谢卫主任，感谢四个主办单位邀请我来参加。听了报告之后，我有以下几点认识：
第一，卫主任很详细地帮我们理清了建国六十年来司法工作和司法改革工作沿革的过程。刚才所讲到的四个问题，每一个问题都和司法改革划分的四个阶段有很大的关系。
第二，卫主任站的很高，提供的信息很多，为我们提供了很多重要的信息。
第三，报告中的很多问题具有前瞻性，看得比较深，用我们十七大报告来说“我们很多东西还处于初级阶段”。卫主任报告中提到的很多东西，包括司法改革遇到的困难，机构改革中遇到的很多难题都和社会主义初级阶段有关。
结合卫主任的报告，我也想结合当前司法改革问题来提几点问题。我在最高人民检察院工作三十多年，长期管理司法改革工作，最近也有一些课题没有完成，就是关于司法体制改革方面的，有几个问题也是感觉到需要司法改革或法学教育研究中要注意的。
第一个问题就是司法体制改革和政治体制改革是同步的，刚才卫主任也谈到，经济体制改革是要深化，社会与文化体制改革是要大力推进，政治体制改革是要积极稳妥，我看过一篇文章，里面提到经济体制改革比政治体制改革要超前15年，经济体制改革进展的比较快，而政治体制改革进展的比较慢，产生了很多政治问题。我们领导层面讲改革的时候一般很少讲制度改革，而是讲体制改革，这次温家宝在人大会议结束答记者问的时候，用的是“制度改革”。他说，中国面临最大的危险是腐败，要解决腐败问题就要进行制度改革和体制改革，我不知道这两个词加上是他个人想的还是中央一层研究的，因为中央十六大、十七大报告中仅讲体制改革，没有讲制度改革，基本制度是不能改的，要改革的是体制。我还是觉得当前司法体制改革在一定程度上受到政治体制的制约，需要进一步研究。
第二个问题就是司法体制改革现在都与工作体制改革并提。司法体制改革这些年取得很大成绩，应该承认成绩很大，刚才卫主任也说道，高法承担了很多项目，大部分已经完成，中央也很重视，两高两院都成立了司法改革办公室，但是我认为，工作层面的改革比较多，成绩比较多，真正体制方面的改革进展并不是很大，特别是上升到法律制度问题，我认为还是有点滞后的。比如说，《检察院组织法》、《法院组织法》是1979年的，1983年修改，2006年死刑核准权收回时也做过一次修改，除此以外，司法体制改革也涉及到一些法律修改方面的问题，包括刑法修正案八，包括刑罚执行方面的问题，但是总的来看司法体制改革有些滞后，就是通过立法的方式来确认司法体制改革的成果，或者是将司法体制改革上升到法律层面有些滞后，十五大以来，组织法基本上没有改，我还觉得法律上有点滞后。
第三，司法工作中的管理问题，这个管理是一个很宽泛的概念，包括地方党委的领导，地方人大的产生，地方保证人财物的问题。现在最高人民法院、最高人民检察院向全国人大做报告，实际上很多问题是管不了地方的，现在锦涛总书记提出来要管理创新，司法改革中管理创新的问题需要研究，现在学者也有提出来，司法有地方化的趋势，有一些地方的司法部门听地方书记市长的，不一定严格依法办事。这种情况是存在的，中国司法改革的管理问题，法是国家统一制定的，我们都讲维护国家法治工作的统一，实际上的司法工作在这一点上是做不到的。因为在中国，司法机关不仅仅是独立行使审判权和检察权的问题，而是人财物的管理和制约，产生和制约这些都是需要面对的问题。其中还有一个就是我们将来是不是要实行省管县的问题，经济发展很快，GDP总量、贸易总额和外汇储备总数都是居于世界前列，可是在中国的管理体制上这么多年来没有很大的变化，还是中央、省，省管市，市管县，县下设乡镇，城市太多，省太大。还有就是中国司法机关要为法律负责，要为国家负责，在党的领导下，党的领导该如何体现呢？
第四，当前社会矛盾突出，司法工作任务很重，又要改革。我有一个看法，但这个看法不一定很对，改革是社会发展的动力，我们国家三十年的改革取得世界瞩目的成绩，经济体制改革是成功的。当前的社会矛盾在中国是突出的，这些矛盾应该由谁来解决呢？很多矛盾都由法院来解决。内部管理问题，这些矛盾需要我们整个国家通过政治体制改革深化经济体制改革，也包括刚才所说的司法体制改革来解决。
第五，司法队伍问题。现在我们的司法队伍总体上而言素质提高的很快，现在的法院、检察院组织法要求必须本科以上学历，有法律专业知识，从事过法律实践还得经过司法考试。其实这个要求比当省委书记、比当市长都高，需要经过两次考试。在全国人大连续三年的会议上，我都提这两个考试的问题，这对学习法律的人是不公平的。都是国家的考试，两个部门就不能协商仅考一次吗？我认为司法考试是必要的，公务员考试也是必要的，这两个考试都是国务院部门主管的，实际上是应当由国务院组织协调，就是学法律的考过司法考试的进入司法机关就不一定再考公务员了。如果是司法工作人员饱和，需要优中选优，那么可以多设几个岗，现在是司法机关工作人员缺少有法律专业本科以上学历的人，特别是中等以下欠发达地区。90年代中期，两高建立了法官、检察官的培训机制，这对提高司法工作人员的素质起了积极的作用，但是司法人员的培训由司法机关自己来管也有一定的浪费，多少带有小农经济的意识，司法体制改革提出的优化资源配置是非常重要的。
刚才所说的这些问题还需要进一步研究，我相信司法体制改革随着政治体制改革积极稳妥地推进，还会进一步取得成绩。再一次谢谢大家。
武树臣教授：卫教授将六十年来中国的法治建设做了一个宏观地、全面地、系统地介绍，在这个过程中有很多闪光的意见和看法值得我们很好地回味，刚才戴老师也讲了很好的意见。我们三个人有一个共同的特点就是在实际部门工作过，于是我们看待法律问题比较客观，如果说有些学者和年轻的学生从一些社会现象中得出一些结论认为不好，我们常常看到它存在的客观性，由于时间的关系，我就讲三点体会：
第一点，中国古代社会那么长，就有两个特点，一是中国古代社会是人情社会，于是古代政治的价值目标就在于选拔、培养贤人来推行贤人政治。贤人政治就是儒家的理想、儒家的方法。新中国成立以后，我们一直是计划经济，如果我们党的领导都是贤人政治，我们在多大程度上渴求法律。二是，从社会发展上来讲，比较守旧、迟缓、被动，同时又有激进的一个方面，戊戌变法103天就发布了104个诏书和法令，不是很激进吗？清末修律从1904年开始到1911年辛亥革命爆发为止，颁布了那么多法令，我们想象不到在那样一个社会发展很快。这是中国古代社会的两个特点，所以我说，我们改革开放以后，经济体制改革把我国全体国民推向了一个急行军，我们的立法也是这样，我们在承认社会主义法律体系形成的同时也要看到不足之处：一是，不是说有了法律什么都能解决，实现法律的客观条件、人们的思想意识这些都不具备的话，法律往往成为具文；二是，如果从大陆法系发展的规律来看，成文法系都在借助于另外一个臂膀，就是判例法，民国时期的《六法全书》里面有大量的判例，在承认的同时我们要清醒地意识到我们还远远不够，这仅仅是一个开始。这两个急行军把民众，把社会力量的方方面面，拉近了法官和人民法院之间的距离，法官、人民法院和社会大众进入了零距离的焦灼状态。我们在刚刚认识到市场经济的时候，就已经认识到依法治国的重要性，于是我们常常忽略了依法治国的客观条件，如果依法治国需要十个条件来实现的话，我们也许只有一两个条件。方向很好，但想得过于简单，于是就造成了司法不公等等。
第二点，队伍建设。我主管政治部纪检监察，接触民事审判比较多。我们要实现司法公正，不是要简简单单给法官上几次政治思想课就能解决的，要实现司法公正和司法统一，不是对法官的教育问题，包括政治教育和业务教育，不是通过写标语就能奏效的。法院改革必须要落实到审判规律，八个督促如果不落实到审判规律中来束缚法官在审判过程中的行为的话，十八个监督也没有用。
第三点，我们中国几千年来一气呵成没有断绝，因而还要善待我们的传统。为什么老百姓说我们司法不公，司法不公是一个大众性的模糊的语言，只有司法统一才可以衡量，同案同判。如何才能做出裁判统一，我们历史上最重要的一个成果就是成文法与判例或者抽象化的判例相结合，以例辅律。徇私而没有枉法，说明我们的法存在问题，法官的自由裁量权太大，法官对于自己的案件怎么判是没有后顾之忧的。因而还是要借鉴历史上的传统，有很多典型的案例抽象出来附在法条的后面，这样束缚法官的手脚，使其必须做到同案同判，这样实现了司法统一。
范愉教授：卫主任对于中国法学教育和法学研究的判断，我个人实际上是非常认可的，因为我觉得现在我们出现的制度建构中的失误以及司法改革中的误区很大程度与我们法学研究有很大的关系，中国现在法律中所面临的“瓶颈”与法学教育中的“大跃进”方式是分不开的，特别是研究方法。中国自十一届三中全会以来我们有一个非常强烈的法治理想，这都是没有问题的，但是就像刚才卫主任指出的，到底它的目标是什么，经济发展中“摸着石头过河”，走点弯路是避免不了的，可是在法治建设中完全没有一点理念和建构性的东西，完全“摸着石头过河”可能连自己的政治意识形态都会出现一定的失误。法学界有一些很狂热的感觉，既然是搞法治，我们对西方本身就不够了解，不够全面，而我们有乐于夸大自己所相信的东西，于是一个完美的西方法治主义的理想就被我们自己构建出来了，这些刺激了法院的一些追求，比如在改革的过程中过度追求精英化、职业化、超前等等。良好愿望、“大跃进”的方式造成了无法挽回的结果。从这个方面上来讲，卫主任的讲解、戴主任的补充和吴教授的评价给我们揭示了一个当代的司法史。当代的司法史重点放在十一届三中全会以来。对于这一段历史如何进行解释，学者可能有不同的意见，批评的多，悲观的多，但卫主任给了我们一个相对光明的前途。作为一个当代史，我也想补充一点。中国司法改革的历史和法律建构的历史确实是我们自己亲历的过程，是一个见证人和参与者，我们现在很多问题都是与当时的法官素养有关的。司法改革是法治建设道路中的一个建构问题，改革是我们已经有了一个制度需要改进，但中国的改革是建构、重构以及本身发展过程中的一个结合体，所以其中的很多内容，比如说司法公开是宪法原则和既有制度的一个落实，他本身并不是对体制的创新，但其中也有一些空白的东西需要建立，这个过程本身就很复杂，不像西方国家本身就有一个相对理性的制度建构，然后在这种情况下循序渐进，按照司法规律办事。中国法治建设过程中的博弈，很多偶然的因素也起到很大的作用。中国审判制度及其理念的研究，我总结出来的对中国司法规律的概括有以下几点，第一，中国的司法将会是一个高度积极的工具主义模式，是服务大局的；第二，人民性，实际上就是传统的“民本主义”的延伸。中国传统的“民本主义”恰好在一定程度上化解了专制独裁的一种制度，增加了很多亲情的色彩。第三，本质上追求实质公正，并且注重效率。从“摸着石头过河”到社会主义法治理念的确立表明了以下几个问题，一个就是政治意识形态问题，从原来的不谈论、不讨论，到坚定讨论，表明了政治体制改革变成了一个很复杂的问题，究竟司法改革能否撼动政治体制上的东西，我个人觉得根本性和可能性不大。再一点就是社会主义法治理念的提出可能会带来法律界整体的不解和抵制，早期的法律界和学界对司法改革是高度支持的，甚至希望司法改革能像多米诺骨牌一样产生影响。但是现在这种信心是开始减弱了，然后对司法改革抱有一种灰心失望。司法改革的激进是很显然的，忽略了体制性的问题，忽略了司法的能力问题和国情的问题，在其他条件不具备的情况下，单纯追求精英化，把自身利益放在中心得不到社会的积极回应抵消了已经取得的成果，形成了今天司法改革的“瓶颈”，现在司法机关的态度是比较低调的，总体来讲向法治的方向是不会改变的，有些具体的东西是需要微调的。对于激进的做法所造成的损失恐怕就很难完全恢复了。精神层面的素质不是通过学历建立起来的，对司法规律的认知还是一个比较复杂的过程，究竟哪些属于普适性的，哪些属于特殊性的，哪些是可以变通的，哪些是应当坚持的，这些都是比较复杂的。我个人的判断是法院的地位还是会提高，但是法院的地位由于被过分夸大，政府把所有纠纷解决都推向法院，实际上是把法院逼上不能生存的地步，现在我们需要做的就是通过多元化的方式，把纠纷不需要用公权力参与的，靠自身协商来解决。我的评论就到这。
马小红教授：随着卫主任的讲座和评议人的评议让我得以联想，回顾历史。一个是1976年的时候，在国外对中国调解制度持学习态度的时候，我们正在予以批判，认为中国人不愿意打官司是一个不好的传统。一分钱、一毛钱也要打官司，因为涉及到公平、正义。当然学界也有很多的不同意见，那个时候对传统的否定比较厉害。这么多年以后，我们才发现我们抛弃了很多不应该抛弃的东西，这些东西原本是我们的看家本事，反而是出口转内销方才承认。这是这个讲座带来的值得我们反思的东西。我们从对法治不重视，比较简陋，到重视，再到过于的重视，大家把法推到了万能的地步，大家对法持有一种崇拜。我现在第二个体会就是法律一定要回归到其应有的那个位置，这样才能恰如其分地发挥自己的作用，如果一个社会动辄以法律解决问题，那么可想而知，他的道德水准会到什么程度。沈家本有一句话，他说，法学的兴盛未必能使国家兴盛，法学衰败人们法治意识的淡漠肯定会导致国家的衰败。要比较正确地理解现实生活中的法律和我们所追求的法律间的差距，用法理的表达就是应然法律与实然法律。第三，法律的实际作用，就是解决问题的。中国社会的理念也是要追求一种社会公正，但这种社会公正是个理想，解决问题有时需要理念，又需要智慧、方式和方法。中国古代有很多值得借鉴的地方，法律应当解决实际问题。总而言之，这个讲座给了我们很大的启发，谢谢卫主任的光临及前面诸位点评人的高屋建瓴的点评，谢谢各位。
主持人（姜栋副教授）：不知不觉快三个小时了，感谢卫教授的演讲和各位的光临。我宣布论坛圆满结束。