药监围城：药店间距该几何？（上）
今年6月，我在《药政管理十大争议》中以“乱花渐欲迷人眼，浅草才能没马蹄”形容药店设置距离之争端。自2001年12月新修订《药品管理法》实施以来，各个省市纷纷出台药品零售企业设置规定。在药店是否该距离限制问题上，可谓千秋各色，变化多端，好比钱塘湖的早春，乱花使人眼花缭乱。但早春的乱花，也提示成熟的季节尚未到来。
归纳药店距离方面的规定，主要有以下4种“模式”：
1、坚持限制型：药店设置一直实行距离限制。代表省市如北京350米[1]，上海300米[2]，天津100米等。
2、始终开放型：药店设置零距离要求，由市场自行调节。代表省市如广东、浙江、江苏、江西、辽宁等省的大部分地区。
3、渐次开放型：药店设置的距离限制越来越小，或者从有距离限制到零距离。代表省市如福建省厦门市、江苏省泰州市、安徽省合肥市等。这种“模式”在过去的几年比较多见。
4、摇摆限制型：没有距离限制或者曾有距离限制，一度取消，而后又作规定。代表省市如山东省青岛市、山西省太原市[3]、四川省成都市[4]、湖北省武汉市[5]等。由于药店零距离开放后，扎堆拥挤，重又设置了限制“门槛”。
实施距离限制的地区，并非都只在距离上作文章，大多还结合地域、人口、药店分级分类等要素。如成都以乡镇（街道）为基本单位，依据城镇建成区面积、人口总数、经济发展水平、城市化建设进程、地理环境等因素，参考人口流量，设置A、B、C三种区域类型。不同区域每万人药店设置数量上限不同、营业面积要求不同、人员配置要求不同，距离规定也不同[4]。太原在城区、县城开办药店有350米间距要求，信用等级为A的零售（连锁）企业新开门店可适当放宽距离至80米；零售连锁企业在城乡接合部、县以下乡镇（村）新开门店，原则上不受距离限制；某些地域不再批准新开办药店等[3]。
以上截然不同的“模式”，其中是否有违法嫌疑？是否有优劣之分？官方没有给过权威答案。但困惑不解，争议不休。药监官员、法学专家、经济学家、经营业主、消费者代表等群体各有说辞，莫衷一是。有的省市为药店是否该距离限制组织过听证会，听证的结果也截然相反。可以断定，今天以及今后，会出现更多地区在药店距离限制问题上的“进城”和“出城”现象。在“进城”和“出城”抉择期间，甚至会出现暂停零售药店的审批。武汉、南京、金华等地市都曾有过这样的“历史”。
需要梳理的问题，归纳来说有4点：1、距离限制是否为新设定行政许可？2、距离限制有何利弊？3、药店如何布局才合理？4、谁来设置布局标准？
2008年7月11日湖南省药监局组织召开著名的药店合理布局听证会，听证的结果是，21名代表中17名反对设置距离，仅4名认为应有距离限制。如果湖南省药监局在听证安排中没有主观导向，没有“暗箱”操作，其听证结果有广泛的借鉴意义。也就是说，现阶段“零距离”支持者占了主流的地位。
“零距离”支持者认为，设定药店距离是一种行政许可，而这种许可缺乏法律法规的依据。按《行政许可法》要求，药监部门没有行政许可设定权，法律法规也没有给药监授权设限。零售药店布局合不合理，和距离没有必然的关系。《行政许可法》第13条第2款规定，“市场竞争机制能够有效调节的”，“可以不设行政许可”。药品也是一种竞争性商品，药店的开办是市场需求的体现，药店数量反映商品供求关系，因此药店布局应通过市场进行调节。也有学者从公法学角度思考，认为应对限制营业自由（药店设距）的实质正当性加以审查。[6]
“零距离”设置药店，有利于成熟的市场竞争体系的建立。在充分的市场竞争下，近些年许多地区平价药房“闪亮登场”，药价虚高得以抑制，受惠的是广大消费者。据粗略调查，药价下降30%-50%的城市比比皆是。但一直主张距离限制的城市如北京、上海药价居高不下，平均比不设距地广州、长沙高22.12%。在北京，金象、医保全新、嘉事堂、同仁堂等“四大家族”药店，几乎垄断了北京市药店的医保定点资格。药店设距，受伤的是消费者。[7]
药店设距保护了既得利益者，不利于优胜劣汰，不利于优势企业做强做大。在设距的一些城市，一定规模的零售连锁企业囿于限距之藩篱，门店扩张得到极大的限制，束缚了优势企业的快速发展。既得利益者在距离这棵“大树下乘凉”，竞争压力的缺失使部分“落后者”不思上进，却又不得退出。从行业大局的角度，制约了药品零售业的重组、整合，不利于产业集中度的提高。数据表明，2002年7月1日湖南正式取消新开药店的距离限制后，至2004年《中国连锁药店百强》排名前50强湖南2家零售企业榜上有名，分别是老百姓和金沙；2007年，《中国连锁药店百强》排名前50强的湖南企业增加到5家。2004年至2007年，上海药品零售企业在零售前50强的销售占比从6.36%下降到2007年的5.81%，北京则从7.63%下降到4.79%，而湖南却从11.0%稳步上升到13.21%。[8]
距离限制反对者批评说，加强药品监督管理、保证药品质量、保障人体用药安全、维护人民身体健康和用药的合法权益是法律赋予药监部门的职责所在，而行业布局、产业规模、结构等经济性因素并非药监之“正业”。对药店距离加以限制是基于以下推理性的假设：在不存在药店距离限制的区域，药店会变得过于集中，从而导致从业者之间的过度竞争，从而发生经营不稳定、质量体系不完备的现象，因此无法确保药品供应的质量。试图通过行政手段来减少市场的重复竞争，究竟是“铁肩担道义”还是以行政的手段干预了经营者的营业自由，耐人寻味。距离限制将加剧行业新进者的成本，阻滞医药市场的活力。这种竞争的限制，可能导致资源的不合理配置。监管部门应放宽对药品经营企业入口的监管，转而将监管重心放在对药店设立后的后续日常性、动态性监管，并倡导发挥行业协会的自律性监管功能，以此规范和促进药品零售业的良性竞争。[6]
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