黛珂紫苏水牛油果套装:税源专业化管理的模式选择

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2011-12-26浏览次数:
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芜湖市地税局【 字体： 】
长江大桥综合经济开发区分局课题组
随着我国市场经济的迅猛发展和国际经济全球化进程加快，多元化的经济结构逐渐增进，税收管理的对象数量急剧增加，税源差异性在进一步扩大，这些都对税源管理提出了新的挑战，税源管理进入了前所未有的需要寻求突破的新阶段，税源专业化管理成为适应当前税收环境的优先选项，而税源专业化管理模式优化选择又是税源管理创新的优先课题。
一、税源专业化管理理论动力分析
（一）税收性质禀赋的源动力
税收禀赋是政治制度期许的资金需要，即税收法律框架下的政府财政收入的聚集。税源是税收之本，税源的管理只能在平滑的社会运行中得到广泛认同才能有效实施，同时，必须与微观主体的行为事实契合，而以税源专业化路径正满足税收禀赋的需求。另，在市场经济体制下，税务管理主体对平等权利的诉求和维权意识的觉醒，使税源专业化成为降低管理成本、增进政治资源，从而实现有效管理的前提条件。
（二）经济发展趋势的外推力
不同阶段的税源管理方式都必须与当前经济发展形态相适应，秉承着时代的特征。中国已成为世界第二大经济体，巨大的市场受到全球各类微观主体的青睐，中国的市场逐步国际化、开放化，市场的参与者多元化、跨区化、连锁化，这些都挑战现有的税源管理秩序，当前的税源管理模式已然不能与现实的国内、国际经济环境匹配。只有选择税源专业化管理才能高效感知各类微观主体税源的脉动，才能融入国际税收协调发展图景。
（三）税收有限资源的内需力
中国税源管理模式一直围绕税收管理员与纳税人直接对应的路径演进，税收资源配置也立足于该模式艰难地适应。随着政府职能的转变和效率的追求，行政资源包括物质与人力资源追加的空间在压缩，有限的税收资源在旧有的税源管理模式下逐渐捉襟见肘。而管理对象、管理的社会环境的变化，又需要税收资源的不断扩充，周而复始形成税源管理质量和效率的瓶颈，倒逼机制促使税源管理模式的蜕变和创新，新的公共管理学兴起为创新提供理论视野，以精细化、科学化分工为主要特征的专业化管理必将挣脱有限的税收资源约束。
（四）管理理念发展的思想力
新公共管理学、柔性的执法理念给税源管理带来新的理念和研究视角，为税源专业化管理提供理论依据和实践借鉴，其理论的特征借鉴意义在于：以纳税人为导向，奉行纳税人主体权益维护的觉醒，改变税务机关与纳税人的传统关系，重新定位其各自职能关系——该关系可类比“企业管理、管理人员”与“顾客”的关系；重视效率的追求，更加重视税收活动的产出和结果、效率和质量；注重绩效的测定和评估，主张放松严格的行政规制，而实行严明的绩效目标控制。
二、税源专业化管理目标相机抉择
（一）形式目标
1、专业化要使复杂税收事项简单化。税源管理既属于行政管理范畴，又属于经济管理行为，有的涉及国际经济法律，如何将复杂税收事项简单化是税源管理的首选目标。复杂税收事项简单化适应人类了解探索知识的规律，有利于单个行为人信息和知识的增进，易于管理者操作、快速感知，进而将众多管理者感知整合转换形成完整的税源管理成果。
2、专业化要使税收工作过程流程化。税收工作过程流程化是将简单化的税务事项按照业务内容、环节、职责、风险等连接而成的工作流，即将复杂税收事项的分解为若干节点，若干节点的顺畅完成形成税源管理成果。税收工作过程流程化便于内部质量控制、职责明晰归责、执法风险化解。
3、专业化要使同类税收业务批量化。同类税收业务批量化处理产生规模化效益，即批量化的税收业务处理培养税收业务熟练的业务能手，快速感知业务内涵和改进的方向，提高整体税源管理工作效率。
（二）评价目标
1、专业化要使资源比较优势最大化。以精细化、科学化分工为主要特征的税源专业化管理解决有限税收资源瓶颈是其创新的预期，资源比较优势最大化是评价税源管理模式创新的目标和现实的需要，在税源专业化管理过程中，序时评价该目标，改进、完善管理内容和形式。
2、专业化要使税收业务风险最低化。以风险为导向是税源专业化管理的主要内容，税收业务风险包括纳税风险、行政风险，要通过税源管理节点的设置、人员配置等降低纳税人的纳税风险，同时，通过节点控制以化解税收执法风险，以达税收业务风险最低化，而这是保护广大税务干部和维护纳税人权益的双赢选择和优选评价目标。
3、专业化要使税收工作效率最高化。效率是税收基本原则之一，税收工作效率最高化是税源专业化管理的至高要求之一，税源专业化管理分工是管理艺术和技巧，关系税收工作效率高低，关系改革创新的成败。评价税收工作效率重点在分工的设计和运行监控，税源专业化管理只有使税收工作效率最高化才达到改革创新的预期目标。
四、税源专业化管理模式优化选择
（一）重点税源精细化管理，突出技术性，强化日常监控
1、税源分类。重点税源根据税源的规模和结构确定，并参考地域性差异和人力资源状况。一般情况下，分为单个税源规模和行业税源规模，单个税源规模即单个纳税人对地区税收贡献度大，将这类纳税人集中管理，并配备优质的税收资源，以抓住工作的中心，提高税收征管的效率。单个税源规模的纳税人数量应“少而精”，充分考虑纳税人的税收集中度，可将纳税人数量（不含个体纳税人）的5%、税收贡献度40%的重点纳税人进行集中管理。行业税源规模即某行业对地区税收贡献度大，将重点行业实行集中管理，不但有利于税源的重点管理，也有利于探索行业税收管理经验，规范整个行业的税收遵从行为。行业税源规模同样应考虑行业的税收集中度，可将税收贡献度20%的某个行业重点纳税人进行集中管理。
2、机构设置。重点税源管理机构可分为单个税源规模专业局和行业税源规模专业局。在地域上，应只设一个单个税源规模专业局，侧重设立一至二个行业税源专业局。在机构的职能上，选择“单一功能型”即“审计型”，主要负责重点税源的税收风险管理和税收审计，将一般性的税收业务由纳税服务专业局处理。
3、专业分工。重点税源专业局侧重重点税源的信息采集，其是税收管理之源，设立信息采集专业人员，深入企业了解其生产经营状况、发展趋势、生产经营流程、风险控制环节等；其次个性分析，在信息充分掌握的基础上进行风险分析；最后是税收趋势研判，重点税源发展态势影响税收整体的趋势变化，这是强调重点税源管理的现实基础，更是税收决策者决策依据。
4、资源配置。重点税源在税收管理中的地位，决定着税收资源配置，因此，税收的资源应向其倾斜，特别是人力资源的高配，应将责任心强、税收业务好的人才配置到重点税源专业局。
（二）一般税源科学化管理，突出评析性，强化纳税评估
1、税源分类。一般税源是重点税源分类后的税源，具有数量规模效益，表现为纳税人数量多，税收整体规模也较大，在同类中生产经营规模、特性、税收风险具有一定的趋同性，同时，其统计分析样本量较大，因此，在一级分类后，对一般税源应进行次级分类，即按行业再分类管理，以突出行业评析，强化纳税评估，归纳、发现、总结行业管理经验和规律。
2、机构设置。设立一般税源专业局，在地域上，设立一至二个一般税源专业局，不宜过多的按行政地域设置，即使设置两个一般税源专业局，也应按行业进行分别设置。在机构内部设立若干个行业管理机构，行业管理机构中设立信息采集、行业分析、趋势研判等专业组，以纳税评估为管理手段，提高管理效率，提高纳税遵从。
3、专业分工。一般税源专业局专业分工为信息采集、行业分析、趋势研判。其中信息采集主要是典型性行业税收信息采集整理，因一般税源纳税人数量多，全部准确采集困难，可按工作安排和业务需求，确定一定数量作为分析研究的样本，最后在一定的时间跨度内逐步全部采集并更新；在行业税收信息样本的基础上，开展税收分析及纳税评估，归纳、发现、总结行业管理经验和规律；最后是行业的趋势研判，总结未来行业的税收发展形势及演变路径，以采取同步适应的管理方式和手段。
4、资源配置。一般税源专业局的资源配置应考虑资源的平衡，在人力资源上，适当配置一些高素质的税务干部，并安置在纳税评估、税收分析的岗位等专业技能性强的岗位。
（三）零散税源社会化管理，突出合作性，强化协税护税
1、税源分类。零散税源主要指个体及零散的税收，表现为税收规模小，纳税人数量虽然多，但零散且变化频繁，税收征管成本高，税收遵从度弱。如个体工商户、临商开票等，将该类纳税人集中管理，充分利用区域政府协税护税，降低管理成本。
2、机构设置。设置零散税源专业局，可按行政区划内设若干管理机构，具体业务由内设若干管理机构处理，零散税源专业局机关主要进行业务指导、人员培训、业绩考核及税收协调等。
3、专业分工。零散税源专业局业务可划分为税款核定、征管巡查、协税护税。税款核定根据个体税收核定管理办法分为：核定申请、典型调查、核定拟定、集体评议、核定公开、核定下达等；征管巡查主要是按期对辖区范围内的个体经营户进行现场核实和调查；协税护税内容为税务机关与区域政府人员统一进行税收业务处理，具体是指导、协调税护税人员从事税收一般性事务，但税收强制、处罚等重要事项由税务机关处理。
4、资源配置。在人力资源的配置上，选派协调能力强、责任心强的税务干部充实到零散税源专业局，税务干部数量上宜“少、精”，借力区域政府协税护税人员，充实零散税收征管力量。
（四）纳税服务集中化管理，突出服务性，强化服务质量
1、业务归类。税收业务可分为一般性税收事务、技术性税收业务。为提高税源专业局的工作效率及质量，将税务一般性的事务由专门机构进行日常处理，主要内容为：纳税申报、税款征收、备案受理、业务申请、发票发售、纳税服务等。
2、机构设置。依管理区域范围，遵循便利纳税人原则，可按区域设置纳税服务专业局，也可设置一个纳税服务专业局，内设若干纳税服务处或厅。纳税服务处或厅布置格局及业务流程可参考银行业业务大厅，设立导税区、办税区、咨询区、自助区，实行取号等候，以维持业务办理秩序。
3、专业分工。纳税服务专业局主要职责内容为事务办理、纳税服务、服务评价。事务办理具体为纳税人办理各类涉税事项，包括纳税申报、税款征收、受理申请等；纳税服务指开展各类纳税咨询、政策辅导等；服务评价则对纳税服务的监督、检查、考核及评价，对内督促税务干部提高纳税服务水平和质量，对外调查纳税人纳税服务需求、意见。
4、资源配置。在硬件设施上高规格，营造良好的办税环境和氛围；在软件设施上实行无障碍办税，确保办税通畅；在人力资源配置方面，选派工作上细心、态度上热心、情绪上耐心人员充实办税一线，以提高纳税服务水平，树立税务良好形象，构建和谐的税企关系。
五、税源专业化管理实践问题关注
（一）税源专业化管理制度与税收管理员制度矛盾
税源专业化管理制度打破税源区域属性，按税源的规模、行业、税种、存续时间、居民属性、交易形态类特征进行分类，进而采用管理分工，提高税源管理效率，强调税收管理人员对同质税源的专业管理，而税收管理员制度税源管理按税源地域属性进行区域税源管理，强调税收管理人员对区域税源管理职责，两种税源管理制度中税收管理人员较色定位、职责划分、风险承担发生颠覆性改变。
解决两种税源管理制度中税收管理员的角色转换关系改革创新成败，其关键所在是管户向管事转变，管户向管事转变重在管何事、如何管。在税源专业化管理制度下，税收管理员应该管理已进行科学分工的税务事项，即对事（税务事项）不对人（纳税人）；如何管？税收管理员职责是办理涉税事务、采集涉税信息、科学分析、职业判断、管理改进。
税源专业化管理制度要求税收管理员由管户向管事转变，但不是完全否定税收管理员制度，我们应继承其精华。如重点税源管理可以保留其户管制度，但管户与管事相结合，管户的内容则重点是了解企业生产经营状况，据此科学分析，进而趋势研判，改进管理措施。
（二）税源专业化管理制度与税收行政管理制度矛盾
税源专业化管理制度要求税收工作的流程化，强调过程顺畅，侧重效率优先，而税收行政管理制度要求税收工作的行政化，强调决策执行，侧重级别优先，如果不能妥善处理两者之间的矛盾，税收行政管理制度容易阻断税收工作流程，造成税收工作流断链，影响税源管理效率。
为保障税源专业化管理制度的有效实施，税收行政管理制度应进行相应的改革，理论上，扁平化的税收行政管理制度才能完全适应税源专业化管理制度，扁平化的税收行政管理制度中，行政性的层级较少，可以最大程度上减少对业务流程的阻断。
（三）税源专业化管理制度与纳税服务制度矛盾
从纳税人角度分析，原税源专业化管理制度纳税服务主要是“一对一”服务，即一个纳税人对应一个税收管理员，历史成然已久，而税源专业化管理制度改变其模式，由一个机构统一实施，实行“一对多”的服务模式，纳税人一时无法适应。
因此，税源专业化管理制度必须实行纳税服务传统型向现代型转型，从“被服务”向提供服务渠道转变，如提供现代化的网络办事服务、完善税务网站、设置“税收QQ”、网络信箱等等，以信息技术手段提高高质量、快速度的纳税服务。
（四）税源专业化管理制度与政府区域、利益分割矛盾
税源的区域属性与税源同质性的专业管理不可避免存在差异和矛盾，地方政府对税源的区域属性存在偏好，而税源专业化管理则摒弃税源的区域属性，重视对同类税源管理的偏好，效率最大化的税源专业化管理无法完全满足地方政府的需要，不同级次的政府部门利益导向相反，二者之间的矛盾也可能影响税源专业化管理衍生路径。
税源专业化管理应争取地方政府的支持和理解，对税源的区域定性权上收至市级税务机关，严格按照管理规定确定税收区域属性。同时，积极提供信息服务，确保地方政府利益，杜绝地方政府税收利益的外溢。
课题组组长：朱建忠
调研组成员：乐  甫、吴  斌
执  笔  人：许志新