石器时代红虎坐标:从制度层面解决“一把手”监督难问题-国家预防腐败局

从制度层面解决“一把手”监督难问题

　　目前领导干部违纪违法案件中，在任或曾任“一把手”出事的约占总数的三分之一。如何加强对“一把手”的监督，促使其正确使用权力，是一项十分重要而紧迫的任务。对“一把手”监督为何难以奏效

　　“一把手”监督难是个老问题，领导长期高度重视，规章制度也不断健全，但效果未尽如人意，其中的原因值得深思。

　　封建残余思想的影响仍在作祟。一是“一把手”自命不凡。有些地方领导刻意强调“一把手”的“核心”地位，强调个人权威。他们常常以“老大”、“老板”自居，副职往往成了摆设，下属只有绝对服从的份，个别“一把手”逐渐蜕变成“一霸手”。沈阳市原市长慕绥新在分析自己违法犯罪的原因时说：“我低估了组织，高看了自己，像一个党内‘个体户’，我行我素”。二是下级对“一把手”过于敬畏。有些人把“一把手”看作“一家之主”，什么事都得由“主”说了算，以致出现了“第一把手绝对真理，第二把手相对真理，第三把手服从真理，其他领导没有真理”的说法。一些班子成员也习惯于“一把手”拍板，有意见也不敢提。三是怕得罪领导的心理使干部群众不敢监督。一些干部群众认为监督领导干部就得罪领导干部，担心打击报复，不愿对上级领导进行监督。

　　现有体制机制客观上赋予“一把手”过大的权力。“一把手”负总责将“一把手”权力过分放大。现在许多地方过多强调“一把手”的作用，许多事情只要一强调重要，强调领导重视，就非把“一把手”推上前台不可，要求“一把手”负总责。许多部门和单位把加强和改善党的领导，理解为强化“一把手”的领导，客观上导致“一把手”想不集权都难。“一把手”在用人问题上掌握“关键一票”让监督者心存顾虑。一些地方和部门在干部考核和提拔任用问题上，单位“一把手”的意见分量相当重，甚至于谁升职谁转岗全由“一把手”定夺。“一把手”在用人问题上的“关键一票”让干部有后顾之忧，致使民主测评和考核结果失真，监督自然也流于形式。“一把手”意图就是组织意图的现象不同程度地存在。领导的意图尤其是“一把手”的意图，在一些地区、一些部门直接成为组织意图，成为部属的主要行动依据。有些“一把手”喜欢在决策之前授意、表态，而有的部属也习惯于揣摩“一把手”的意图，在决策之前方方面面的思想已经得到“统一”，进入真正决策阶段，其他人很难充分表达意见。

　　监督机制不完善，监督文化未形成。监督考核评价机制缺失。我国尚未形成对监督部门监督到位与否进行科学合理评价的考核评价制度，监督职能部门的作用没有得到充分发挥，有的能监督才监督，有的能监督多少就监督多少，不敢动真碰硬。实施监督的责任主体多元，权责不清，难以形成合力。承担党内监督、国家权力机关监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督、政协民主监督等职能的监督机构之间存在职能交叉、权责不清、各自为政的现象，造成对“一把手”谁都去监督、又都监督不到位的现象。由于各监督机构缺乏明确的职责分工和协调配合的规范体系，难以形成监督合力。有群众议论，“对一把手的监督是常委监督想说不说、人大监督能说则说、纪委监督看了再说、民主监督说了白说、群众监督道听途说、舆论监督该说不说”，“党委抓监督工作是‘紧一阵松一阵’、部门配合监督是‘此一时彼一时’、群众监督是‘倒一个骂一个’、舆论监督是‘说一句应一句’”。

　　从制度层面加强“一把手”监督

　　严把入口，立足防范，选准配强“一把手”。要建立健全领导干部选任责任追究制度。实行“谁推荐、谁负责”的原则，推荐“一把手”干部，必须按组织程序办事，不能把个人意志凌驾于组织之上，不得以书记办公会定人的方式取代“民主推荐、组织考察、充分酝酿、讨论决定”等规定程序。对在选任“一把手”工作中决策失误的，分清主观和客观原因，根据造成影响的大小，对主要责任人进行责任追究，对决策失误次数较多的，予以必要的调整或撤换。要健全完善领导干部选任多轮推荐、党委票决制。现在“一把手”基本上是委任制，今后要逐步采用多轮推荐和党委票决制。在公推公选中要对干部初始提名方式进行改革，增加“两轮民主推荐”环节，可以组织各阶层、各团体利益的代表，进行首轮民主推荐。每个职位得票靠前的人选，再由党委会成员进行第二轮民主推荐，产生每个职位的竞职人选。此外，各级党政部门“一把手”拟任人选也要逐步实行由本级党委（党组）常委会投票初选、全委会全体委员一人一票投票决定的制度，真正把选用“一把手”的决定权交给集体。要扩大公推公选、公推直选覆盖面。推行部门、乡镇正职“公推公选”，引进竞争机制，克服“由少数人选人、在少数人中选人”的弊端和用人上的不正之风，以注重实绩、鼓励竞争来调动想干事、能干事、干成事的人的积极性，以民心拥护、民意公认来引导“一把手”用权为民，从制度上抑制干部任用“潜规则”的发生。

　　适度赋权，规范用权，保证“一把手”不专权、滥权。要科学界定“一把手”权力，公开权力范围。建立工作制度，对“一把手”在重大决策方面的实际权限作出具体规定，落实党务、政务公开制度，把“一把手”的权力限制在履行职责所允许的范围内，让监督部门和人民群众知道“一把手”有多少项权力，保证执纪执法部门有的放矢地进行监督。要贯彻民主集中制，规范“一把手”的用权行为。当前要切实搞好领导班子中的合理分权。对领导班子成员讨论决定重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的会议程序作出严格细致的规定，坚持“一把手”末位发言制，坚决杜绝“家长制”、“一言堂”现象。推行“四个不直接分管”，即“不直接分管财务、不直接分管人事、不直接分管工程招投标、不直接分管物资采购”。要增强班子成员民主意识，形成同舟共济的合力。“一把手”要带头接受监督，班子成员既要自觉维护“一把手”、尊重“一把手”、支持“一把手”，又要大胆监督“一把手”，防止独断专行、个人说了算，在班子内部建立一种积极健康的权力制衡机制，保证决策的科学性和正确性。

　　健全机制，完善制度，加强监督文化建设。要建立监督效能评价机制。建议出台监督法，以法律形式对权力制约和监督体系做出明确、完整、系统的规定，切实赋予各监督主体法定的监督权。出台对各监督主体监督职能履行情况及监督效果进行考核评价的意见，解决监督主体监督“一把手”效果好差一个样、出了问题无人负责、找不到责任人的不正常现象。同时，要建立权力与责任相配套的责任追究机制。一旦决策或权力运作失误，不仅要追究“一把手”的责任，而且要追究有关监督主体监督缺失的责任。要营造良好的监督文化氛围。通过各种有组织的宣传教育活动，强化监督者的身份意识和主体意识，增强监督者的政治责任感，使其主动参与对“一把手”的监督。借助廉政文化宣传教育阵地，在全社会形成一种良好的监督文化氛围，让监督成为监督者的价值取向和行为自觉。

　　整合资源，畅通渠道，拓展对“一把手”的社会监督面。一方面，要建立健全各监督主体联席会议制度，由党委、人大、政协、纪委、组织部、法院、检察院、公安局、监察局、审计局、主流媒体等共同组成对“一把手”监督的信息通报网络，及时掌握“一把手”的各类情况，研究制定防范措施。另一方面，各监督主体要依纪依法各负其责，切实履行监督职能。纪检监察机关应把经常性的监督同及时发现和查处领导干部违纪违法问题结合起来，不仅要及时惩处违规违纪者，而且要把好防范的关口，切实发挥监督作用。各级人大常委会要进一步做好对依法任免的政府部门“一把手”的法律监督。各级政协要发挥广泛联系社会各界人士的优势，加强对各级“一把手”工作的民主监督。进一步畅通信访举报和投诉渠道，切实保障宪法赋予人民的对国家和国家工作人员批评、建议、检举、控告等权利。在保证正确舆论导向的基础上，进一步加大舆论监督力度。

　　（作者单位/江苏省扬州市纪委）