董利华女儿:話說美國總統的戰爭權

　　2002年10月11日，美國國國會眾參兩院不顧國際社會強烈反對，先後通過了授權美國總統布希對伊拉克發動軍事打擊的決議。這樣，美國國會經過不到3天的辯論，就授權布希以「必要且合適的方式保衛美國的國家安全免受伊拉克的持續威脅，執行聯合國安理會所有相關決議」。所謂「必要且合適的方式」其實也就是授予了美國總統布希對伊拉克發動戰爭的權力。而在美國的國內政治中，戰爭權問題一直是美國國會與總統間長期爭論不休的主要問題之一。

　　美國憲法第1條第2款規定：「總統是合眾國陸海軍總司令」，總統有權委任軍官、統率和指揮武裝力量。但憲法第1條第8款同時又規定：「國會具有下列權力：籌畫合眾國國防、宣戰、建立陸軍並提供給養、裝備海軍並維持補給、制定統轄陸、海軍的條例。」將戰爭權分配給總統和國會，美國憲法的這種結構性安排體現了美國制憲者所尊崇的權力制衡原則，但由於美國憲法在戰爭權問題上語焉不詳，為美國總統與國會之間的長期爭吵埋下了伏筆。

　　從當初憲法制定者們的意圖來看，限制總統的戰爭權應該是憲法關於戰爭權歸屬安排的主要精神。在闡明新制定的憲法時，聯邦政府的檔對總統的戰爭決策權作了限定性的解釋，其大意就是總統擁有的制定戰爭決策的權力之不過是在國會事實旨在抵禦外來突然侵略的戰爭而已。憲法制定者的本意是使總統成為「最高的陸軍將領和最高的海軍將領」。「處於『最高位置』的陸軍將領和海軍將領不決定動用部隊的實際目的；他們指揮部隊是在執行別人所制定的政策。」美國憲法之父麥迪森認為：「行政部門是最熱心於戰爭而且最易於發動戰爭的權力部門。故此，經過仔細考慮，《憲法》將戰爭問題賦予立法部門解決。」在憲法頒布兩年後的1789年，在致傑弗遜的一封信中，麥迪森難掩欣慰之情地說：「我們已成功地找到了一條限制戰爭的途徑，即通過把進行戰爭的權力從行政部門轉到立法部門，從花費者手中轉到付帳者手中」。美國制憲者的這種限制總統權的思想緣起於對當時歐洲大陸諸國君主權力過大因而戰爭頻仍的反思。這種限制以不損害總統的應急能力為前提，基於此，憲法草案特意將賦予國會的「發動」戰爭的權力被改為「宣佈」戰爭的權力。但是，這個前提又對國會的權力構成了反制衡，也成了以後總統戰爭權逐步擴張的淵藪。

　　美國建國後不久即走上了對外擴張的道路，也逐步由一個偏居北美大陸一隅不起眼的小邦發展成為世界首屈一指的超級大國，伴隨這一過程的是對外一次次的征戰殺伐，以及由此帶來的總統戰爭權的膨脹。

　　1846年，自命為擴張主義者的美國第十一任總統詹姆斯?波爾克以保護德克薩斯的邊界要求為借口，發動美墨戰爭並搶佔德克薩斯，在造成既成事實後才由國會通過了宣戰法案。儘管波爾克總統曾在就職演說中信誓旦旦的宣稱「我最關心的是以憲法的真正精神來管理政府，決不擅用憲法條文中沒有特別認可或明確表示的權力」。但毫無疑問，他所發起的美墨戰爭在美國歷史上開了這樣一個先例：總統挑起戰爭而國會予以承認。在一個憲法異常簡約而重視習慣和先例的國家裡，這樣的事件對後來者巨大的參照作用不言而喻。

　　在此後的歷次戰爭中，時任總統都以「戰爭措施」的名義使自身的戰爭權力得以大規模擴張。內戰時期，林肯總統僅根據它的戰爭權力就發佈了一個公告，使當時正在武裝反對聯邦政府的一切地方的奴隸獲得自由，而在平時，無論總統和國會都無權對各州合法存在的奴隸制橫加干涉。二戰期間羅斯福總統在美國對日德宣戰之前便事實上站在了同盟國一邊，在戰爭期間為了贏得戰爭擁有了異常廣泛的權力，成了所謂的「帝王式總統」，大大加強了對武裝力量的控制權，而這一切幾乎絲毫不容國會置喙。

　　二戰以後，在東西方冷戰的大背景下，遏制共產主義擴張成為美國朝野的共識，總統藉此擁有了幾乎可以自由行動的權力，鞏固了其在戰爭權力上的強勢地位。杜魯門未經國會宣戰便大規模介入朝鮮戰爭，艾森豪未經授權就向黎巴嫩派遣軍隊，而甘迺迪下令封鎖古巴、詹森號令50餘萬美軍開入越南同樣沒有國會的授權。此時的國會不僅在爭取戰爭權方面節節退讓，而且幾乎連爭取參與的勇氣都喪失了。參議院外事委員會主席威廉?富布賴特就曾在1962年說：「就現行美國外交政策的要求來說，我們給總統的權力太少，妨礙他的工作」。越南戰爭被後人稱為「總統的戰爭」，便是對這種總統幾乎獨攬戰爭權現象的描繪縱觀美國建國以來200餘年的歷史，同其他國家的武裝衝突不下200次，但真正如憲法規定的那樣由國會宣戰的只有區區5次，即1812年的英美戰爭、1846年的美墨戰爭、1899年的美西戰爭和兩次世界大戰。歷史表明，絕大多數戰爭都是「總統的戰爭」，而且即使是經國會宣戰的戰爭，總統的主導作用也是強有力的。

　　從實踐上看，自1973年以來，美國總統在涉及「戰爭權力決議」的情況下使用武力進行對外干涉達20餘次，包括解救伊朗人質、轟炸利比亞、入侵格林伍德和巴拿馬、海灣戰爭等。在上述事件中，總統無一例外都是在國會未參與的前提下派遣軍隊的，即使在軍隊已投入戰鬥的情勢下，國會的影響也相當有限。只要行動取得成功，議員們便滿足於總統事後向國會的通報。1973年的「戰爭權力決議」在限制總統戰爭權方面作用有限是有一定原因的。首先，國會不敢也不能剝奪總統的軍事自主權，正如決議的主要倡議者和起草人雅各?K?賈維茨所說：「國會無意破壞總統保護美國對付外來襲擊的能力。」因此，國會自身在限制總統的戰爭權方面就意志不足，其直接後果反映在「戰爭權力決議」上就是措辭含糊。最後，三權之一的司法部門也對「戰爭權力決議」的效力起到了限製作用。1983年，最高法院在審理一案例時論述到：除一些特殊情況如彈劾總統、批准條約外，國會在立法和制定規章時必須遵守傳統程式。這意味著，如果沒有總統的簽署，國會的決議可能是違憲的，因而對總統沒有約束力。事實上，20世紀70年代以來的歷任總統從來沒有承認「戰爭權力決議」的合法性。

　　總之，「戰爭權力決議」賦予了國會限制總統戰爭權的一些潛在權力，但其象徵意義大於其實際效果。只要總統發動的戰爭能夠迅速的取勝，沒有人介意它是否取得了國會的授權。

　　作為總統戰爭權力淵源的美國憲法是不斷「為解釋所發展，判例所修飾，風俗習慣所擴張」的，許多由習慣和慣例所支持的歷史證據表明，總統可單方面採取行動以維持中立和保護海外美國公民，並擁有一種在「緊急情況下」採取行動的界限不明的權力。

　　戰爭有其自身特殊的性質，特別如古巴導彈危機、「9.11」恐怖襲擊等重大的緊急事件需要的是迅速反應，不可能等待國會山上冗長的辯論結果。在戰爭進程中，也往往需要秘密行事，往往需要動用更多的國家資源，因此越是攸關美國生存的重大戰爭，總統便會獲得更大、「帝王般的總統」權力。內戰時期的林肯，二戰期間羅斯福的舉措足以說明這一點。在「柯帝士?賴特案」中，薩瑟蘭大法官特別提出，總統獲取資訊、保守秘密和對事件作出迅速反應的能力，決定了他必須具有不依賴國會授權而在外交方面相機行事的權力，這種權力導致了總統戰爭權的不斷擴大。

　　美國國內政治也有利於總統戰爭權的擴張，國內情緒和輿論對外交決策有重大影響。而總的來說，總統在利用傳播媒介以左右輿論、控制公眾情緒方面佔有明顯優勢。美國歷史上有一個引人矚目的現象：幾乎每一次對外戰爭都幾乎得到了國民和公眾輿論的狂熱支持，民眾、精英「團結在國旗的周圍」，記者們也成了總統政策的傳聲筒，而總統也享用著平時難以想像的高支持率。在這種情況下，總統挾民意而行集權，也是勢所必然。

　　憲法曾將財權賦予國會，以期能對總統的行為進行有效制約。但在實踐中，國會卻發現這種權力是把雙刃劍，運用不好很可能傷及自身。首先，戰爭問題往往容易演變為單純的愛國主義問題，反對總統發起的戰爭往往不得不背負不忠於國家的惡名。再者，國會可能會因拒絕撥款而被指責從士兵手中奪走武器彈藥，人們會說「你儘管可以說這　場特定的戰爭是錯誤的，但你通過投票來剝奪戰場上士兵保衛自己的武器總是不對的」。顯然，這個罪名是議員們無法承擔的。

　　歷史的看，美國總統在戰爭權上的主導作用是逐步確立的，是一種歷史的必然。憲法頒布後最初的一段時間，掌控立法權的國會曾經是美國政治生活的主導者，但即使在當時在採取冒戰爭危險的行動時，技術便修改了憲法。應該說，簡約的美國憲法對戰爭權的彈性化解釋給總統權力的增長留下了足夠的空間，美國國力的增強，國際關係的複雜多變都是美國總統戰爭權的擴張的深層次動因，尤其在國際形勢更趨複雜的全球化時代更是如此。

　　9.11恐怖襲擊事件清楚地表明，以國際恐怖主義為代表的非傳統安全問題對美國的挑戰呈日趨上升之勢，這也對美國決策者迅捷的反應能力提出了更高的要求，也為總統戰爭權的持續擴張提供了契機。「9.11」事件以後，反恐成為美國國家安全戰略的核心，美國小布希政府推出的「先發制人」戰略，進一步降低了其發動戰爭的門檻，這也是總統戰爭權擴張的又一實例。可以相信的是，在應對新的安全挑戰的過程中，總統的戰爭權有繼續擴張的動力，而沒有削弱的可能。