弹性势能最大时动能:18年中国科技体制改革的回顾及展望

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【题 名】 18年中国科技体制改革的回顾及展望 【作 者】 柳卸林 方 新
一个符合中国国情、符合社会主义市场经济体制的科技体制，是确保我国科技、经济长期发展的基础。回顾和总结我国的科技体制改革，并提出科技体制改革进一步的目标，有利于使科技中长期规划建立在一个更坚实的制度基础上。
我国已经历了18年的科技体制改革。改革如此之长且还没有完成，是因为我们改革的最终目标在不断调整，我们的改革是一种渐进的改革。作为我国整体改革的一个重要部分，我国的科技体制改革极大地促进了我国的经济和科技事业的发展。今天，我们面临着在2020年实现小康的宏伟目标，为此，我国政府正在着手制订科技的中长期发展规划，以确保目标的实现。历史表明，在中国从计划经济向市场经济过渡的时期，科技体制改革一直是促进中国科技发展的重要手段。一个符合中国国情、符合社会主义市场经济体制的科技体制，是确保我国科技长期发展也是我国经济长期发展的基础。回顾和总结我国的科技体制改革，并提出科技体制改革进一步的目标，有利于使科技中长期发展规划建立在一个更坚实的制度基础上。
18年科技体制改革的回顾
1．改革的背景
1978年以前，我国继承了前苏联的科技发展体系，实行的是一种计划式的科技体系，实施赶超发展的战略，其战略目标是要在较短时间内赶上和超过世界先进水平，进入世界科技大国的行列。采用的科技体系是企业、科研院所、高校、国防科研相互独立的结构，以 计划来推动科技项目和任务，带动技术的转移。这一体系在国际封锁、国内科技资源极度稀缺的情况下，将有限的资源向战略目标领域动员与集中，在短短十几年间，建立了比较完整的科技组织体系和基础设施，培养了大批优秀人才，为国家的社会、经济发展和国防建设解决了一系列重大科技问题，使我国的科学技术从整体上大大缩小了与世界先进水平的差距。
但这一计划的科技体制在20世纪70年代末遇到挑战。从国际上看，世界新技术革命浪潮涌动，几乎各门学科领域都发生了深刻变化，科技成果迅速推广应用，带来社会生产力的巨大变革，促进了全球的经济增长和产业结构调整。国与国的竞争由单一的军事竞争、经济竞争转向以科技为核心的综合国力竞争。而在我国，在漫长的“文革”时期，科技活动受到了极大的压制，使我国的科技竞争力与西方国家相比，差距不断扩大。党的十一届三中全会以后，国家的发展战略逐步转变为有较强经济指向的结构赶超型战略。这也要求科技战线能够为经济建设做出自己的贡献，中央提出了“经济建设要依靠科学技术，科学技术要面向经济建设”的科技发展方针，社会与经济发展对科学技术提出了多层次、多元化的需求。
在这种背景下，原有科技体制深层结构中的固有弊端日益显现。首先，它是一个自封闭的垂直结构体系，科技与经济存在着“两张皮”的现象。其次，没有知识产权的概念，缺少科技成果有偿转让的机制，不利于技术扩散；第三，在科研院所内，国家用行政手段直接
管理过多，存在着“大锅饭”的现象，不利于调动科研机构的主动性与积极性。因此，科技体制改革势在必行。
2．改革的目标、内容、主要措施与进展
1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》标志着科技体制改革由1978年以来科技界自发进行的、探索试点的阶段进入到有领导的全面展开的阶段。《决定》明确提出，体制改革的根本目的是“使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产力。促进科技和社会的发展。”并提出全国主要科技力量要面向国民经济主战场，为经济建设服务。自那时至现在，政府在推动科技体制改革的政策供给方面做出巨大的努力，依据改革目标与政策重点的调整，可大致分为三个阶段。
第一阶段(1985－1992年)：改革拨款制度，放松科研机构的管治。
这一阶段，科技发展的指导思想是要落实“面向”、“依靠”的方针，主要政策走向是“放活科研机构、放活科技人员”。政策供给集中在拨款制度、技术市场、组织结构及人事制度等方面。
①改革拨款制度。依据科技活动特点与分工对全国各类科研机构的科研事业费实行分类管理。对主要从事技术开发的科研机构在五年内逐年削减事业费直至完全或基本停拨；对主要从事基础研究的科研机构实行基金制，国家只拨给一定额度的事业费；对从事社会公益性研究工作和农业科研工作的机构，国家仍拨给事业费，实行包干；对从事多种类型研究工作的机构，其经费来源视具体情况通过多种渠道解决。核减下来的事业费，三分之二留给国务院主管部门用于行业技术工作和国家重大科技项目，三分之一由国家科委用作面向全国的科技委托信贷资金和科技贷款的贴息资金。
拨款制度改革的目的有二。首先是从资金供应上改变科研机构对行政主管部门的依附关系，迫使其通过主动为经济建设服务，争取多渠道的经费来源；其次是用商品经济规律调整科技力量布局，扩大全社会的科技投入，加速科技成果商品化。此项改革进展较为顺利。到1991年，中央级科技开发机构实现了事业费减拨全部“到位”，地方到位率为80％，在全国县以上政府部门所属的5074个自然科学研究机构中，有1186个不再要科学事业费。
②开放技术市场。在政策和法律上承认技术成果也是商品，建立按照价值规律有偿转让的机制。政府颁布了《专利法》、《技术合同法》及相应的实施条例，为技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务等各种技术交易制定了基本规则。这一措施与拨款制度改革相辅相成，为科技机构网开一面。目的是通过经济利益加强研究机构同生产单位的联系，使生产对科技的要求迅速成为研究的课题，将研究成果及时应用于生产。
③改革科技单位的管理模式。调整的原则与方向是，国务院各部门实行政研职责分开，下放科研机构，国家对科研机构的管理由直接控制为主转变为间接管理；扩大研究机构的自主权；鼓励研究、教育、设计机构与生产单位的联合；强化企业的技术吸收与开发能力；并提出了技术开发型科技机构进入企业的五种发展方向。
④支持和鼓励民营科技企业发展。鼓励科技人员按照自筹资金、自愿组合、自主经营、自负盈亏原则，设立从事技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务和技工贸、技农贸一体化经营的民营科技企业，并使之成为体制外发展高科技产业的一支生力军。
⑤建立高新技术产业开发试验区。1988年5月国务院批准建立了北京市新技术产业开发实验区，并给予开发区18项优惠政策，同年8月开始实施火炬计划，至1992年底，在全国建立了52个国家高新技术产业开发区。1993年区内认定高技术企业9687家，全年总收入563．63亿元，利税74．45亿元。
第二阶段(1992－1998年)：稳住一头，放开一片。
以1992年邓小平“南方谈讲话”为标志，中国经济体制开始迈入社会主义市场经济新阶段。在这一阶段，科技体制改革的方向调整为“面向”、“依靠”、“攀高峰”，主要政策走向是按照“稳住一头，放开一片”的要求，分流人才，调整结构，推进科技经济一体化的发展。
①“稳住一头”包括两方面的涵义。一是国家稳定支持基础性研究，开展高技术研究和事关经济建设、社会发展和国防事业长远发展的重大研究开发，形成优势力量，力争重大突破，提高中国整体科技实力、科技水平和发展后劲，保持一支能在国际前沿进行拼搏的精干科研队伍。二是对研究机构分类定位，优化基础性科研机构的结构和布局，为准备“稳住”的科研院所提供现代科研院所的组织体制的模式。为实现“稳住一头”的目标，1993年7月，全国人大通过了我国第一部科学技术基本法——《中华人民共和国科技进步法》，于1993年10月1日开始施行。该法明确规定：“全国研究开发经费应当占国民生产总值适当的比例，并逐步提高”，“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度”。
②“放开一片”，是指放开各类直接为经济建设和社会发展服务的研究开发机构，开展科技成果商品化、产业化活动，使之以市场为导向运行，对经济建设和社会发展做出贡献。主要政策措施如下：
鼓励各类科技机构实行技工贸一体化经营，或与企业进行合作开发、生产和经营；鼓励科技机构实行企业化管理，参照企业财务的有关规定独立核算，逐步做到收支平衡，经济自立，自负盈亏；赋予有条件的科研机构国有资产经营权，支持其投资创办科技企业、兼并
企业或在企业中投资人股(包括技术入股)，依法享有投资收益；支持有条件的科研机构以多种形式进入大中型企业或企业集团；推动社会公益科技机构成为新型法人实体。这类机构主要依靠国家政策性投入、社会支持和自身的科技业务创收运行，参考外国非营利机构的运行模式，建立自我积累、自我运作、自我发展的机制，实行社会化监督和管理。面向社会开展不以营利为直接目的的服务和经营活动；国家对其免征所得税和增值税，其收益用于支持本身事业的发展。
由于多方面的原因，科研机构进入或转为企业及公益性科研机构转为非营利性机构进展缓慢。
第三阶段(1998－现在)：“科教兴国”与建设国家创新体系。
这一阶段，科技发展战略和科技体制改革进行了实质性调整，“科教兴国”成为国家战略。科教兴国的战略早在1995年5月中共中央、国务院发布《关于加速科学技术进步的决定》就已确立了，但这一战略的真正实施是在1998年之后。加强国家创新体系建设、加速
科技成果产业化成为这一时期的主要政策走向。政策供给集中在促进科研机构转制、提高企业和产业创新能力等方面。
①推进研究机构改革。随着国家政府机构改革步伐的加快，1998年底国务院决定对国家经贸委管理的10个国家局所属242个科研院所进行管理体制改革，通过转制成为科技型企业或科技中介服务机构、进入企业等方式，实现企业化转制。这一改革的目标是为了减少独立的国家属应用研究机构，鼓励企业建立自己的应用类研究机构，使企业真正成为技术创新的主体。 为了顺畅改革，1999年政府出台了一系列相关政策，如原有的正常事业费继续拨付，享受国家支持科技型企业的待遇，5年内免征企业所得税，免征技术转让收入的营业税，免征其科研开发自用土地的城镇土地使用税等。此后，国务院各部门所属的其他134个技术开发类科研机构也相继进行了企业化转制。同时开始推动公益型科研机构向非营利机构的转制。
②大力推进科技成果转化。1996年5月全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国促进科技成果转化法》，1999年国务院办公厅转发的科技部等七部门《关于促进科技成果转化的若干规定》及出台的相关政策有较大突破，明确或重申：以高新技术成果向有限责任公司或非公司制企业出资人股的，高新技术成果作价金额可达到公司或企业注册资本的35％，另有约定的除外；科研机构、高等院校转化职务技术成果，要奖励成果完成人和转化人员，奖励额不低于技术转让净收入的20％，或连续3－5年不低于实施成果新增留利的5％；采用股份形式的企业实施科技成果转化的，也可以用不低于实施成果入股时作价金额的20％的股份给予奖励，该持股人依据其所持股份分享收益；科研机构、高等学校转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人奖励，获奖人在取得股份、出资比例时，暂不缴纳个人所得税，取得按股份、出资比例分红或转让股权、出资比例所得时，应依法缴纳个人所得税；科技人员可以在完成本职工作的前提下，在其他单位兼职从事研究开发和成果转化活动。
③推出了一系列的促进技术创新的新政策。颁布了，关于建立风险投资机制若干意见的条例(1999)，以促进风险投资在中国的发展；设立科技型中小企业创新基金(1999)，以促进中小科技型企业的发展；原国家经贸委和国家科技部都提出了《技术创新工程》，以促进企业和地区的创新工作；推出了以提高产业创新能力为目标的创新政策，最主要的是2000年提出的国务院关于《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，这一政策推动了这两个产业的发展。
中国科技体制改革中的问题
回过头看，我国的科技体制改革确实极大地调动了科研人员的积极性，促进了科技的产业化，使科技与经济两张皮的问题有了根本的改观。但由于实施的是渐进的、目标不断调整的模式，致使改革到今天，我国的科技体制还不是一个真正与市场经济相符的科技体制，许多深层次的问题被掩盖了。展望未来，我国的科技体制仍然有相当大的问题和挑战。
1.没有真正建立与社会主义市场经济体制相适应的中国科技体制
从解决科技经济两张皮的目标和促进科技为经挤建设服务的目标看；我们的科技体制改革目标已经基本上完成了。但这一目标带有较大的缺陷：我们18年来的改革，一直以科技成果的市场化为目标，确立了企业是技术创新的主体的改革道路，但还没有真正建立起符合社会主义市场经济要求的科技体制。我们强调了从各种政策出发要求科研单位和研究人员从市场中获得生存和发展的能力，但我们忽视了去建设一个什么样的科技体制的问题。在缺乏整体改革设想和经验的前提下，为了使一个研究单位能够发展和生存并成为重要的经济单位，我们给一个研究单位非常多的目标和体制。如此，我们有了“一院两制”，高校的“教育、研究和产业”三条腿走路的口号。甚至一个研究单位出现了几种制度——事业单位制、企业制、公益类制多种制度并存的局面。科学的目标与市场的目标紧密相连，国家的目标与单位的目标难以区分。
2.国家宏观科技管理体制没有理顺
过去的科技体制改革，主要是针对科研院所和高校的科技人员，而国家宏观的科技管理体制并没有根本的改变。如国家对科技投入的机制，主要是通过国家科技计划而实现，20年没有大变化。现有的科技预算和投入体制，使国家综合部门、产业部门和公共事业部门都有权独立地提出国家的科技计划。而计划从策划出台到预算到实施完成，带有很强的部门意识。一些产业和公共事业部门都有自己的科技计划，互相联系和协调很少。
与此同时，国家的目标往往成为部门的目标，导致科技预算存在着严重的多个战略目标现象，且缺乏约束。如在科学领域，几个与基础研究相关的重要部门都能直接从财政部获得独立的预算，且没有一个部门有协调权，导致基础研究经费的分散、重复，不利于国家目标的实现。
在技术领域，几个国家部委都有自己的预算；民口和军口分离；部门间预算缺乏协调；且各部门互相竞争资源，造成了很大的科技资源重复使用。
3.科技预算、执行和监督三个分立的体系没有建立起来
国外的科技管理实践表明，加强对科技项目和目标的监督和评估，是提高国家科技资源效率的重要手段。
在我国，我们非常强调政府增加科技投入，但却缺乏一个科学且独立的对科技计划和项目进行评估和监督的机制。许多科技经费得不到应有的监督，造成相当大的浪费。许多重大的国家计划，都是部门自己确立、验收，没有与其他部门进行协商，也缺乏事后的评价。
4.市场化的改革制约了基础研究和公共科技事业的发展
由于体制改革以市场上生存的能力为判断标准，这就使一些市场效应不明显的研究，如基础类院系所、公益类系所的科研受到冲击。许多数学、物理类研究机构的成果难以直接应用，其课题经费少，吸引不了一流的人才。许多基础类系所也办起了工厂和生产线，造成了价值观的冲突。一些应用类院所和工科类院校则是改革最大的受益者。基础研究经费占三类研究的比例也同步下降，长期徘徊在6％左右，远低于国际平均水平。回过头看，在科技要为经济建设服务的战略下，应用研究得到了比基础研究更多的重视，“稳住一头”没有能够达到预期目标。
同样，由于公益类研究机构的研究是没有短期经济效应的研究，使公益性科研成果严重供给不足，远远无法满足全社会对于公益性公共产品和服务的基本需求。据统计，全国公益类科研机构有2400多个，分属于不同的部门和地方，交叉重复现象严重。在相当一部分科研机构中，只有1／3左右的科研人员长期承担政府科研项目，而一半以上的人员从未承担过政府任务。部门属公益类院所人均经费只相当于开发类院所的1／3到1／2，绝大部分科技人员年收入在1．5万元以下，工作条件较差，生活待遇较低，骨干人员特别是青年人才流失现象严重。 ，
5.研究所管理的体制问题没有从根本上解决
体制改革的一个目标是要放活研究所，使它在科技发展中起到更积极的作用，但在现实中研究所的作用被削弱。扩大研究所管理的自主权是改革的重要措施之一，在实施中遇到的问题是国家宏观管理体制改革的滞后，由于政府的职能没有实行重大转变，研究所的微观管理依然受到多方面的约束。更突出的问题是,科研经费拨款制度的改革事实上是从研究所切掉一块事业费向上流动，然后通过国家计划、基金或其他形式随项目下拨，其结果是加大了上级主管部门分配经费的决策权，缩小了研究所在资金投向方面的决策权。另一方面，它加大了课题组和科技人员的自主权，造成利益单元小型化，这固然增加了竞争性，但由于是争取到什么项目就搞什么，因而不能保证研究方向，也不易形成科技积累。造成基础性、长远性、超前性项目以及根据学科发展需要设置的课题难以开展。由于事业费减少,项目经费又由课题组掌握，造成研究所经费严重短缺，整体实力下降，甚至难以维持日常工作开展。研究所的整体功能在下降，研究机构协调进行重大项目的成本在增加，从事重大项目的能力在下降。
未来科技体制改革的五大关键问题
如果我们确立了社会主义市场经济的基本制度，则我们也应该确立与市场经济相符的科技体制。18年的科技体制改革使科技经济两张皮得到基本解决，我们未来改革的重点是建立与社会主义市场经济相适应的科技体制。因此，以下五个方面的建设非常重要。
1．确立政府与市场在科技发展中的职能界限
政府在一个国家的科技发展中到底起什么作用，不同的政治、经济体制的国家并不相同，不同的发展阶段的国家也不相同。对中国而言，有两个基本点：一是按照市场经济的基础规则，政府应在市场失灵的领域发挥主导作用；二是考虑中国的发展阶段，政府应该在产业科技发展中起引导作用。
具体而言，政府应在以下五个方面发挥重要作用。
①通过立法维护科学技术活动的正常秩序。我们已经颁布了科技进步法、成果转让法、专利法等多部有关科技活动的法律，但相关的法律体系并不健全。例如，国外对科研机构的立法在整个科技立法中占有重要地位，而我们尚未对从事科技活动的最基本的组织——研究所的活动规范做出规定。我们应该像重视企业法、公司法那样，重视制定研究所法，清楚地界定各类科研机构的法律形式及相应的制度规范，对研究机构的建立、变更、终止和它的权利义务做出明确规定，保证研究所的权利不受侵犯，创造一个能使研究机构健康发展的外部环境。再如，我们应对科技活动内部一些重要的基本的制度做出规范。
②科技计划是政府发展科技事业的重要手段，但计划管理有所不同。西方国家的科技计划是采用法案的形式，经由国会批准，由一个相应的机构具体组织实施；而我国的科技计划大多以政府政令的形式出现，由政府主管部门执行。这些不同导致了不同的后果：西方国家实施计划的规范性、稳定性较强，我国科技计划的决策较快，但易变，且往往由于政策性规定太多及缺乏责任条款，执行过程中的任意性较大。执行不好或出了问题也难以追究责任。国家科技计划演变为部门计划。所以，我国应对一定限额以上的科技计划采取立法措施，具体明确地规定计划的目标、内容、实施办法、负责实施的机构和法律责任等。
③利用各种经济手段引导科技发展方向及社会资源配置。这种引导可以是直接的，也可以是间接的。直接的手段主要是政府投入，间接的手段包括中长期发展规划、信贷、税收、价格等等，目的是建立体制转轨时期的社会科技资源投入体系，政府要保证在重点领域的科技投入，在其他大多数领域则应建立社会化和市场化的科技投入机制。在多方吸纳资源的同时还要加强对资源的管理，提高资源的使用效率。
④确立在公共事业科技领域的主导作用。随着国家经济竞争力的提高，企业成为技术创新和科技投入的主体以及中国加入世贸组织，国家在科技体制中的职能应当不断调整。其中最重要的是，政府要不断退出在竞争领域对企业科技活动的直接支持，要加强政府在农业、公共卫生、能源、交通、环境保护、国防安全领域的科技投入，加强对公益类研究机构的支持。这些领域是市场失灵的领域。在近几年强调科技为经济建设服务的同时，科技部门对公共事业的投入支持不足。公共事业研究部门运转困难，人均经费少，导致农业类研究机构发展困难，环境保护方面遇到的挑战越来越大。国家难以应对突发的危机，在公共卫生方面SARS给我们国家带来的危机就是一个例证。
⑤确立国家在重大平台技术、共性技术、公共技术领域的供给作用。高科技是一个国家科技发展的制高点。发展中国家的企业的创新能力较低，因此，在一定程度上介入产业科技是合理的，日本和韩国在10年前所做的一切是给我们最好的启示。日本和韩国政府在推动本国半导体产业发展上都做出了很大贡献。
从未来发展的趋势看，随着企业成为创新的主体，相当多的可模仿性技术和成熟的技术问题都可以通过企业自身的力量加以解决，政府重点是解决有关社会发展的科技、有较大产业带动作用的平台高技术、共性技术和国防尖端技术问题。
科技全球化的趋势，迫使我们从新的角度来思考中国的科技发展战略。应该看到，这一全球化已经使跨国公司在我国的创新体系中扮演越来越重要的角色。如摩托罗拉在中国已经投入了相当大的科技力量，建立了国际水平的手机研究开发基地，这是否意味着中国手机技术能力已经达到了国际水平?这一问题可从不同的角度给予不同的回答。
从另一个方面看，我国的高技术产品在近几年中的出口能力相当强，其中的86％是由三资企业创造的。中国正在成为世界的制造基地，这其中大量的工作是由跨国公司提供技术，由中国提供劳动力、土地而完成的。因此，在未来，可以设想，相当多的技术不需要中国重复开发。在相当多的领域，中国已经成为世界最先进技术和产品的竞争前沿地区。在很长的时间内，技术引进仍然会在中国的经济发展中扮演重要角色。
按照这一发展道路，许多成熟的适合中国国情的技术，已经不需要本国研究机构的再开发。这将推动中国研究机构和企业研究水平的升级，并将科研向科技发展的高端转移，科技基地向发达国家转移，并促进科技人才的更快的国际流动。同时，其他国家(如日本、韩国和新加坡)的发展道路表明，随着与发达国家技术水平的差距的缩短，获得先进技术的难度会加大，也会迫使中国企业进行自主的创新活动，对高新技术和自主创新能力的需求会加大。新加坡在近几年非常强调自主创新，尤其是在生物技术领域。
因此，科技的全球化，一方面要求我们从过去相当多的模仿和消化吸收成熟技术的路径中退出，把科技资源更多地用在基础研究和竞争前沿高技术上；一方面，要求我们能够更好地利用全球的科技资源，通过参与全球的科技合作来发展本国的科学技术。
2.国家宏观科技管理体制的确立
在我国，政府管理科技活动的权力无所不包，且没有相应的制约手段。这导致了国家重大科技资源在分配上的随意性，重大项目立项上的主观性很强，因人而定的项目还较普遍，导致了国家科技资源配置的低效。有些需要国家管理的地方，如公共卫生、农业等领域，政府的作用有限，有些地方需要通过法律制度来管理，但缺乏相应的规范。因此，我们需要有一个更好的制度、机制和部门来保证重大科技计划和项目的出台得到充分的论证并有相应的责任制。 ．
在发展中国家，争夺科技资源导致科技项目的重复、分散是一个发展阶段的必然产物。但问题的关键是我们如何从中不断学习和调整，减少这种重复。因此，国家的重大科技战略和预算应该由一个更高层次的部门来协调和制订，或者成立一个新的高于部级的机构。我们需要协调，减少目标、资金的分散。真正做到有所为，有所不为。
3.及时出台科研机构法,以规范科研机构体系
我们要不要国家的科研机构，要多少，在哪些领域设立，如何评估，如何管理，其实是一个法律的问题，且是一动态的过程。
政府作为公共物品提供者，可以主要有两种提供方式：直接提供与间接提供，当然在这两种方式之间存在多种组合。直接提供，即是由政府建立科研机构，生产满足国家需求的公共物品；间接提供，即国家从各类科研机构手中购买科研成果再提供给社会，购买多是采用委托课题的方式，通过课题费的投向和验收科研成果调控科研活动。直接提供的优点在于，政府能够集中科研力量迅速坚决地完成国家任务，同时能培育一支相对稳定的科研队伍，以保证科研活动的连续性和公益性，不足是机构和队伍都容易缺乏活力。间接提供的优点在于效率高，不足是容易造成短期行为，且存在当需要时却找不到任务承担者的可能。至于采取哪种提供方式，这是由科研工作和科技成果的性质决定的。
无论是哪种提供方式，其前提是要有一支有层次、有分工的科技队伍，有多样化的研究开发机构存在。这些机构包括政府科研机构、非营利机构、高校与企业的研究开发机构，各种中介机构等等，不同的机构有着不同的职能。政府研究机构中又分国立科研机构和地方科研机构两种，前者是中央政府直接支持的机构，必须体现国家利益，为实现国家目标服务，主要是在国防、能源、卫生健康、农业、环保等社会公益领域从事基础性、战略性和前瞻性的研究，同时也承担一些国家经济发展的战略行业共性、关键技术的研究；后者是地方政府支持的机构，主要解决地方社会经济发展中的重要科技问题和公益性的问题，是为实现地方政府目标服务的。高等学校主要从事基础研究和一些前沿技术领域的应用研究，它的工作多是和人才培养紧密结合的，它经常得到政府的大力支持。企业主要是开发专有性质的产品技术和工艺技术，其开发的组织形式多种多样，包括企业间的技术联盟、大企业的技术中心，中小企业的技术开发联合体等等。
对于不同的机构，政府承担的责任不同。兴办政府科研机构，这是政府的职责所在，但这一职责也是有限的，它应符合一定的原则。一是职责原则，即设立这些机构是完成政府职责所必需的；二是经济原则，即设立这些机构是政府的财力所能允许的；三是剩余原则，即
这些机构是社会所需要但又无力或者不可能由社会其他机构创办的。对于其他各类机构，政府的职责主要是创造环境，并给予多种形式的支持。
在国家确定了哪些研究机构是国有研究机构后，国家应加强对国有研究单位事业费的支持。长期以来，国家在减拨事业费并将部分事业费转为项目费的同时，造成研究机构的事业费基本上成为离退休人员的安置费。研究单位只能靠外来的研究经费来转化为个人收入，造成经费的不合理使用，研究单位科技基础条件不断下降，实验室条件根本达不到应有的标准。
4.建立起对科技计划、重大科技项目和研究单位进行监督和评估的制度
我们必须建立一个有效的科技监督和评估体系。因此，拟建立相应的国家科技评估委员会来确立各个部门的国家计划是否有利于国家目标的实现，是否达到了国家的目标，是否存在重复和浪费现象，国家的研究机构是否得到了有效的管理。在国家科技部，应该设立科技监督司，以确定政府科技计划实现国家的目标，并动态地跟踪国家科研院所的绩效，做出动态的评估意见。
5.动员社会资源发展科技
如果说国家的作用在公共事业、基础研究、平台技术、共性技术、高技术和国防技术的供给上，则大量的应用和开发技术主要由面向市场的企业来承担。
但我们应该注重利用社会资源来发展科技，这些社会资源主要有三个方面的构成：科学共同体或科学技术协会的作用；社会的力量，主要是利用企业家和富有的个人的捐助资金作为科技投入的重要补充；强调非营利研究机构和民营的科技单位在科技发展中的重要作用。
强调第一个方面是尊重科学技术发展的自身规律的需要。科技活动与一般经济活动不一样，是一个需要不断创新的领域，是一个专业性强的创造领域，是一个需要长期投资的领域，是一个需要不断交流的领域。因此，在需要原创性的今天，如果要使中国的科技发展由过去的以模仿为主向以创新为主转变的话，我们需要给科学家们更多的原创性空间。这不仅是指自然科学，也包括社会科学。我们应该发挥科学共同体在确立一些科技研究领域和评价方法上的自主权，给一些科学技术协会和团体以更多的发展空间，但现在，科学共同体在我国基本上处于半工作状态。
随着企业家和其他个人财富的增加，社会上的资本不断增多，他们可以成为支持社会和国家科技发展的重要力量。如企业的捐款，富人和名人的捐款，基金会的设立，可以成为国家和市场力量之间补充的重要手段。这些资金要投在社会发展所需要的领域，如卫生健康、农业、环境保护等领域。关键是通过立法的手段来确保他们的捐款能够得到税收的优惠和捐款后资金使用的得当。如果没有这种法律的保障，我们国家的非营利机构的生存就缺乏一个环境。
我们应该鼓励民营科研机构的发展和非营利研究机构的发展。许多国外著名的研究机构都是这种非营利机构。非营利机构是国家和企业化研究开发机构的重要补充。主要活跃在公共研发与私人研发的过渡地带，即市场低效的领域。这类机构以社会投入和捐赠作为发展基金，实行社会共有和信托经营制，由经营者依据信托约规和机构章程自主经营，自负盈亏，国家对它的支持主要是税收优惠，但要享受优惠就必须符合一定的条件：主要从事技术转让与开发活动，其净收入不得用于使私人受惠并符合税法规定的各项有关条款。
综上所述，我们认为，科技体制改革发展到今天，仍然有许多深层次的问题需要解决，包括与市场经济体制相符的科技体制所需要的基本法律框架，政府与市场的关系，科研院所的治理结构，社会力量的发挥，政府在国家科技发展中职能的定位，科技资源的使用和监督等，这些都是制约我国科技发展的重要因素。只有逐步解决好这些问题，我国的科技发展才会有一个更健康、稳定的发展基础。
【《科学新闻》2004年第4期，《新华文摘》2004·12·108－113；
作者单位：科技部中国科技促进发展研究中心，中科院科技政策与管理科学研究所】