郭德纲斗嘴梁宏达视频:苗建萍：转型期公共政策创新制约因素分析

　　公共政策创新对社会转型具有十分重要的意义。为了更好地适应体制转型的需要，对公共政策重新定位和不断创新成为时代发展的客观要求。然而，社会转型的性质、特点和转型的方式决定并制约着公共政策的创新，政策创新中的利益分化和协调因子、政策创新中的政策的合法性因子等因素也严重影响着公共政策的创新。

　　在当代中国社会转型时期，公共政策创新起到了十分重要的作用，研究这一特定时期公共政策创新的主要制约影响因素，对我们总结曾经走过的体制改革路程以及继续进行更加艰难的新的改革都是非常重要的。

　　我国社会转型对公共政策创新的制约

　　社会转型与公共政策创新是相互影响相互制约的关系，公共政策创新对社会转型具有十分重要的意义，公正、高效的公共政策创新有利于推进社会顺利转型，反之则会阻碍社会发展;社会转型的性质、特点和转型的方式等决定并制约着公共政策的创新。

　　首先，中国社会转型的性质和特点从边界上制约着公共政策创新的限度。任何社会过渡时期的公共政策创新都不是相关主体的一种纯主观的设计，政策的创新要受到现存的客观环境的影响和制约。正因为如此，中国社会转型的性质就从边界上制约着公共政策创新的限度。中国的革命性变革都是以维护和巩固已经建立的社会主义基本制度为前提的，同样当代中国社会转型也不能突破这种社会形态和社会基本制度来革新。这种便捷性的制约就规定了我国公共政策创新活动必须以维护和巩固社会形态和社会基本形态和根本制度为目标，经济领域也不能丢弃公有制主体地位。

　　从中国社会转型时期的特点看，社会转型时期的公共政策创新是把政府的主导作用和人民群众的创造精神结合起来的。公共政策是以政府为主的公共机构制定的行为规范，但是在新旧体制转轨的过程中政府本身是应该革新的因素，而且对旧体制最有切身感触、对新体制最为渴望的是广大人民群众，他们是社会发展的最革命的力量，所以在政策创新活动中还必须注意广大人民群众的参与，适当地将人民群众的首创精神与政府的主导作用有机结合起来，政策创新才能健康有序地得到发展。

　　其次，中国社会转型是以渐进式和不平衡性贯穿于整个社会变革过程之中的。这种渐进式的不平衡的新旧交替，使得公共政策创新具有一种缓慢演化，步步推进和明显的不均衡性特征，这种渐进式的政策创新要求政策主体在进行政策创新时必须遵循两个基本原则，一是循序渐进的原则，政策创新不能操之过急。政策创新应该从体制最薄弱的地方和环节开始，在我国农村计划经济体制与城市相比，相对来说不那么坚固，而且农民比较贫穷，因此政策创新活动最早出现在贫困的农村，在相对薄弱的环节进行政策创新能减少创新中的阻力，能够较容易的使新政策加以推广和扩展。二是要遵守新老结合、内外互补的原则，尽量吸取、利用旧体制的政策系统中合理成分，采用一些和以往政策措施具有相似性的政策方案，逐步移植一些适合新体制的其他国家政策措施。

　　影响公共政策创新的因素很多，我们不仅要从静态结构上加以分析，更为重要的是从公共政策创新这一动态发展和变化过程，即从公共政策的制定、执行和评估过程中总结出影响公共政策创新的主要因素。

　　政策创新中的利益分化和协调因子。利益的分化和协调是社会过渡和变革时期的一种特点，变革和过渡实际上是既有利益和新的利益的重新配置，各种利益都出现了非均衡化的现象，这种变化就是利益分化。在改革政策创新过程中首先分析创新行为者的利益分化和协调，从理论上说是因为利益对政治是动力性和目的性的统一，追求利益是人类一切社会活动的动因，马克思认为：“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”①表现在政策创新问题上，有政策创新的主张和努力就有政策延续的主张和努力，反对政策创新的最根本就是利益差别的存在。这种利益差别集中表现为政策创新对不同行为主体可能造成不同的影响，从而产生对政策创新的不同反应和态度。在政府中利益差别主要表现在：

　　第一，既定的权力和地位。某项政策创新即旧政策的终结可能会触犯在某一时期已经确立起来并已为人们所认同和接受的权力格局，某些人把政策创新看作是对他们既得权力地位和影响力的一种威胁，从而激发对政策创新的否定态度。比如精简机构这一政策，撤销、合并的那些机构和岗位上的工作人员显然是难以容忍和不欢迎的。一般的讲，失去的愈多，抵制就可能愈强烈。

　　第二，既得经济利益。政策创新会直接或间接地对现有经济利益实行再分配。由于政策创新，既得经济利益受损而产生政策创新的不满是常有的现象。在某些情况下，政策创新对同一行为主体的经济利益带来两种相反的影响，即有利有弊。比如，由于机构的合并，失去晋升的机会，但却在新单位得到更好的奖金，在利弊共存的情况下，对政策创新的态度一般取决于行为主体的价值观，大多会既支持又反对，在宏观态度上，往往会取舍困难、犹豫不决、自相矛盾。

　　从实践中来看，随着经济体制的改革，经济成分的多元化以及市场竞争机制的导入，必然出现利益分化和多元利益主体的出现。利益主体的出现在促进经济繁荣的同时还会导致许多的利益矛盾和社会问题。体制转轨与社会转型，从一定意义上说就是对利益格局调整的过程。利益调整就会触动不同利益主体在原来利益关系中的地位，一部分人的利益地位会上升就会支持改革创新，一些人的利益地位会下降则会阻碍社会的改革创新。

　　政策创新中的政策的合法性因子。利益的分化和协调只是政策行为者主观范围内的矛盾协调，利益的最终实现只有通过新政策的设计并经过其正确实施才能使主观思维范围中的利益成为现实。因此，光有政策创新行为者的利益分化和协调这一影响因素还不能产生出现实的政策创新活动。政策创新中的政策自身的合法性因子也是影响政策创新的重要因素之一。具体而言，公共政策的合法性主要包括以下三个方面的内容：

　　第一，政策主体的合法性。按照公共政策的有关理论，只有具有合法性的政策主体才能颁布具有合法性的政策。从规范性的角度上讲，理想的政策主体应当是合法权威、合格权威和个人权威的完整统一。合法权威来自于政治系统的正当性与合法性，通过正常的法定程序进入政治系统的政策主体一般都具备这种权威。如果说这种权威以外在的政治系统的合法性为前提的话，那么，合格权威和个人权威则要依赖个人的自身素质了。作为政策实践和制度建设的一项要求，这应当成为政策主体队伍建设所追求的目标和努力的方向。即政府是公共政策形式合法性来源的唯一提供者，并通过规范的政策主体的合法权威才能加以保证政策的合法性。

　　第二，政策程序的合法性。政策程序是指政策取得合法性的方式、顺序和步骤，它是规范公共政策行为的主要手段。政策程序的合法性要求公共政策行为必须按照法定的方式和步骤来进行。没有程序作保证，公共政策极有可能变为少数人甚至是个人的决定。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”②如果没有程序的规范与制约，政策的制定就有可能成为少数决策主体的个人的盲目行为，使个人的意志凌驾于公众的意志之上，进而影响政策内容的合法性。就我国现实和政策制定程序的差距而言，我们仍有大量的工作要做。我们要在政策实践中强化这些程序并进一步使之制度化，以增强其强制性和约束性，从而使这些程序能得到切实的执行，逐步排除非制度性因素的消极影响，消除违反程序的现象，确保决策的科学性，增强政策的合法性。

　　第三，政策内容的合法性。从公共政策的本质来看，公共政策作为服务和增进公共利益的政府产品，是对社会利益的权威性分配，因而其本质是社会利益的集中反映，这一本质决定了公共政策必须反映大多数人的利益，才能使其具有内容的合法性。同时，由于种种原因公共政策在进行利益分配的时候必定会有一部分人利益受损，成为社会中的弱势群体，所以我们还必须关注社会公平问题，考虑或兼顾社会弱势群体的利益。一方面政府应建立相应的补偿制度，另一方面可以考虑通过公共政策建立合适的机制，以服务那些境况最差的人的利益，增加他们社会和经济地位上升的机会，由结果公平向机会公平转变。（苗建萍）

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