写给不想要二胎的老公:我国授权立法现状之分析

2011-2-19 14:25:28

 
我国授权立法现状之分析
王春光
我国授权立法的作用及其特点
80年代以后授权立法的增多，从根本上说是由我国改革开放、建立社会主义市场经济的客观需要所决定，在这一点上我们与西方国家进入垄断阶段授权立法广泛出现的情况相类似。众所周知，70年代末之前，我国的立法工作几近停滞。党的十一届三中全会将国家的工作重心转移到经济建设上来，经济体制改革与对外开放齐头并进。经济的迅速发展亟需法律为之提供保障和引导，而长期的立法停顿致使立法方面"欠债"太多，国家立法机关囿于自身人力和时间等条件的限制一时也无法满足社会发展、尤其是经济体制改革与社会主义市场经济发展的需要，将全部所需要的法律适时制定出来并付诸实施，在这样一种形势下，授权立法越来越多地被国家立法机关所采用。事实证明，授权立法为我国改革开放、建立社会主义市场经济起到了十分重要的作用，这突出地表现在：
1、通过授权立法，将一部分国家立法权转移到行政机关和地方机关，大大减轻了全国人大及其常委会的工作压力，缓解了迅速发展的社会经济与法律严重缺乏、滞后之间的矛盾。
2、对国务院的授权较好地适应了对外开放与体制改革中不断出现的新情况、新问题亟等法律调整的状况。由于改革这样一个特殊时代社会情况变化迅速，稳定性与成熟性较强的法律许多一时难以制定，此时将这部分权力交给国务院，由其在遵循宪法、不与法律及全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的情况下制定法规，甚至对原有的法律规定作出一定的变通以适应新形势下经济体制改革与对外开放的特殊需要，一方面解决了法律制定时机尚不成熟的问题，另一方面也使得国家的经济生活能够在总体上得到法律的指引和规范。
3、对经济特区地方的授权较好地适应了特区在全国经济发展中的"龙头"地位的优先需要。以进行社会主义市场经济探索最早的深圳市为例，在被授权以前，由于国内的法律尚停留在计划经济阶段，缺乏一套完整的规范市场经济活动、保证政府高效廉洁运转并符合国际惯例的新的法律体系，以适应深圳市作为我国探索建立社会主义市场经济体制的"试验田"的需要。1992年深圳市人大及其常委会接受授权以来，在遵循我国宪法以及法律、行政法规的基本原则的情况下，大胆吸收和借鉴毗邻区香港在管理市场经济方面的先进经验，吸收和借鉴国际惯例，积极制定立法规划，在规范市场主体、发展市场体系、保护公平竞争、加强对中介机构管理以及建立健全社会保障制度、保护环境等方面制定了大量法规，有步聚、有计划地构建起适应特区市场经济新体制的以民商法和经济法为主干、以社会法和行政法为辅助的特区市场经济法律框架，在引导、促进和保障特区市场经济体制的建立发展、消除和制约市场经济中的不利因素等方面，发挥了巨大而积极的作用，同时也为全国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的全面转化探索了一条有效途径。
4、为国家正式立法积累了经验。在大力推进经济体制改革、坚持对外开放、建立社会主义市场经济的国策指导下，无论是国务院在授权下制定的法规，还是经济特区在授权下制定的大量法规，许多都在遵循宪法、法律和行政法规的基本原则的情况下，根据社会经济发展的实际需要，对原有法律的内容进行了突破和创新。这些蕴含着市场经济新内容的法规，在社会主义市场经济体制建立与完善的过程中还将不断得到补充与修正，这一切无疑都为全国人大及常委会制定有关方面的法律并在全国范围内正式实施探索和积累了宝贵的经验。例如深圳市制定的住宅区物业管理条例，成功地借鉴了香港物业的管理经验，在全国率先创立起由业主管理与专业服务相结合、属地管理与专业管理相结合的住宅区管理模式，获得国家建设部的肯定并在全国范围内进行推广；再如深圳市制定的股份有限公司与有限责任公司两个公司条例，取消"定向募集"设立公司的做法，直接与国际惯例相接轨，公司设立程序采用"准则登记制"，为日后国家公司法的出台起了积极的探路作用。
分析我国授权立法发展的短暂历史可以看到，尽管我国授权立法的数量与西方国家相比还不是很多，但已经形成了一些自己的特点，主要是：
1、授权的对象较为多样。我国是一个地域辽阔、人口众多的大国，各地区之间的发展极不均衡，这种特有的国情决定了我国的立法必须遵循在中央统一领导下，充分发挥地方积极性、主动性原则下划分的立法权限，实行一元多层次式立法体制。这样一种多层次的立法体制，加上我国各地区发展极不平衡、正处于体制改革的特殊时期等因素，决定了我国授权立法中被授权的对象的多样化：(1)最高权力机关的常设机关(全国人大常委会)；(2)国家行政机关(国务院)；(3)有立法权的地方权力机关，如广东省、福建省、海南省的人大及其常委会；(4)无立法权的地方权力机关及行政机关，如深圳、珠海、汕头、厦门四个城市的人大及其常委会和政府。在这些被授权的对象中，权力机关尤其是地方权力机关被国家权力机关授权的作法可谓独树一帜。在西方国家，授权立法指的就是议会向行政机关(包括中央行政机关和地方行政机关)、专门成立的机关或司法机关授权，其中司法机关获得授权的情形极少，仅限于制定法院系统适用的程序规则，所以在国外，授权立法即针对行政机关授权，行政机关是授权的主要对象。而在我国，从最近十几年授权立法的实践来看，全国人大对国务院的授权共有三次，而对地方的授权却有五次(包含七个地区)，由此可见地方权力机关已成为国家立法机关直接授权的主要对象之一，这也是我国在授权立法制度发展中创立的独具特色的一种作法。
2、授权采用由最高权力机关发布专门的"决定"或"决议"的方式，而非西方国家通常所采取的制定并颁布专门性法律进行授权。在西方国家中，授权通常采用两种方式。一是法、德等大陆法国家，授权立法首先有明确的宪法规定作为依据，如法国1958年宪法第38条规定："政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围内的措施。"德国现行基本法第80条第1款规定："联邦政府、联邦各部长或州政府可以由法律授权颁布法令。"其次，具体授权由议会颁布具体的法律来作出。二是英、美等普通法法系国家，授权立法没有明确的宪法依据，完全靠议会制定具体的法律进行授权。在我国，对于授权立法，宪法中也没有十分明确、完整的规定，仅在第89条关于国务院的职权中第18项规定："全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权"，可以理解为全国人大及全国人大常委会向国务院授权立法的宪法依据。除此以外，具体的授权都是通过全国人大或全国人大常委会发布专门的"决定"或"决议"的形式来完成，这也是我国在授权立法方面独有的特色。
3、我国的授权立法中，就具体事项授权的情形少，而综合性的授权较为普遍。在西方国家，为了防止行政机关滥用权力、无限扩大自己的权力，都对授权立法进行严格的控制，其措施之一就是强调立法机关只能就单项事情进行授权，限制综合性授权，严格禁止对所授权力没有任何范围限制的"空白委任"。当然，在具体的授权实践中，不同的国家对所授权力在范围上的限制有宽有窄，也不完全相同，其伸缩性要依当时的形势、所授权力本身的重要程度等因素来具体确定。而在我国，由于具体国情不同，又处改革这一特殊时代，诸种因素都迫使国家立法机关在慎重行使授权立法权的基础上，根据国情的切实需要较多地进行综合性授权。如1985年第六届全国人大第二次会议作出的授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或者条例的决定，尽管对授权的范围进行了明确，即"只限于经济体制改革和对外开放方面"，但经济体制改革和对外开放本身的范围就十分广阔，内容就十分丰富，因此这次授权应当属于综合性的授权。再有，全国人大及其常委会对几个经济特区的直接授权亦是如此，基本上没有明确的范围限定，也属于综合性授权。目前法学界部分同仁对此有诸多批评和异议，认为从国外授权立法的经验来看，我国综合性授权使用得过多，导致行政机关及地方机关权力的膨胀，有侵犯国家立法机关的地位及权力之嫌。笔者认为，对立法机关应当采取何种方式(单项还是综合)授权，不能一概而论，应当从我国的实际出发，决定最适合我国经济与政治发展的方式。我国目前正处于体制改革的特殊时期，各方面的新情况、新问题层出不穷，社会生活变化异常迅速。就中央一级的立法工作来说，由于过去长时期立法工作的停滞，致使我国基本的法律、基本法律以外的其他法律严重短缺，要想在短时期内由全国人大及其常委会将适应国家改革和开放需要的所有法律全部制定齐备，既不可能也不合适。在这种情况下，全国人大就经济体制改革和对外开放方面向国务院作出综合性授权，一方面可以及时指导改革、开放工作的顺利进行，另一方面又可以为全国人大及其常委会今后此类问题上的立法积累有益的经验，所以这次综合性授权是十分必要和可行的。就对地方的直接授权来说，被授权的都是国家的经济特区，其经济发展速度领先于全国，而且这些地区都是我国对外开放的"窗口"，市场经济的建立、对外贸易的迅速发展，都使得国家级的法律、法规(许多仍是计划经济体制下的产物)已远不能适合这些地区经济发展的迫切需要。为此，需要国家立法机关对其作出较大的授权。
总之，在我国目前的特殊形势下，使用综合性授权的情况比较多，这是由我国的实际发展状况所决定的，因而也是较为合理的、可行的。我们在此肯定综全性授权绝不是提倡在我国广泛使用综合性授权，相反，对授权立法必须严格控制、对所授权力尽可能明确其范围，应当是指导我国授权立法工作的基本原则。针对因综合性授权导致行政机关和地方机关权力显著增大、以致行政机关和地方机关依照授权进行立法活动中可能出现的各种失控问题，笔者认为最根本的是加强监督，建立和完善监督机制。
4、行政机关或地方机关在授权下制定的规范性法律文件其地位比较"特殊"。西方国家对授权立法从理论上大都以民法中的"代理"理论为依据，将作出授权的一方视为被代理人，而接受授权的一方视为代理人，依据"代理人的行为视同被代理人作出"的原则，接受授权的行政机关或其他机关依授权所制定的规范法律文件应当与授权方制定的法律具有同等的地位和效力。这方面最为典型的是法国，法国的现行宪法第38条明确规定，政府为实施政纲起见，可以要求议会授权它在一定期间内，以法令规定属于法律范围以内的事项，这种法令的地位及效力与法律相等，甚至可以变更和修改法律。
我国的情况不同于西方。首先，从全国人大对国务院的授权来看，全国人大在几次对国务院的授权说明中都提到，授权国务院制定的规定或条例都属于暂时的、过渡性的，目的是积累经验，为全国人大和全国人大常委会以后制定或者补充、修改法律作准备；并且授权说明中反复强调，(除根据宪法外)此类法令必须在"同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下"制定。由此可以推断，全国人大虽然出于实际发展的需要作出授权决定，但决没有要用国务院在授权下制定的法规来代替法律的意图，因此国务院依照授权制定的行政法规其地位不宜等同于法律。但从另一方面看，国务院依全国人大授权下制定的行政法规也不应等同于国务院制定的一般性行政法规。因为制定一般行政法规是国务院依据宪法所固有的权力，属于"职权立法"，无须法律的特别授权。这类法规是为执行法律、配合法律的实施所制定，属于从属性立法，它必须严格依照法律的规定制定，不能脱离法律自己创制权利义务。依授权制定的法规则不同，它是将原属于国家立法机关的某一具体立法权转移到了国务院手中，因此这种法规只须遵循宪法，遵循有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则即可，也就是说这种法规在授权范围内可以创制权利义务。正是基于以上理由，我们认为国务院依授权制定的行政法规在地位上应当低于法律，而高于一般行政法规，介于法律与一般行政法规之间。
其次，从全国人大或全国人大常委会对地方的授权决定来看，不能仅根据地方是从全国人大或全国人大常委会直接得到的授权，就推定地方依授权制定的规范性法律文件应当与授权方的法律具有同等的法律地位。对于这类法规的地位，应当据其权力来源、授权目的、制定机关以及其适用范围等多方面因素进行综合考虑。从其权力来源看，其权力来自全国人大或全国人大常委会的专门授权，因此依授权制定的法规其地位和效力应当高于本级的地方法规(职权立法)。从授权目的、制定机关和适用范围看，对这些地区进行特别授权的目的是因为这些地区均属于经济特区，经济改革的步伐比全国一般地区要快，全国性的法律、行政法规以及一般性的地方法规已不能满足其快速发展的需要，授予其较大的立法权(或原没有地方立法权，授予其立法权)可以使其立法更能从本地区实际出发，适应本地区经济发展的需要，同时也可以为今后制定这些方面的法律积累经验，充当社会主义市场经济立法的"试验田"；接受授权制定法规的是该地区的地方权力机关，依授权制定的法规仅限于本地区使用，
据这些因素来看，地方依授权制定的法规仍属于地方级的法规，其地位不宜等同于全国性的法律和行政法规，更不能等同于其"母法"即授权法。这类法规的位置应当在法律和行政法规之下、本级地方法规(地方依职权立法)之上，介于两者之间。
综上所述，从我国授权立法的实践分析，在我国依授权制定的法规，具有"特殊"的法律地位。
二、我国授权立法中存在的问题及解决对策
(一)我国授权立法中存在的主要问题
授权立法在我国已有了几十年的发展历史，无论是五十年代全国人大对全国人大常委会的授权，还是八、九十年代全国人大及其常委会对国务院和地方机关的授权，不同年代的授权对我国的政治、经济和法律建设的发展起到了不同的积极作用，这些已是有目共睹的事实。但也应当清醒地看到，就整个立法工作而言，我国的底子很薄，经验欠缺，立法工作获得全面开展并走向科学、规范化的道路才刚刚开始。在这种大的背景之下的授权立法也不可避免地暴露出诸多的矛盾与问题。综合起来分析，我国近些年来授权立法中存在的问题主要表现在以下几个方面：
1、授权方在权力使用上存在的问题
我国授权立法中的混乱，首先起源于国家立法机关对授权的使用不够慎重，以致产生诸多问题：
(1)越权授权。如1981年12月第五届全国人大第四次会议在《关于全国人民代表大会常委员会工作报告的决议》中授权全国人大常委会对本次会议中原则批准的《中华人民共和国民事诉讼法草案》进行修改并公布试行，即是一例。民事诉讼法是国家的一个大法，是国家最重要的基本法律之一，按照国外的惯例，对于立法机关所授之权是有一定限制的，属于国家立法机关的"根本性"的权力是不能授予其他机关行使的，因此，这次授权实属越权授权。
(2)无须授权。如1987年4月第六届全国人大第五次会议授权全国人大常委会对本次会议原则通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(草案)》审议修改并颁布试行，经过试行后再根据实践经验作进一步修改后，提请全国人大审议通过公布施行，而相同级别的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，却是由第七届全国人大常委会第十一次会议于1989年12月26日直接通过的，并未由全国人大进行授权。依此推断，则《村民委员会组织法》也完全可以由全国人大常委会直接制定，而无需全国人大进行授权。
(3)授权不当。如1989年4月第七届全国人大第二次会议授权全国人大常委会在深圳市依法选举产生市人大及其常委会后，再授权深圳市制定经济特区法规和规章。此时，深圳市的人大及其常委会尚未产生，这次授权未免操之过急，深圳市实际得到经济特区法规和规章的制定权是在三年后的1992年7月。同时，这次授权以及后来对珠海、厦门、汕头三个城市的授权中都涉及到对该类城市政府制定规章的权力，而行政法规的制定权依宪法规定是属于国务院的，此处由全国人大授予似有不当。
(4)授权机关不一致。如1985年授权国务院就经济体制改革与对外开放方面制定暂行的规定或条例是由全国人大会议作出的决定，而1984年授权国务院制定有关改革工商税制的条例却是由全国人大常委会作出的，从被授权力的重要性上讲，国家的税收权力是国家最重要、最基本的权力之一，所以理应由全国人大决定是否能够授出。上述授权机关的不一致，暴露出我国授权立法活动中的不严肃与不规范。再如我国对海南省以及深圳、珠海、厦门、汕头之类经济特区的授权均是由会国人大会议作出决定的，而授权广东省、福建省人大及其常委会制定特区经济法规却是1981年由第五届全国人大常委会第二十一次会议决定的。上述授权机关的不一致引起许多问题。第一，交叉授权导致地方依授权所立法规的地位难以确认。比如广东省人大及其常委会的授权是由全国人大常委会作出的，而隶属于广东省的深圳市人大及其常委会获得的授权却来自全国人大，这就使得二者分别依授权制定的法规其法律地位难以确认，在实施上容易发生混乱，引起法律适用上的冲突。第二，对广东省和福建省的授权是1981年第五届全国人大常委会作出的，而在当时，1982年宪法尚未制定。按照1978年宪法的规定，全国人大常委会仅拥有"法令"制定权，而不享有国家立法权，因此，由全国人大常委会作出的这次授权，也有些不合适。
2、授权法中存在的问题
我国最高权力机关颁布的具体授权法内容与形式上的不规范，是我国授权立法方面存在的一个较为普遍的问题。从国外授权立法的历史经验来看，授权法大致应当明确这样几个方面的内容：授权的事项及理由；所授权限的行使范围及遵循的原则；接受授权的具体机关及其是否有权向其他机关进行再授权(转授权)；国家行政机关或地方机关依授权制定的规范性法律文件的形式、地位与效力；国家行政机关或地方机关依授权制定的规范性法律文件遵循的程序；授权机关对被授权机关依授权制定规范性法律文件活动进行监督的内容与程序，等等。综合分析，我国最高权力机关在具休的授权决定中主要存在以下问题：
(1)授权的理由不明确。如1984年9月18日第六届全国人大常委会授权国务院就改革工商税制发布有关税收条例的决定中仅规定了具体的授权事项，而没有关于本次授权理由的说明，只是在9月11日财政部长王丙乾所作的《关于国营企业实行利改税和改革工商税制的说明》中才提到："鉴于目前城市经济体制改革正在进行，经济情况变化很快，各个税收条例(草案)尚需在执行中不断完善，"因此请求全国人大常委会授权国务院以草案形式颁发试行。
(2)所授权限的行使范围与遵循的原则不明确。如1983年全国人大常委会授权国务院对1978年5月24日第五届全国人大常委会原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》进行修改和补充的决定中，仅规定国务院可以对以上两个文件的"部分规定作一些必要的修改和补充"，而何为"必要"，其标准是什么，该授权决定中没有明确。类似的问题还出现在1981年全国人大常委会对广东和福建两省人大及其常委会的授权决定中，该决定中规定，广东、福建两省的人大及其常委会行使被授予的单项经济法规制定权时，应当"根据有关的法律、法令、政策的原则  "，"有关的政策"这一规定本身就极为模糊，更何况政策与法律之间尚存在一定距离，因此不宜将有关的政策也列为立法必须遵循的依据和标准。再有，对海南省的授权范围过宽。海南作为一个省级单位，自成立之日起依据我国宪法的规定本身就享有地方法规与规章的制定权，在这一点上它与深圳等四个开放城市不同。深圳等四个城市既不属于省府所在地的市，也不属于国务院批准的较大的市，其本身不享有地方法规和规章的制定权，因此对深圳等四个开放城市的授权宜于谑用综合性授权，即授权其人大及其常委会"根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规"，而对海南省人大及其常委会的授权，则应与对广东省、福建省的授权相当，使用单项授权即可，即授权其根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法以及法律和行政法规的基本原则，制定单项经济法规的权力。
(3)授权法中法律规范的文字表述不够科学与严谨，容易使被授权机关对被授权力的理解与行使上产生混乱，从而影响立法的质量和法的正确适用。如授权法中一般都要求被授权机关立法过程中必须遵循我国的宪法，遵循法律(行政法规)的基本原则，而这一要求在各个授权决定中表述得却是大不相同。例如《授权国务院在经济休制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》中规定，国务院"可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下"，制定暂行的规定或条例；对广东、福建两省人大及其常委会的授权决定中，规定的是"根据有关的法律、法令、政策规定的原则"；对海南省人大及其常委会的授权决定中，规定的是"遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则"；只是到了90年代后，在对深圳等四个特区城市分别授权的决定中，才将这一要求统一表述为"遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则"，既简练又准确，便于理解和适用。其他类似情况还有一些，如授权法中对被授权机关制定的法规经常使用诸如"暂行"、"试行"一类的词语，容易使人对被授权机关制定的法规其有效性和严肃性产生怀疑和动摇。
3、被授权方在权力行使中存在的问题
由于种种原因，我国授权立法过程中接受授权的国家行政机关和地方机关在被授权权力的行使方面也暴露出诸多问题。
(1)立法超越所授权限。主要表现形式有二种，第一种，立法在主题内容上明显地超越授权范围。如1984年第六届全国人大常委会在《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》中，授权国务院在国营企业利改税和改革工商税制的过程中制定有关税收条例，而国务院在1985年、1987年先后制定、修订了《进出口关税条例》，1986年制定了《个人收入调节税暂行条例》，这两个条例显然内容上已超出了"工商税制"的范围。第二种，立法超越了授权时间，如上述全国人大常委会对国务院改革工商税制发布有关条例的授权，其具体生效时间是1984年9月18日，而国务院却早于这个日期就已开始制定税收条例了，如1984年6月28日发布的《国营企业奖金税暂行条例》即属此类。
(2)被授权机关的所属部门在无"再授权"依据的情况下擅自行使本应由被授权机关行使的立法权，如1984年全国人大常委会授权国务院改革工商税制发布有关条例，被授权对象很明确是指国务院。然而在执行过程中，国务院所属的国家计委、国家税务局却先后制定过关于小轿车特别消费税的规定。
(3)被授权方所制定的规范性法律文件不符合授权法规定的形式。如在1984年全国人大常委会作出的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》中，明确规定国务院拟定的有关税收条例，要"以草案的形式发布试行"，而此后国务院依照授权制定的23个税收条例中，仅有6个是以"草案"的形式发布的，其它均直接以"条例"的形式发布，违反了授权法的要求。
(4)被授权方制定规范性法律文件的活动没有严格遵循授权法规定的程序。如依据1984年全国人大常委会对国务院的授权决定，国务院拟定的有关税收条例，以草案的形式发布试行，"再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议"。而实际上国务院在对试行的税收条例重新修订甚至完全取代原来的税收条例时，并没有严格遵循授权决定的要求，提请全国人大常委会审议。再如根据全国人大1985年作出的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定与条例的决定》的规定，国务院依授权制定的法规必须向全国人大常委会备案，而实际上这一程序性要求也并未得到有效遵守。
(二)完善我国授权立法制度的构想
1、尽快出台立法法，规范授权立法的基本制度：
(1)明确各级、各类机关在立法上的权限。授权立法，说到底是一个与立法权的划分密切相关的问题，由于我国宪法中对各级、各类机关的立法权没有明确的划分界限，因此哪些权力属于本机关的职权，能够授出，哪些权力属于他机关的职权，本机关无权授出，不是非常明确，这也是我国授权立法、特别是一般法条"授权"中容易产生混乱与授权不当的一个十分重要的原因。因此，要规范授权立法制度，首先应当正本清源，对各级、各类机关所享有的立法权，依据我国宪法的基本精神，明确规定其界限，以利于各级、各类机关立法权的有序行使。
(2)明确授权立法应当遵循的基本原则。从各国授权立法取得的经验来看，对授权立法的监督与控制，首先表现在对授权立法要规定一定的基本原则，以保障权力的正当行使。我国授权立法中存在的问题也从反面证明了这一点。借鉴国外授权立法中形成的一些基本原则，笔者建议我国立法法中应当在授权立法这一部分规定这样几条基本原则：第一，慎重使用综合性授权原则。要求作出授权的机关尽可能采取就具体事项单项授权的作法，严格限制使用综合性(整批)授权，以防止"空白委托"，防止被授权力的滥用及对原授权方的地位可能产生的损害。第二，根本性权力不得授出原则。对于属于国家立法机关享有的刑事、民事等基本法律的制定权，有关公民的政治权利的立法、司法方面的立法、以及国防和外交方面的立法，这些根本性的立法权都禁止授出，其目的在于维护国家立法机关的地位和权威，保障公民的切身利益。第三，一级授权原则，即未经授权法的明确表示，接受授权的机关不得再将被授权力转授予其他机关行使。此举旨在保证被授出的权力在行使过程中，不至于因多次转授而有违授权方的初衷。第四，保护公民权利原则，即授权机关在作出授权时，应当从公民权利被侵犯的各种可能性出发来具体设计和提出对被授权机关在立法中的权力使用范围、标准及程序等方面的要求。如授权涉及公民人身权利或重大财产权利(如税收)时，应当规定更为具体、明确的权力作用标准和范围，更为严格的制定程序和监督标准，以防止公民权利可能受到的侵害。
(3)明确授权法中应当包含的基本内容。授权法的基本内容应当包括：授权的具体事项与理由；授权的范围与行使标准；再授权必须有明确依据；被授权机关依授权制定的规范性法律文件所采用的形式、地位与效力以及被授权机关对被授权力的行使期限；被授权机关依授权立法必经的程序；等等。鉴于被授权机关依授权制定的规范性法律文件其地位已不同于本级或同级机关的职权立法，参照国外的有关作法，为与各级、各类机关依职权制定的规范性法律文件相区别起见，笔者建议对被授权机关依授权制定的规范性法律文件可统一采用"条例"的名称。地方依授权制定的条例前面可冠以本地方的名称，如《深圳经济特区律师条例》，以与国务院制定的条例相区分。
(4)明确对被授权机关依授权进行立法活动的监督。立法法中应当对被授权机关依授权进行的立法活动规定明确、完备的监督制度，它应当包括：第一，监督方式，具体可分为两种，一是一般情况下，被授权机关依授权制定的规范性法律文件必须在一定期限内提交授权机关及其他上级机关备案(如国务院制定的条例必须提交全国人大常委会备案；省级地方制定的条例除提交全国人大常委会备案外，还必须提交国务院备案；市级地方制定的条例除提交全国人大常委会备案外，还必须提交国务院及其所属省或自治区的人大常委会备案)；二是对一些特殊事项的授权，如涉及公民人身权利、重大财产权利等方面，被授权机关依授权制定的规范性法律文件必须在一定期限内交原授权机关进行审查，经原授权机关审查并批准后方可公布并生效。第二，监督范围，既监督被授权机关依授权制定的规范性法律文件在内容上是否符合宪法的规定，遵循法律(行政法规)的基本原则，符合原授权法的意图与要求，也要监督其立法的过程是否符合法定程序。第三，监督期限与措施，如备案的期限、审查与批准的期限、审查中发现问题应当采取的措施、监督机关与被监督机关之间沟通的方式方法等。只有将这些问题都明确，才能将监督工作落到实处。
2、加强授权立法工作中的程序建设
(1)重点强化被授权机关依授权立法活动中的民主性与公开性。西方国家被授权机关依授权进行的立法活动，其程序方面主要由国家统一公布的程序方面的法律、授权机关的具体授权法以及被授权机关制定的程序方面的法规这样三部分分别进行规范。在我国，目前被授权机关进行的立法活动仅由被授权机关自己制定的程序方面的法规来规范，如国务院有自己的《行政法规制定程序暂行条例》，各地方机关也分别有自己的立法程序规则或条例等，只是这些程序性规定尚比较简陋，与国外相比，其突出的缺陷就是民主性与公开性程度不够。对此问题亟需改进。
(2)具体授权法中可视所授权力内容的重要程度，规定具体的程序性要求。如对一般性问题的授权，仅要求被授权机关将其制定的规范性法律文件备案即可，不作其它特殊要求；而对涉及公民人身权利、重大财产权利或其他重要问题的授权，则必须在授权法中对被授权机关依授权制定规范性法律文件活动的程序作出特殊、明确的要求，如要求被授权机关必须举行由利害关系双方参加的听证会，或是必须成立专家咨询委员会并向其咨询等，而且此类规范性法律文件还必须提交原授权机关审查和批准。
3、健全对授权立法的监督机制，切实履行监督职责。
(1)以国家最高权力机关为例，建议在全国人大设立一个专门的宪法监督委员会，负责对全国人大常委会的立法工作进行监督，这当然是包括对全国人大常委会发布的授权进行监督，监督其是否属于授权不当以及授权法的形式、文字表述是否符合有关法律的规定。目前我国理论界对授权立法方面的批评和监督建议大都偏重于对被授权机关的立法活动进行监督，而忽略了对其权力的来源(授权法)的监督，这种片面性应当引起法学界、立法机关的重视并予以纠正，才能使我国对授权立法的监督做到全面、准确。
(2)在全国人大常委会设立专门的宪法监督委员会，负责对国务院及地方权力机关的立法活动进行监督，这其中当然也包括对国务院及地方权力机关依照法律的授权进行的立法活动的监督。依次类推，国务院及地方国家机关也应当分别设立专门的监督委员会，行使对下级机关制定的规范性法律文件的监督职能。监督方式可分为两种，一种是备案式监督，这属于一种消极性监督、事后监督。备案的主要作用是以备上级机关查询，因此只有当有关部门或人员对备案的法律文件提出异议或监督委员会认为应当审查时，监督委员会才会对备案的法律文件进行审查；第二种是审查与批准式监督，这种监督的特点是监督委员会主动对提交的法律文件进行审查，以确定其内容与程序是否合法，从而决定是否批准其生效。这种监督属于事前监督，应是授权法有明确规定的情形下才采取的。
(作者单位/山东烟台大学法律系  责任编辑/王亚山)
参考资料：
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