国家经济安全的核心含义是什么
——评国务院外资并购审查制度出台
(此文登载于《资本交易》杂志2011年第三期）
今年2月3日，国务院办公厅颁发了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，正式宣告中国海外资本并购审查制度的出台。《通知》中明确提出了基于“国家安全”目的原则，对外资并购境内企业进行安全审查的审查范围、审查内容、审查工作机制，以及审查程序等。
我认为，国务院此项《通知》，以及国家有关部门此前的一系列相关法规文件，其核心点在于“国家经济安全”。这也是我们和君创业在大量的投行业务及相关社会活动中，所一直强调和呼吁的焦点问题。借此一系列法规文件，我国的“国家经济安全”制度已经顺利开启、步步前行，这无疑有助于中国经济进一步地融入全球化的发展大势，有助于中国经济的全面崛起。
一、国家经济安全制度是国际通例
作为最早呼吁建立国家经济安全制度者之一，我们在2007年“达娃之争”中就曾着重指出，国家经济安全制度并非我国独创，而恰恰是发达国家的先创专利，并已成为目前国际经济社会中的通例。美国早在1975年石油危机后就建立了外资安全审查制度，1988年，美国国会通过了《综合贸易和竞争法》，其中的“721条款”规定，总统有权阻止外国利益集团所进行的被视为对国家安全构成威胁而对美国公司法人所进行的并购或接管。《2007年外国投资与国家安全法》又进一步对国家安全进行了诠释，扩大了安全的范畴。德国、日本等发达国家以及不少发展中国家，也很早就开始外资并购审查和反垄断立法，防止外资通过并购控制国内行业、实施垄断进而威胁国家经济安全。如德国法律明确规定，禁止导致收购方产生或强化市场垄断地位的并购行为；加拿大规定，超过两亿美元的并购协议必须经过政府批准后方可生效；美国国会和政府对外国并购更是层层把关，多道设防。仅对中国而言，美国在中海油并购尤科尼、联想并购IBM电脑公司、华为并购美国3Leaf等一大批案例上，都采取了以国家安全为名的限制方式，但这并不妨碍美国仍是世界上吸引外资最多的国家之一。一般来讲，越是全球化，国家经济风险也就越是多元化和多样化，而国家经济安全制度的问世，恰好正是全球化发展的对应产物。这些风险发达国家尚且避免不了，更何况中国这个落后得多、且在急速融入全球化的发展中大国？这一类的风险及负面效应在中国早已多方显露，据国务院研究发展中2006年7月发表的一份众所周知的研究报告指出，在中国已开放的产业中，每个产业排名前5位的企业几乎都由外资控制：中国28个主要产业中，外资在21个产业中拥有多数资产控制权。玻璃行业、电梯生产厂家，已经由外商控股;18家国家级定点家电企业中，11家与外商合资;化妆品行业被150家外资企业控制;20%的医药企业在外资手中。据国家工商总局调查，电脑操作系统、软包装产品、感光材料、子午线轮胎、手机等行业，外资均占有绝对垄断地位。而在轻工、化工、医药、机械、电子等行业，外资公司的产品已占据1/3以上的市场份额。
二、并购审查制是外资并购大发展的有力前兆
中国此前就已开始进行国家经济安全方面的立法。2006年由商务部、税务总局、工商总局等六部委发布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，就是其中最早的立法之一。被称之为“外商并购投资法”这一《规定》共六章六十一条，内容涉及外资并购国内企业的基本制度、审批登记、股权并购、申报程序等方面，为外资在华并购厘定了基本框架。2007由全国人大常委会通过的《反垄断法》则明确规定：“对外资并购国内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”再度明确了“国家安全审查”的管理原则。
我一直认为，在全球化迅猛发展的时代，国际并购已成为国际投资和吸引外资的最广泛也最重要的方式。在2010年1.12万亿美元的全球直接投资中，超过70%的以并购方式实现。与此同时，中国同年吸引外资为1050亿美元，并购仅占3%，本身就有非常大的增长空间。此外，国际国内的并购投资又恰恰是中国经济和中国企业高成长的一大秘诀。其中最值得关注的动向，是大量海外产业基金（包括VC、PE等）进入中国。由于中国经济在全球经济中一枝独秀，其产业发展势头极为强劲，全球最著名的各大产业基金如高盛、麦格理银行、汇丰银行、AIG、凯雷、华平、软银、3i等无不齐集华夏，带来了产业融资、市值管理、以及企业超常规发展方面大量高端理念和尖端技术，例如我所咨询的包括华宇物流、新东方等等一大批企业也因为产业基金的助力而“鲤跃龙门，身份百倍”。这不仅为我们极大地开阔了发展思路，也是中国企业和中国经济今后加速成长的必修之课。一方面，中国经济面临着转型、整合、重组和提升的巨大动力，另一方面，全球投资机构的资产配置，也呈现出向PE方面比重逐步提高的发展趋势。因此可以预见，中国今后的引资发展中，并购方式将首当其冲；在并购引资中，产业基金将一马当先。据一些权威机构测算，预计未来五年将会有超过1万亿的资本进入PE这个行业，而到2015年至少应该有2000多亿人民币的PE行业投资机遇。我认为国务院《通知》的颁布，正是基于这些新动向和新趋势的考虑。去年同样由国务院颁发的《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》第十二条中，就有“鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组。支持A股上市公司引入境内外战略投资者。规范外资参与境内证券投资和企业并购。依法实施反垄断审查，并加快建立外资并购安全审查制度”的要求；而今年所发《通知》，则更侧重于并购审查的可操作性，使管理原则有效落地。外资并购的新高潮无疑值得期待，但越是发展，越要立规则以定方圆，越要厘定和剔除相应的风险与副作用。国家经济安全制度的建立与完善，使我们有理由期待并购引资与产业基金投资，会有一个大展身手的辉煌前景。
三、著名品牌纳入国家经济安全管理也是国际通例
细观《通知》出台后的一些“解析”和评议，深感其中有一种偏差倾向，即是将“著名品牌”这种最重要的“价值资源”，排除在国家经济安全管理范围之外。这无疑是非常危险的。
在国务院2月3日颁发的《通知》中提到的国家安全的审查范围，除军工领域外，还有“外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得”等方面。我本人始终认为，其中的“重要资源”，无疑应包括“著名品牌”范畴。
全球经济史表明，越是具有产业历史和产业高度的发达国家，“品牌”的“资源意义”越是凸显和重大，其中越是凝铸了更多的民族情感和市场积淀，越具有无形资源的特殊价值，也就越是会被纳入到国家经济安全管理范围中。而越是经济不发达的国家，越是缺乏品牌基础，也就越是缺少相应的国家经济安全管理意识。
举例而言，1986年，英国爵士詹姆斯在法国人民银行、法国里昂信贷银行和美国美林银行支持下，准备敌意收购美国固特异轮胎公司。消息一出，他就陷入了亚克朗市人民的民族战争大海之中。俄亥俄州州长示意开展了反并购调查，州司法委员会出台了保护固特异的特殊法律。最后，在美国国会山的听证会上，参议员们争先恐后地斥责詹姆斯是“工业海鲨”，“贪得无厌”，是“瓜分企业”，包藏了“险恶用心”。此后，全国舆论一边倒地偏向固特异，最终击退了这场影响国家经济安全的并购游戏。
而当美国公司反过来要收购法国的知名品牌达能公司时，法国人也发动过同样的人民战争。2004年，社会风传百事可乐要收购达能公司，不仅引来全法国民众的愤怒声讨，而且连法国总理等许多政要均出面讲话，坚定不移地支持达能公司。法国总统希拉克称：“支持政府在达能案中保持高度警觉，达能是法国一家非常重要的公司”；总理德维尔潘称：政府支持达能“躲避令人厌恶的竞购者”，政府将尽一切可能“保护法国达能的利益，确保法国达能在法国的未来”，“达能这样的大集团无疑是我们的行业财富，我们当然要捍卫法国的利益”；法国社会事务部长让－路易.博洛称：法国政府将“竭尽全力阻止恶意收购”；达能公司是法国“无与伦比的财宝”；达能公司对向其出售牛奶的农民和相关中小企业至关重要；达能公司对于就业、国土整治、公众健康以及法国人本身的生活都至关重要，等等。由此迫使百事可乐发表声明对收购一事“辟谣”，才终止了这场国家经济安全问题的政治大战。
实际上，我国的国家安全立法实践本身，并没有将品牌、商誉等无形化价值资源排除在外。在2006年颁布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》第十二条中就明文规定：“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报”。
而2008年至2009年沸沸扬扬的“可口可乐并购汇源果汁案”最终被商务部否定，也正是因为汇源果汁的名牌地位，才谈得到并购产生的“对竞争有不利影响”。此举不仅开辟了跨国公司在华并购首个不获通过的先例，也充分印证了我此前的看法：“当今世界的全球一体化，对每个国家的民族经济来说，最有价值的战略资源已不是物质财富而是公司品牌，无形品牌已成为经济全球时代经济竞争的战略制高点，强大的品牌不仅可以带来巨大的全球市场，而且可以吸纳全球性的一流人才，并从资本市场拿到巨额的资金”。
更重要的，全球化时代中国经济的全面崛起，才是国家经济安全制度出台的最大背景。以加入WTO十年为期，以中国成为G2（GDP总量首次超日）为标志，中国已经迎来产业结构全面升级、发展模式全面提升的新阶段。中国的产业自主、特别是重大产业的产业自主和品牌自主就是题中必有之义。在这个根本性的重大背景下，中国推出国家经济安全审查制度，只不过表明作为大国的中国所追求的，是与外资间在发展上的平等共赢，而不是成为他人的经济附庸；是在继续扩大开放和进一步融入全球化体系的过程中牢牢掌控经济发展主导权，而不是成为他人经济蚕食的对象。
中国已经站在一个经济发展全面转型与升级的大门口。我们所有的制度、法规、行为，乃至涉及产业和企业的国民意识，都要转到这上面来。这是一扇大门，也有不易迈过的门坎。这件事带给我们的最重要的启示，就是必须重新调整我们的思维，重新拓展我们大国发展的心态和胸怀，才能避开风涛险阻，继续高歌前进。
这才是国家经济安全最核心的意义。
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