控制回路原理图:1978—2006年中国农民负担问题研究-中国选举与治理网

1978—2006年中国农民负担问题研究
作者：陈俭，段艳
来源：《江汉论坛 》2010年第1期
本站发布时间：2010-7-26 21:13:37
阅读量：28次

摘要：改革开放以来中国农民负担的演变经过凸显—加重—膨胀—下降四个阶段，农民负担变化的特点是由升—降以及税轻费重；农民负担上升的原因是多元的，主要是我国存在二元经济结构下，工农产品价格“剪刀差”、分税制的缺陷、农村税外收费泛滥以及县乡机构膨胀财政负担过重等；而农民负担下降的主要原因是国家采取税费改革、财政支农惠农政策以及开展农民负担专项治理等措施。要减轻农民负担，必须增加农民收入，必须有支农、惠农的政策，必须正确处理中央、地方和农民之间的关系，必须改变我国城乡分割的二元经济结构等。
关键词：农民负担；税费改革；分税制；二元经济结构
社会主义新农村建设，是我国新时期的重大历史任务。新农村建设的“新”字主要体现在工业与农业、城市与农村、政府与农民的关系上，其实质是重新调整农民的收入分配关系问题。研究改革开放以来我国农民负担的演变、特点及其原因，总结农民负担的经验教训，对我国新农村建设和构建和谐社会具有重大意义。
一、农民负担的演化及特点
1978年以来，农民负担不断发生变化，从农业税和其他杂项负担来看，我国农民负担的演变大致经过四个阶段：1978-1988 年农民负担凸显时期，1989-1993 年农民负担加重时期，1994-2000 年农民负担膨胀时期，2000-2006 年农民负担逐渐下降时期。
1. 1978-1988 年农民负担凸显
1978年以来，在农村实行经济体制改革，在生产上普遍推行家庭联产承包责任制，分配上实行“交够国家的、留足集体的、剩下才是自己的”的分配制度，这使农村经营的主体发生改变，由原来的社队集体经营变为现在的农户经营，农村负担的主体也由社队集体转变为农户家庭，原来由社队集体承担的国家农业税、村提留和乡统筹及其它税费负担，开始由农民直接来承担。国家1979 年开始进行改革流通体制，大幅度提高农副产品收购价格，使农民收入大幅度增加。1978 -1984 年农产品收购价格共提高了54%，1985-1988 年农产品价格进一步提高，共提高了46.6%，据测算，由于农副产品提价所增加的农民收入占收入总量的84%；这一时期，农业税相对较轻，如在1981-1985 年间农业税占农业总产量的2.96%；但是，这一时期，农民的税外负担，特别是乱收费增加，使农民负担开始凸显，由于农民收入的增长速度大于负担的上涨速度，如1983-1988 年间农民负担总额年均增长9.7%，而农民人均纯收入年均增长12% ，所以这一时期农民对负担的感受还不是很重。
2. 1989-1993 年农民负担加重
这一时期国家改革的重点在城市，政策上更加注重城市。国家通过工农产品价格“剪刀差”，压低农副产品价格，抬高工业品价格，造成农产品产量增加而农民收入不增加的局面。从1989年到1991 年，农民人均纯收入平均每年增长9.1%，扣除物价上涨因素，实际年均增长0.7%，农民收入基本上处于停滞状态，甚至还出现了1989 年的负增长。相反，这一时期农民的税费负增长很快，远高于农民收入的增长速度，如农民人均负担平均每年增长16.7%，比农民人均纯收入高7.2 个百分点；农民的实际收入减少了而农民负担实实在在的增加了，使农民负担加重，并在高位徘徊，农民负担过重问题也逐渐开始成为社会关注的焦点。
3. 1994-2000 年农民负担膨胀
1994 年分税制实施后，县乡财政普遍陷入困境。为走出困境，地方政府便通过各种手段，巧立名目向农民伸手。一些地方的乱收费、乱罚款和乱摊派（即“三乱”）问题更加严重，致使农民负担膨胀，这一时期也是农村税费负担项目最多的时期。在1997 年，全国清理出涉及到向农民收费的项目累计有1.7 万多个，金额达148亿元，其中县乡两级收费项目占清理总数的80%⑤，这些项目大部分为不合理收费。据统计，在2000 年，我国农民承担的税费总额达1359 亿元，是1990 年的2.9 倍。其中，农业税增长了近4.3 倍，乡级统筹增长了近1.3 倍，村级提留增长了0.6 倍多，农民人均负担增长2 倍多，农民税费负担占农民收入的比重大约上升到7-12%之间，而且以种粮为主的落后地区和以种粮为主的农户，其税费负担更重⑥。这一时期，农民的税费负担在高位上持续攀升、膨胀。如表1 所示，1994-2000 年间，农民税费总额由958 亿元上升到1359 亿元，增长了41.9%；农民人均税费负担由112.0 元增长到168.4 元， 增长了50.4%。这些负担大部分是乱收费、不合理收费。
而同一时期，农民收入增长缓慢甚至下滑。1990 年代中后期，我国农民增收减缓，其中，1997 年以后还出现了连续四年下降的局面。一方面是农民收入增长缓慢，另一方面是农民税费负担恶性膨胀（特别是“费”的膨胀），农民的收入无法应付各种税费，几乎到了不堪重负的程度。这一时期是1978 年以来我国农民负担最重的时期，也是我国“三农”问题最为严重的时期。
4. 2000-2006 年农民负担逐渐下降
为了从根本上遏制农民负担恶性膨胀，我国政府开始考虑在农村进行税费改革问题，并于2000 年3 月下发《关于进行农村税费改革的通知》，决定当年在安徽省开始进行农村税费改革试点，2002 年试点的地区又扩至全国20 多个省、自治区和直辖市，直到2006 年取消农业税，农民负担逐渐降了下来。如表2，2002-2006 年农村税费改革全面试点后农民人均负担逐渐下降，2002 年农民人均税费负担为78.7 元，到2005 下降到13 元，下降了83.5%，2006 年全国各省开始全面免征农业税，农民缴纳的其他税费人均为11 元，比上年下降15.4%，税费支出占当年农村人均纯收入的比重为0.3%。在这时期，针对农民的各种“三乱”得到了清理，而且农业特产税、牧业税、屠宰税和牲畜交易税也被取消，在废除农业税后，针对农民和农业的税基，基本上都没有了，我国农民负担成为新中国成立以来最轻的时期。
从1978-2006 年我国农民负担演变轨迹可以看出，我国农民负担演变的特点是：一是农民负担变化呈现出先升后降的变化趋势，即先由凸显到加重，再到膨胀，最后逐渐下降。其中前三个阶段总体呈现上升趋势，最后一阶段是下降趋势，呈现出“∧”字型。二是农民负担的结构上，税轻费重，特别是乱收费，名目多，数额大，是影响农民负担升降的最主要因素。
二、农民负担升降变化的原因分析
1978 年以来，农民负担的演变经过凸显、加重、膨胀、下降四个阶段，由升到降，具体原因很多，综合起来，最主要有以下几个方面：
1. 农村二元经济结构影响： “剪刀差”与价格补贴
发展经济学认为，发展中国家为了追赶发达国家，普遍存在着以牺牲农业和农民来发展工业和实现城市化的二元经济结构，维持这种经济结构最常见的方式是以工农产品“剪刀差”的形式提取农业剩余来为工业化和城市化积累资本。我国作为发展中国家，也存在农村二元经济结构，在这种城乡分割的二元经济结构下，政府通过以“剪刀差”的形式提取农业剩余为我国工业化提供资金支持，这是造成我国农民收入水平相对过低、农民负担过重的体制性总根源。在改革开放前， “剪刀差”主要是通过农产品“统购统销”的方式直接表现出来的；改革开放后，随着农产品“统购统销”制度逐步废除，这种显性“剪刀差”作用减弱了，但是对农业剩余过度提取的实质并没有改变，隐性的价格“剪刀差”依然存在，并且继续在我国的工业化和城市化过程中发挥重要作用，如表3 所示。
从表3 看出，1980 年以来我国工农产品“剪刀差”不断扩大。1980 年剪刀差为300 亿元，到1990 年增加到727 亿元，是1980 年的2.4 倍；到1998 年又增加到3591 亿元，是1980年12 倍。工农产品“剪刀差”意味着工业对农业、国家对农民的剥夺，最直接的后果就是减少农民收入或增加农民负担。改革开放以来，工农产品价格“剪刀差”不断加大和农民负担不断加重的变化趋势相一致，工农业产品价格“剪刀差”加大的时期，也是农民负担加重的时期。虽然国家几次大幅度提高农产品价格，但农产品价格上涨的幅度赶不上农村工业品和农业生产资料价格的上涨幅度，使农产品价格上涨给农民带来的收益被抵消掉了，造成了农民增产不增收，甚至出现了负收益； “剪刀差”的扩大表明政府对农业剩余的过度提取，造成了农民收入减少，农民隐性的负担加重， “三农”问题逐渐恶化。
2000年以来，党中央提出了建设和谐社会和社会主义新农村，把解决农民负担问题放在解决“三农”问题的重要地位。一方面，大幅度提高农副产品价格，其增幅高于工业品价格的情况也越来越多；但是，在我国农村二元经济结构没有完全改变的情况下，工农产品的价格“剪刀差”仍然存在，不过整体上出现了不断缩小的趋势。另一方面，为减轻农民负担，国家除了进行税费改革外，还从价格上给农民直接提供补贴。国家在进行税费改革、直接减轻农民负担的同时，还在财政上安排专项资金对农产品政策性补贴支出和农业生产资料价格补贴等。如2004 年农民从粮食直补、良种补贴和购置更新大型农机具补贴（即“三补贴”）中得到的收入140 亿元，人均达到16 元；其中，种粮农民直补116 亿元，13 个粮食主产区的良种补贴金28.5 亿元⑧。对农民提供的价格补贴，在一定程度上缩小了工农产品价格“剪刀差”，提高了农民的收入，间接地减轻了农民的负担。
2. 税费的征收：从“不规范”到税费改革
取消农业税、从“三乱”到专项治理2000 年以前，我国农村税费征收很不规范，农村税外收费严重泛滥，有些地方达到不能容忍的程度。过去，由于国家财力有限，不可能把资金大量投向农村，我国还是世界上向农民征税的少数国家之一。但是由于制度的缺陷，税费的征收很不规范，政府有关部门利用手中的权力和工作之便，随意搭车收费，有的通过各种手段巧立名目，向农民乱收费、乱罚款和乱摊派。据统计，在1995 年仅中央部门或机关制定与农民负担有关的各种文件、项目有93 项，要农民出钱出物出工的各类达标、升级活动有43 项，地方政府制定向农民收费的项目多达269 项，错误收取和管理方法不当的还有10 余种。省县级有关部门也制定和下发向农民收费的政策和文件，还有向农民强制推行各种不合理的变相“搭车”收费，项目之多，金额之大，难以形容，使农民负担不堪重负。
2000 年开始的农村税费改革是我国政府减轻农民负担、解决“三农”问题的重大举措。改革的重点和目标就是要规范农村税费制度，减轻农民负担；主要内容有：改革村提留、取消乡统筹费，禁止各种乱集资、乱摊派和乱罚款等各种面向农民的收费项目。2000 年，安徽省进行税费改革的试点后，全省农民人均负担为75.5 元，比1997 年减少了23.6%，总的税费负担减幅达31%。安徽省的税费改革试点对减轻农民负担取得了很大成效，2002 年政府又把税费改革的试点扩大到全国大部分省份，随着试点地区的税费改革，农民负担明显减轻了，平均减负30%左右。各地在根治“三乱”的基础上，有些地方还免征农业税和降低农业税税率，在2004 年和2005 年，全国农民仅通过这项改革，就减轻了税收负担500 亿元。通过税费改革，农民负担大大减轻了，从表2 可知，农民人均负担由2002 年的78.7 元减少到2005 年的13 元，减少了83.5%；到2006 年，全面取消农业税，涉及农业和农民的税基基本上被没有了，结束了农民交纳的长达2600 多年的“皇粮国税”。
为配合税费改革，规范征收制度，杜绝“三乱”，国家还对农民负担进行专项治理。如在税费管理方面，全面制度化：一是涉农税收、收费和价格一律实行公示制；二是贫困地区农村义务教育的收费实行一费制；三是农村订阅报刊的费用实行限额制；四是涉及农民负担案件实行责任追究制，从制度上有效地遏制了各种乱收费、乱摊派、乱罚款和“搭车”收费，并把农民负担问题上升到政治和法制的高度，给减轻农民负担工作提供制度保障。可见，中央减轻农民负担的决心之大，通过对农民负担开展专项治理来规范征收制度，杜绝了“三乱”，使农民负担稳定下降，保证了税费改革的顺利实施。
3. 中央和地方利益关系的调整：分税制的缺陷与中央财政向下倾斜
1978 年以来，中央和地方的财政分配关系经过了多次调整，其中1994 年以前的财税改革，都是实行中央对地方放权让利的财政包干体制。1994 年的分税制改革是按税种来划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制，这使中央财政收入比重得到了明显提高。但是这种体制的缺陷是很明显的：一是主要税种收入划归中央，地方财政特别是经济不发达的县、乡财政收入减少；二是中央和地方之间的事权没有发生多大变化，也就是说地方政府的费用支出并没有随收入的减少而减少。这样，就形成了地方政府的事权和财权不一致，使地方政府财政收支不能够平衡，也使得经济落后的基层政府财政更加困难，靠借债才能维持正常的运转。由于基层政府财政长期困难，又要承办许多超过自身财力而无力承办的事务，最直接、最有效的办法就是向农民收费，由此加重了农民负担。分税制是造成1994-2000年农民负担恶性膨胀的制度性根源之一。
为减轻农民负担、加快农业发展，我国政府进入新世纪以后开始实行实行税费改革，中央财政开始向农村倾斜。一方面向地方政府加大了转移支付力度，以补充地方财政不足，特别是经济不发达地方财政；另一方面，加大财政支农力度，以解决许多地方政府无力承办而又本应由中央政府承办的事务，解决历史“欠账”问题。主要采取各种财政支农、惠农政策，加大了财政向农村倾斜。主要内容有：农村税费、农产品政策性补贴、农业生产资料价格补贴、农业灾歉减免补助、农村义务教育支出、农村卫生支出、支援不发达地区、农村救济、水利建设、以及农业基本建设投资、农业科技教育投资和支援农村生产、农业综合开发和农林水气等。据统计，2000~2004 年，中央财政直接用于农业的支出累计达8376.4 亿元。其中，2004 年财政对农业的投入就达2357.9 亿元，仅“两减免”使农民共减负302 亿元，人均负担减少30 元，负担下降44.3%，农民税费负担占当年纯收入的比重下降为1.3%。中央实行财政向下倾斜的政策，加大财政支农力度，在农村承担了更多的“事”，适当调整了中央和地方的利益关系，客观上平衡了中央和地方的“财权”和“事权”不一致的状况，从经济上保证我国农民负担的持续下降，也使我国财政开始向公共服务型转变。
4. 县乡财政负担：机构膨胀与机构改革
我国县乡机构普遍存在人员超编、机构膨胀的问题。特别是“社改乡”以来，乡镇机构增加、人员严重超编，加重了县乡财政负担，有的成为“吃饭财政”，有些乡镇财政负债累累。县乡财政无力供养，使许多机构的人员没有编制，经费也没有来源或缺乏保障，为了生存，他们只能向农民收费，或者通过罚款来搞创收，成为农民负担不断加重的“罪魁祸首”之一。
2000 年以后，县乡机构改革作为我国推行税费改革的一项配套政策，随着农村税费改革的推进，税费收入的减少，有些县乡的财政更加困难，必须进行“瘦身”；同时，收税收费工作量的减少也出现了更多的闲置人员，乡镇机构的主要职能也需要进行调整。各地按照中央的部署，都不同程度地进行了乡镇机构改革，主要内容就是精简机构和压缩人员编制，朝精简、廉洁、高效方向发展；显然，县乡机构改革是很有成效的，不仅减轻了县乡财政负担、推进了农村税费改革的顺利进行，而且对减轻农民负担、有效地防止农民负担反弹发挥了重要作用。
三、关于减轻农民负担的思考
分析1978-2006 年农民负担的演变及原因，为我们解决农民负担问题提供了重要的经验。
1. 狠抓发展，增加农民收入是减轻农民负担的根本前提
衡量农民负担轻重的一个重要标准就是要看农民收入特别是农民纯收入增长情况。农民纯收入越高，农民负担就相对越轻，因此农民负担过重的问题，实际上是农民负担相对于农民收入而言的，实质上是农民收入较低的问题。改革开放以来，农民负担由凸显—加重—膨胀—下降，而农民收入增长速度由快—减缓—下降—回升，可以看出农民负担问题与农民收入增长速度呈负相关联，农民负担较重的时期一般都是农民收入增长幅度低的时期。因此，从根本上来说，减轻农民负担必须抓住发展这个中心环节，增加农民收入，特别是要增加农民的纯收入。
2. 减轻农民负担必须实行财政支农、惠农政策
农业是弱质产业，是需要重点保护的部门，世界上许多国家特别是发达国家，都对农业实行补贴，更不用说要收税。我国政府一直实行向农民收取税费的政策，这与我国工业化战略抉择有关，造成的结果是我国农民负担沉重，农民收入低，农业竞争力弱。税费改革以后，国家加大了对农业的投入，采取种粮补贴、农村教育免费、农民看病补贴以及增加农村基础设施建设等一系列支农、惠农政策，农民减负效果明显。2006年取消农业税后，专门针对农业和农民的税基也没有了，农民负担进入了我国历史上最轻的时期。
3. 减轻农民负担必须正确处理中央、地方与农民之间的关系
减轻农民负担必须正确处理中央政府与地方政府的关系，处理好二者的关系关键要划分好二者的财权与事权，消除财权过分集中在中央、事权过多下移到县乡的现象，使县乡政府“事权”与其“财权”相匹配，这样才能解决好县乡财政困难问题，防止县乡政府因其财政困难向农民伸手。减轻农民负担还必须正确处理政府与农民的关系，特别是要正确处理政府和农民之间“取”和“予”的关系，要多“予”少“取”或不“取”，同时也要求政府职能转变到引导、宏观调控和公共事业上来，做好服务型政府。
4. 减轻农民负担的根本寄希望于改变城乡二元经济结构
改革开放以来，农民负担加重的原因很多，其中最为根本的是我国实际存在的城乡二元经济结构。税费改革后这种二元经济结构依然存在，主要表现在通过不合理的政策暗中向农民转嫁负担，如工农产品价格“剪刀差”、城乡就业歧视和劳动力的价格差、城乡教育医疗等公共产品的差别性供给等政策，使农民负担问题依然存在。因此，要彻底解决农民负担问题，必须统筹城乡发展，统筹工业与农业发展，尽早实现从二元经济社会结构到一元经济社会结构的转变。

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• 1978—2006年中国农民负担问题研究
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