东北杨树木材:杭州廉政

　　派驻纪检监察机构统一管理的探索与思考

　　魏祖民

　　党的十五届六中全会作出决定，要改革和完善党的纪律检查体制，纪律检查机关对派出机构实行统一管理。这项改革，是党中央为改革和完善纪律检查体制、加强党内监督做出的重大决策，对于充分发挥派驻机构的职能作用，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，深入推进各部门反廉倡廉工作，具有十分重要的意义。我区自2008年初开始酝酿派驻机构统一管理工作，在深入调研，广泛借鉴的基础上，按照试点先行、逐步推行的工作思路，自008年8月起，开始对4个机关部门和3个国有企业启动派驻纪检监察机构统一管理试点工作。近一年来，在区委的坚强领导下，积累了一些实践经验，取得了阶段性成效，同时也显露出一些问题亟待解决。

　　一、实施派驻纪检监察机构统一管理工作的意义

　　（一）开展派驻纪检监察机构统一管理工作是深化纪检监察体制改革的重要举措。近年来，中央多次强调要推进纪检监察体制改革。2001年9月，党的十五届六中全会作出决定，要改革和完善党的纪律检查体制，纪律检查机关对派出机构实行统一管理。党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设的战略高度，提出要“改革和完善党的纪律检查体制，全面实行对派驻机构的统一管理”。此后，党的十七大报告又再次作出强调。省委、市委相应作出部署，2006年，市委下发文件，要求以“分片归口设置、垂直领导、统一管理”为核心内容，改革领导体制，强化监督职能，积极稳妥地推进派驻纪检监察机构实行统一管理试点工作，确保工作取得成效。上级的政策充分说明了推进这项改革的必要性和重要性。

　　（二）开展派驻纪检监察机构统一管理工作是进一步强化党内监督的有效载体。党内监督一直是我们党的建设，特别是党风廉政建设的重点和薄弱点。近年来，以中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》为标志，党内监督工作进入了规范化、制度化的新阶段。在区委的领导下，我区围绕加强监督，深化干部作风建设，推进反腐倡廉建设做了许多有益的探索和创新，各级党组织的党内监督工作不断得到加强。但由于纪检监察组织处在双重管理体制下，很难独立地开展工作，对领导班子和领导干部实施经常性的有效监督乏力。实行纪检监察派驻机构统一管理，有利于派驻机构保持相对独立性，增强权威性，有利于强化监督职能，把监督的关口前移，及早发现问题，切实解决“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题。

　　（三）开展派驻纪检监察机构统一管理工作是确保我区经济社会又好又快发展的现实需要。全区各级纪检监察组织深入开展反腐倡廉建设各项工作，为推进我区经济社会全面发展提供了有力的纪律保障，做出了积极的贡献。但是在现有组织机制体制之下，还存在着案件查办力度不够、工作精力难以集中、勤政建设与廉政建设结合不够深入等问题，要切实发挥“保驾护航、保民安康、保区发展”的作用，创新纪检监察组织体制机制势在必行。同时，近年来，区委全面实施“六大战略”，努力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，这些客观因素为进一步改革纪检监察组织体制提供了有利的契机。

　　二、我区实施派驻纪检监察机构统一管理工作的探索

　　我区派驻机构统一管理试点工作着重围绕突出监督实效这个目标，在创新组织机制、工作机制、监督机制等方面，积极探索、大胆尝试，初步形成了自身的特色。

　　（一）创新组织机制，整合工作资源。我区结合地域实际，大胆创新，稳妥改革，不断完善派驻机构组织机制。一是整合资源，构建纪检组人员“2+ X”模式。在派驻工作试点阶段，针对县（市）、区行政编制不足的实际情况，实行了部门派驻纪检组人员“2+X”模式，即派出纪检组长和监察室主任各1名，纪检组其他成员由驻在部门干部兼任。既解决了派驻纪检组编制不足的矛盾，又有利于派驻干部适度融入驻在部门，更加有效地开展工作。二是拓展领域，探索国企派驻试点工作。针对国有企业工程项目多、资金流量大，但纪检监察力量比较薄弱的问题，我区大胆创新，以国有企业改革重组为契机，在近两年新成立的城建集团、农林集团、农副物流集团等国有企业，建立由区纪委监察局统一管理的派驻纪检组，加强了对国有企业人、财、物的监管。近日，又随着区交通集团党组的成立，建立了派驻纪检组。三是突出重点，实行派驻工作“三统一”。原有的纪检监察组织，因为工作隶属关系、工资福利待遇等由所驻部门管理，容易出现监督职能虚化、查案力度弱化的现象。为此，我区实行了“位子、帽子、票子”的派驻工作“三统一”。即统一将派驻干部的编制从驻在部门划入区纪委监察局；统一由区纪委商组织部从驻在部门之外选任干部；统一将派驻机构干部的工资、办公经费，由区财政统一测算后划入区纪委监察局，专职派驻干部一律不再享受所驻部门任何福利待遇。“三统一”的规定使派驻纪检组、监察室能相对更独立地履行监督职能。

　　（二）创新工作机制，理顺工作关系。试点工作启动以来，我区健全制度，理顺关系，建立交流平台，形成工作合力。一是加强派驻机构与区纪委监察局的经常性联系。派驻机构实施监督和查办案件工作直接受区纪委监察局领导，重要情况和问题直接请示、报告。在此基础上，制定《派驻纪检监察机构工作办法》和《日常管理办法》，细化请示报告办法、信访案件处理等工作细则。建立区纪委常委联系派驻机构制度，每位常委联系1个试点派驻机构，定期走访，了解情况，及时将收集到的重要信息向区纪委常委会报告。派驻纪检组长参加委局机关月度办公会议，交流汇报日常工作，重点汇报重大事项。二是加强派驻机构与驻在部门的有效性协作。为了加强派驻机构与驻在部门间的沟通协调，各派驻纪检组长担任驻在部门党组织成员，协助、配合开展党风廉政建设和反腐败工作。同时，建立试点阶段联席会议制度，发挥区纪委监察局的协调作用，每两月召开各部门负责人、派驻机构负责人联席会议，听取驻在部门的意见建议，解决派驻工作中的问题。三是加强派驻机构间的互助性交流。注重发挥派驻机构整体合力，每月召开派驻机构工作例会，邀请相关专家进行辅导，组织派驻干部学习纪检监察、工程监管等业务知识。交流工作进展情况，讨论解决具有共性的问题，如开展岗位风险廉政教育、构筑工程监管机制等等，并形成统一的实施意见。

　　（三）创新监督机制，提升工作实效。要求各派驻机构充分利用熟悉部门业务工作的优势，抓住权力运行这个关键，强化监督职能，完善监督制度。一是规范工作，突出监督职责。规范制度建设，要求各派驻机构认真落实党风廉政建设责任制，抓好责任制向下属单位、中层干部的延伸工作。针对一些容易出现问题的关键环节，建立健全科学合理、具体实在、切实可行的规章制度。规范档案台帐管理，建立电子工作手册，及时记录重大活动，使试点工作有迹可寻。二是加强培训，提高监督能力。针对派驻干部多为纪检监察组织、驻在部门外产生的实际，采取多种形式，提高监督能力。组织专题讲座，使派驻干部有效掌握纪检监察业务知识。组织派驻干部赴市纪委相关派驻机构，听取经验介绍，开展跟班学习，借鉴工作经验，提升工作能力。组织派驻干部参与区纪委信访、案件办理全过程，掌握办案方法，丰富监督手段。三是鼓励创新，探索监督途径。鼓励各派驻机构创新工作思路，把防范腐败工作寓于各项重要监督改革措施之中。如驻交通局纪检组运用GPS技术加强公务用车管理；驻城建集团纪检组建立完善公司系统干部个人廉洁信息库，实行动态监督；驻农林集团纪检组制定了建设项目、合同租赁等监督制度和流程图；驻环保局纪检组针对环评中介市场存在的问题，制定加强监督管理实施办法等等。

　　（四）创新运行机制，服务中心工作。各派驻机构到位后，以服务区委、区政府和驻在部门中心工作为重点，创新工作运行机制，切实发挥职能作用。一是点面结合，抓好教育。各派驻纪检组根据岗位特色、行业特点，有的放矢地开展岗位风险廉政教育。如驻发改局纪检组能深入开展岗位风险廉政教育，制定了“一问、一谈、一议、一诺”的教育步骤；驻交通局纪检组能抓住“任前”、“事前”、“节前”三环节，向党员干部提出具体廉政要求，至目前已谈话97人次；驻环保局纪检组深化节前廉政教育，共收到主动上缴的礼金、礼卡6万余元。二是经纬交织，健全制度。坚持以落实党风廉政建设责任制为经线，以各项具体制度为纬线，编织横向到边、纵向到底的制度网络，进一步规范体制机制运行。建立派驻机构与驻在部门班子成员谈话制度，每年由纪检组织进行两次谈话，了解执行廉洁自律各项规定的情况；驻发改局纪检组制定了《余杭区政府投资项目工程变更和概预算调整管理制度》，加强对政府投资项目的监管;驻城建集团纪检组实施重大事项报告制度，明确规定干部必须如实报告家庭收入、重大消费、经营投资等11类情况。三是主辅相承，强化监督。始终坚持以监督为首要职能，以查处为威慑手段，注重监督关口前移，落实整改措施。如驻环保局纪检组围绕区委“项目建设行动年”活动，建立月报制度和督查台帐，跟进督查22个环保项目；驻城建集团纪检组统筹开展季度督查和月度督查，顺利推进126个项目；驻农副物流集团纪检组针对工程建设不同阶段的特点，前期重点监督招投标制度执行情况，中期重点督察工程推进情况，后期重点检查财务情况，严格执行财务统计制度。驻农林集团纪检组借脑监督，聘用专业人士和优质中介公司对项目进行概算审查，纪检组对工程项目进行全程监督，特别加强违规惩治的力度。

　　三、我区派驻纪检监察机构统一管理工作存在的薄弱环节

　　由于我区的派驻纪检监察机构统一管理工作尚处于起步阶段，还存在着一些有待于改进的地方，主要体现在以下几个方面：

　　一是工作关系有待于进一步理顺。目前，各派驻纪检组长的行政编制在区纪委监察局，实施监督和查办案件工作直接受区纪委监察局领导，承担纪委交给的反腐倡廉各项工作任务；但其又是驻在部门的党组织成员，受驻在部门党组织领导，协助抓好党风廉政建设工作，不少派驻干部还承担了驻在部门的党群工作、老干部工作、信访工作等等，容易使派驻纪检监察机构遇到情况向驻在部门汇报多，主动向上级纪检组织汇报少，造成其与驻在单位的关系实质发生变化，出现“穿新鞋、走老路”的现象。

　　二是职能定位有待于进一步清晰。因为派驻纪检监察机构处在双重领导体制之下，一些派驻干部对准确把握职能定位认识不足，出现了新的矛盾。在工作中，一些派驻纪检监察机构不同程度地承担了党风廉政建设和反腐败主体的责任，扮演了组织开展廉政教育活动、主持制订有关制度等牵头者而不是监督检查者的角色，造成派驻纪检监察机构自己说给自己听、自己做给自己看的现象。同时，派驻机构如果主动不参与驻在单位的中心工作，就会游离于驻在单位之外，很难主动地、有针对性地开展监督工作；如果过多地参与驻在单位的业务工作，又会出现“运动员”和“裁判员”一人兼任的现象。

　　三是监督手段有待于进一步加强。派驻纪检监察机构承担着教育、保护、监督、惩处等多项职能，其主要职能是监督，但有的派驻干部监督意识不强，相对更加重视教育，而忽视了监督和惩处；有的派驻机构对驻在部门重点部位、关键环节的权力运行情况分析不够，对应当凭什么标准、以什么形式、用什么方法、采取什么措施加强监督制约的研究不够；有的驻在部门制度不够健全，涵盖权力运行各个环节和全过程的监督监制尚未完全建立，信息不公开、不对称的问题依然存在，使派驻机构难以实行真正有效地监督。

　　四、进一步深化派驻纪检监察统一管理工作的对策

　　要按照“试点先行、逐步推行、三年全面覆盖”的整体思路，根据区内体制机制改革的实际，不断深入研究探索新形势下派驻机构开展反腐倡廉工作的规律，促进反腐倡廉工作，逐步形成具有余杭特色的派驻工作经验。

　　（一）进一步拓宽派驻工作领域。

　　要在总结试点经验、参照市纪委办法、充分借鉴外地做法的基础上，逐步拓宽派驻工作领域，积极、稳妥、全面地推行派驻工作。一是全面覆盖区级机关各部门。我区现有设纪检组织的区级机关部门48个（不含10个垂直管理部门），另有不设纪检组织的各类部门20个（不含合署办公的机构以及临时性的领导小组办公室），根据“三年全面覆盖”的要求，在区级机关部门推进派驻工作。在具体实施过程中，可按照稳步推进的思路，继续扩大试点范围，选取经济开发区、财政局、教育局等6至8个重要监督监管部门开展试点工作；也可按照全面覆盖的思路，将派驻纪检组与派驻纪工委相结合，对一些下属单位、人员编制较多的部门派驻纪检组、监察室，对其余部门按照工作职能的特点进行整合，设立派驻纪工委，统一管理各部门的纪检监察工作。二是积极推进组团派驻工作。余杭组团承担着编制规划、统筹经济发展、实施重大基础设施项目、公共项目的建设协调等职能，需要相应的纪检监察机构加强监督。可建立派驻余杭组团纪工委、监察室，设正处级纪工委书记1人，副处级监察室主任1人，负责组织协调日常纪检监察工作。根据工作需要，派驻余杭组团纪检机构同时联系西溪湿地管委会。其余组团可结合体制改革的契机，逐步建立派驻机构。三是继续加强国有企业派驻工作。贯彻落实中央《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，延续试点阶段向城建集团等国有企业派驻纪检组的做法，利用国有企业重组、改革的契机，继续向新成立的交通集团和旅游集团派驻纪检组织，加强国有企业领导人员的监管。目前，派驻交通集团纪检组已配备到位。四是探索开展重大项目临时派驻制度。针对近年来我区重大项目、重点工程较多的实际情况，探索设立派驻纪检组或派出纪检监察专员，对一些周期长、资金大的工程项目加强监督，确保实现干部优秀、工程优质的目标。

　　（二）进一步理顺工作关系。

　　针对试点阶段发现的问题，要进一步理清派驻机构与驻在部门、区纪委监察局之间的关系，明确派驻机构的职能定位。对驻在部门党组织的反腐倡廉建设责任主体地位进行再明确。驻在部门党组织和行政领导班子依然是本部门反腐倡廉建设的责任主体，要认真执行党风廉政建设责任制，对本部门及所属单位的党风廉政建设和反腐败工作负全面领导责任，把反腐倡廉工作和业务工作同部署、同落实、同检查、同考核，做到相互促进、良性互动。对派驻纪检监察组织的“角色意识”进行再强化。推广派驻机构实行统一管理后，各派驻机构要牢固树立统一管理的观念，增强“派驻意识”。在履行监督职责、开展案件查办等工作上，直接接受区纪委监察局的领导，重要情况、重要问题直接向区纪委、监察局请示、报告。要协助、配合驻在部门抓好党风廉政建设，大胆参与、全面监督，而不是包办代替、大包大揽。对组团派驻机构与镇乡（街道）党组织、纪检监察组织的关系进行再确认。推行组团派驻纪检监察机构是一项全新的工作，在省内、甚至全国也没有相应的经验可以借鉴，因此要把握稳妥、有序的原则，正确处理好组团派驻机构与镇乡（街道）纪检监察组织的关系。要充分发挥组团派驻机构的组织协调作用，在信访调查、案件查办方面有效整合资源，形成合力。各镇乡（街道）纪检监察组织依然受本地党（工）委领导，在业务方面接受组团派驻机构的指导。

　　（三）进一步强化监督职能。

　　推广派驻机构统一管理工作后，要进一步强化派驻纪检机构的监督主体地位，要突出监督重点，针对工程建设、行政审批、农村“三资”管理等方面，创新监督形式，加大监督力度，有效解决以往“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。要明确监督作为首要职责。派驻机构有多项工作职责，要在统筹兼顾各项职责的前提下，进一步明确将监督作为首要职责，派驻机构要始终围绕加强监督检查、增强监督实效来开展各项工作，区纪委监察局和驻在部门要为派驻机构履行监督职责创造条件。要调动一切监督资源。派驻机构要充分调动一切可用的监督资源，尤其要调动驻在部门内部的监督资源。要发挥组织协调职能，加强与驻在部门内设的财政、审计和督察等部门的联系，充分发挥他们的作用。要建立监督报告直报制度。各派驻机构除重大、紧急情况随时汇报外，每半年还要将监督检查情况写出专题报告，直接报送区纪委监察局。对报告中形成案件线索的重要问题，区纪委监察局将直接立案查办。

　　（四）进一步加强派驻机构队伍建设。

　　建设一支高素质的派驻机构队伍是提高履职能力的基础，要针对统一管理后的新情况、新问题，进一步完善派驻机构管理办法，为加强派驻机构干部管理提供依据。一是加强派驻机构队伍建设。认真落实中央关于“各级纪委书记（纪检组长）按同级副职配备，并排在同资历的副职前面”的要求，为派驻机构更好地履行职责提供保证。要拓宽选人用人渠道,采用公开选拔、面向基层选调等多种方式把政治强、素质好、潜力大的优秀年轻干部充实到派驻纪检监察机构工作。要加大交流轮岗力度, 积极向外推荐在派驻机构工作时间长、政治素质好、工作能力强的同志，积极推动内部交流、轮岗。二是加强派驻干部能力建设。要以考核评价为导向，突出对派驻纪检监察机构履行监督职责情况的考核，进一步完善考核评价办法。要通过培训、以案代训、上挂下派等多种形式，加大对派驻机构干部的业务培训，使其既熟悉纪检监察工作，又掌握驻在部门工作特点和流程，不断提高履职能力。三是加强派驻干部作风建设。建立健全对派驻机构的监督制约机制，加强对派驻干部的日常管理。要完善诫勉谈话制度、重大事项报告制度,严格执行办案回避、公务回避等制度,规范纪检监察干部的行为,对不适合在纪检监察机关工作的干部,坚决予以调离;对严重违纪违法的,依纪依法严肃处理,保证纪检监察干部队伍的纯洁。

　                               （作者系余杭区委常委、区纪委书记）