清远铜业:政府治理方式之变

回顾2009年，在一揽子经济计划下，保增长的目标已经铁定实现。但摆在中央政府面前的治理难题却是一个不少，有些方面甚至仍处于恶化之中。廉洁水平继续下滑，民众的医疗、教育和住房的压力依旧，生产安全、食品安全仍存在问题，环境污染事故有增无减……更重要的，诸如此类的治理难题，不仅制造了大量政府与民众、企业与民众的矛盾，而且在社会心理层面上日益扭曲人们的价值观念，动摇社会的信任根基，以至于恐慌性流言也并不少见。

政府治理方式之变

作者：赵 义  来源：南风窗  日期：2010-01-09  浏览：955   　　回顾2009年，在一揽子经济计划下，保增长的目标已经铁定实现。但摆在中央政府面前的治理难题却是一个不少，有些方面甚至仍处于恶化之中。廉洁水平继续下滑，民众的医疗、教育和住房的压力依旧，生产安全、食品安全仍存在问题，环境污染事故有增无减……更重要的，诸如此类的治理难题，不仅制造了大量政府与民众、企业与民众的矛盾，而且在社会心理层面上日益扭曲人们的价值观念，动摇社会的信任根基，以至于恐慌性流言也并不少见。
　　面对种种社会不稳定的表现，温和的学者们试图用追求利益这个定性来化解对于政治性后果的担忧，实际上也是善意提醒具体的官员要抛弃敌我、阶级斗争的思维。但这样的说辞显然是不够的。
　　的确，民众越来越关心更具体的问题，而不是大问题（所谓“忧国忧民”），涉及的利益也越来越具体：我要有份工作，工资能不能高点，交通能不能顺畅一些，能否喝干净的水，呼吸新鲜的空气，拆迁补偿能不能更合理些……仔细考察，正是这些小问题、具体利益，解决起来却困难重重。第一个原因在于这些具体问题处于不断积累的过程中，一个问题没有解决好，另一个问题就又出来了，最后是日益叠加在一起。在发达国家，虽然也在某个领域或某个阶段出现重大问题（比如说旧的医疗体系走向了失败，某个阶段出现了经济危机），但显然已经走过了治理难题无法解决，以至于累加的发展阶段。
　　第二个原因是单个民众的利益诉求很具体，但汇聚起来的不同阶层的利益就很大。有些诉求当然是全民族性质的，比如说环境友好。但上述这些利益诉求的背后多数都隐然有阶层的界限。人们以前用强势群体和弱势群体来划分，当然还是有效。在社会层面上，强势群体和传统的弱势群体的和解远未破题。只是，弱势群体既包括被强势群体用各种手段控制住“价格”（如劳动力、土地）的人们，也包括被强势群体用各种手段掏空“货币”的人们。
　　这些具体利益、具体问题的冲突、纠葛往往演变成官民之间的矛盾。对于转型国家而言，这是一个重大风险。因为转型国家的政府承担的使命繁重，推动社会信任，调和阶层矛盾，发展经济等等，并且要逐步把经济发展的动力还给社会。但官民矛盾的加深反而造成了政府在解决社会问题上的资源匮乏（比如公信力下降），不得不更依赖经济发展来维持合法地位。这就与转型的初衷完全相悖了。
　　
　　悖论
　　为什么治理难题日益累积，回旋余地日益狭窄？
　　联系到财政收入先忧后喜的保八目标的实现，2009年再次展现了北京大学公共管理学院李强教授近10年前提出的国家能力与国家权力悖论。不适度的提高财政汲取能力只能说明国家权力的过大和扩张，而现代国家能力主要体现在提供公共品的能力上。强悍的国家权力和低效的国家能力构成当代中国的一个突出悖论。
　　这种低效，主要表现在全国统一供给的公共产品严重缺乏上。在现实中，人们也看到，一个地方如果官员更重视教育、社保一些，情况会好些，投入力度就大些，换了个地方情况可能就不一样了。即使同一个地方，行政首长换了另外一个人，情况也可能不一样。在舆论监督、环境保护、依法行政、廉租房建设等等方面，也同样如此。北京大学光华管理学院副教授周黎安认为，传统政府治理依赖以经济增长为基础的锦标赛模式，以“官场竞争”带动地区经济竞争，在政府官员手中拥有巨大的行政权力和自由处置权的情况下，确实提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式。但这是一柄双刃剑。诸多属于在全国范围内需要统一供给的公共产品，大都是在属地基础上供给的，严重依赖于各地政府的财政能力和供给意愿，各地的供给水平差距很大。
　　事实上，中央政府很早也就提出了转变政府职能、建设公共服务型政府的目标，努力逐步削弱淡化政府、特别是各级地方政府管理、组织经济活动与社会生活的职能，力图使地方政府从一方父母转变为提供公共产品的权威机构。但主观愿望和实际生活相差甚远。
　　为什么？众所周知，中央政府对于地方官员的杀手锏有两个，一个是人事权，一个是财权。但从2009年的历程看，这两方面都面临着巨大难题。前者，中组部部长李源潮多次讲要解决干部管理失之于宽、失之于软的问题，切实解决干部处理难调整难。人事权的使用，有利于贯彻中央政府的改革意志才有意义。这两难，也从一个侧面说明中央政府的改革意志贯彻难。以前的改革历史中有句狠话：不换脑筋就换人。但在政府转型过程中，没有见到有人喊过。后者，事情更是很清楚，比如高房价背后有地方的土地财政，土地财政背后有财权、事权不配套，不配套背后有各级政府财政收入上的严重失衡。这方面问题的解决更是难。