广州市增城市西成路:1995年以来中国NGO的变化与发展趋势[1]

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                                        1995年以来中国NGO的变化与发展趋势[1]
            作者　邓国胜　
            　　1949年以后，中国NGO的发展大致经历了四个阶段。第一个阶段是从1949年到1966年的初始发展阶段。这一阶段中国出于政治吸纳的需要建立了青联、妇联、工商联、科协等大型的人民团体和大量学术性、文艺类社会团体；第二阶段是从1966年到1978年的停滞期。这一阶段由于“文化大革命”的影响，已成立的社团几乎停止了活动，也没有成立新的社团；第三阶段是从1978年到1995年的恢复发展时期。这一阶段为了适应改革开放的需求，社会团体大量涌现，特别是行业协会、基金会发展非常迅速；第四阶段从1995年至今。与前几个阶段相比，这一阶段中国NGO有了一些实质性的变化，NGO在社会经济乃至政治发展中亦扮演了新的角色。            　　本文以1995年之后的NGO为关注的焦点，旨在从动态的角度剖析近年来中国NGO的变化及与国家、社会关系的变迁，并试图从理论上解释NGO变革的动力与障碍，预测NGO未来发展的趋势。            　　一、NGO的自主性有所增强            　　许多学者，特别是一些西方学者认为中国的NGO缺乏独立性、自主性，因此中国并不存在真正意义上的NGO。如果说在1995年之前这尚属事实的话，那么在1995年之后，这种看法则不免失之偏颇。            　　1. 1995年之后自下而上的NGO大量涌现            　　1995年世界妇女大会在北京召开。期间，中国很多人民团体、社会团体、学者和政府官员都参加了世妇会NGO论坛，直面国外的
            NGO，并与其中部分NGO建立了联系，特别是与一些资助型的NGO取得了联系。这次大会的召开及媒体的报道不仅在中国推广了NGO的知识，而且引发了少数精英创办类似于国外NGO组织或对传统社团进行变革的冲动。之后，中国自下而上的NGO开始渐趋活跃，数量也日益增多。早期这类自下而上的NGO[2]主要集中在北京、云南等地，活动领域集中在妇女、环保、扶贫等领域。而近年来，这类组织开始扩散到上海、天津、重庆等直辖市和河北、陕西、四川等许多省份的城市，甚至部分农村地区；活动领域也由传统的妇女、环保、扶贫等领域扩展到流动人口、艾滋病、法律援助、残障儿童、孤儿与罪犯子女的教养、民间智库等。            　　从清华大学NGO个案调查的情况看，这些公益类NGO的领导人大多是民间的精英人物，也有少数是政府退休的或已离开政府部门的官员，他们都不必由政府任命。而且，这些组织的领导人几乎无一例外是该组织的创始人，自组织成立以来领导人基本没有大的变动。通常，这些组织的管理人员由组织的领导人，也就是其创始人任命。            　　从资金来源上看，这些自下而上的公益类NGO资金主要来源于境外机构的资助；其次来源于企业的资助，包括一些跨国公司的资助；还有一些NGO，特别是那些不太知名的自下而上的NGO的经费主要依靠组织领导人个人的积蓄，而这类NGO活动的规模通常很小，其经费支出亦主要用于交通和通讯等方面，人力则主要依靠成员的志愿行为。            　　从组织的决策看，这类NGO的重大决策通常会经过理事会讨论，但理事会往往只是一种形式，事实上决策主要由组织创始人来决定[3]。一般而言，这些组织的决策不会受政府部门的影响，特别是那些以工商形式登记注册、二级社团形式登记或没有登记注册的NGO更是如此。另外，作为这些组织的境外资助机构通常也不会直接干预NGO内部的决策，因此这类NGO在决策方面具有较大的自主性。有意思的是，一些倡导民主的NGO，由于精英色彩较浓，其内部治理结构似乎也不见得民主。这可能与其发展的阶段有关。            　　从组织开展的活动情况看，这类NGO在开展活动时，大多没有事先经过政府部门的批准。这与组织的非“社会团体”身份有关。而另外一个原因则在于这些NGO在开展活动时通常会尽量避免与政府的法律法规发生冲突或选择一些比较安全的非政治性领域开展活动。因此大多数地方政府对它们的活动采取了“三不”政策，即“不承认、不干预、不取缔”。值得注意的是，这些NGO的活动虽然受政府的影响较小，但有时却会受到境外资助机构的影响。特别是那些过分依靠一家或两家境外组织资助的NGO更是如此。这是因为，NGO申请的项目能否获得境外资助最终要取决于所申请的项目是否符合资助机构的战略和偏好。因此一些NGO在开展活动时往往不得不投资助者所好，甚至在项目的设计与内容、项目的形式、实施的手法方面都会尽量符合资助者的偏好。但总的来说，无论是从组织的人事与资金，还是从组织的决策与活动来看，这些NGO对政府、企业的依附性较小，具有一定的独立自主性。            　　可见，1995年之后，中国NGO一个显著的变化就是一批自下而上的自主性NGO的兴起。然而，众所周知，1989年政府为了整顿
            NGO管理混乱的局面，颁布了《社会团体登记管理条例》，确立了双重登记管理制度。在这一条例出台后，中国对NGO的管制较之条例出台前更为严格。据此推论，1989年以后自下而上的NGO生存空间应当是更加狭小了，那么，如何解释1995年以后自下而上的NGO的兴起呢?            　　从需求的角度看，1992年邓小平南方重要谈话发表以后，中国开始全面推进市场经济体制的建立。在由计划经济向市场经济的转型过程中，一方面政府，特别是地方政府的财政不堪重负，无力解决众多的社会问题，需要借助民间的力量提供更多的公共服务；另一方面原有的弱势群体和实现市场经济体制后新产生的弱势群体也需要通过组织化的资源维护自身的利益。            　　从供给的角度看，一方面，实行市场经济体制后，民间拥有的资源越来越多，民间自由活动的空间也越来越大；另一方面，1995年之后，除境外NGO、联合国体系增大对自下而上的NGO的资助力度外，发达国家的海外开发援助机构(ODA)和国际金融组织也开始关注中国自下而上的NGO在援助项目中的作用，并为NGO提供了资金方面的支持；而中国中产阶层和地方精英的大量出现则为自下而上的
            NGO提供了领袖的来源。            　　然而，虽然从相对数来看，近年来中国自下而上的NGO发展很快，但是从绝对量来看，自下而上的NGO的数量和规模还非常有限。根据《中国发展简报》和清华大学NGO研究所等有关资料的估算，目前中国稍微有点知名度的民间自发公益类NGO大约仅在300家左右[4]。其中主要集中在环保领域、热线领域、扶贫领域和残障儿童教养领域。显然，这与双重管理体制的限制有关。在中国，自下而上的
            NGO由于很难找到业务主管部门，因此无法在民政部门登记注册。没有合法身份的NGO不仅客观上随时面临被取缔的可能，更难以从政府、企业，甚至社会中获取资源。在这种情况下，自下而上的NGO的生存空间就非常狭隘。而在同一地域不允许有相同性质NGO的成立的规定也限制了NGO的发展。            　　另外一个限制来源于缺乏信息沟通的渠道。很多自下而上的NGO不清楚可以从哪里获得资源，如何获得；而很多境外资助机构对国内自下而上的NGO缺乏了解，找不到合适的合作伙伴。其结果是少数知名的NGO拥有的资源过多，而一些真正需要资助的自下而上的NGO又因为信息渠道不畅通而无法获取资源。            　　图1 自下而上的NGO发展的供需理论            　　2. 自上而下的NGO自主性有所增强            　　1995年之后，中国自上而下的NGO也发生了一些变革。其中，变革幅度相对较大的是那些原本为了争取境外资助或便于与境外开展合作而由官方建立的NGO。这些组织的领导人最初大多是政府的官员，担任官方NGO的领导人也是经由政府任命的。成立伊始，这些机构往往是一套人马两块牌子，对外是NGO的身份，对内则是政府机构的身份。NGO的身份实际上是虚的，而政府机构的身份是实的。然而，在与境外组织合作的过程中，组织的领导人获得了很多对外交流与培训的机会，接触到许多国外的资助机构，并看到一些自下而上的NGO成功运作的范例，特别是组织在运作过程中逐渐产生了自己独立的利益。因此，当“小政府、大社会”政策逐渐明晰化和政府机构不断裁员以后，这些领导人便开始对组织进行变革。由于这些机构在成立之时为了合作需要，大多在民政部门登记注册，有独立的法人资格，而且组织的资金来源于境外而不是政府拨款，因此很容易赢得组织独立的人事任免权、财权和决策权。再加上这些组织的领导人在国内外已经有了一定知名度，并且政府要依靠他们为地方争取到更多的资金援助，因此组织的NGO身份逐步由虚变实，而官方的身份则逐步由实到虚。            　　基金会则是所有官办NGO中最具有独立基础和独立需求的组织。中国的基金会与发达国家的基金会并不完全相同，通常它们都是由政府自上而下建立的筹款机构[5]，其资金来源较为广泛，既有政府间接的政策扶持，也有直接来源于公众、企业和境外的资金支持。同时，它们也利用募集的资金直接运作项目。由于资金方面的优势，基金会在财政方面对政府的依赖较小，在组织的项目活动和日常事务的决策方面有较大的自主性。然而，同样由于资金方面的原因，基金会的业务主管部门对基金会的控制相对也更严格一些。大多数基金会并没有人事自主权，组织的理事长、秘书长通常由业务主管部门委派，而组织的重大活动一般也需征得业务主管部门的同意。1995年之后，中国的基金会也有一定程度的变革。一些运作较好、资金较为充裕的基金会开始通过媒体的报道和扩大组织在国内外的知名度来谋求组织更大的自主性[6]。            　　行业协会是近来变革呼声较高的一类NGO。例如，2002年初，上海市提出了“要把推进政会分开作为发展、改革行业协会的重要切入点”、“政府有关职能部门要在机构、人事等方面与行业协会分开，行业协会办事机构不得与政府有关部门的工作机构合署。行业协会的领导经选举产生，一般由企业经营者担任。政府工作人员不得担任行业协会的领导职务”[7]。而其他一些省、自治区、直辖市也在积极探索行业协会的变革。改革的基本思路是实行政会分开，促进行业协会的自我服务、自我管理、自我发展。            　　1995年之后，还有一类特殊的“NGO”也在开始探讨组织的民间性、自主性问题，这就是中国独特的人民团体。人民团体是指那些参加人民政治协商会议的群众团体，如工会、妇联、共青团、科协等。根据《社会团体登记管理条例》规定，人民团体不必在民政部门登记注册。有意思的是，1995年为了参加世界妇女大会，妇联主动提出要在民政部门登记注册。而科协系统也在开始讨论如何减少对政府的依赖性、加强与会员的联系和为会员服务等问题。            　　可见，1995年之后，中国自上而下的NGO也在酝酿变革。那么这类NGO变革的原因与动力是什么呢?首先，变革的推力来自于政府自上而下的改革。长期以来，官办NGO的机构臃肿、效率低下，相当一部分官办NGO形同虚设，没有发挥任何实际的功效。为了扭转这种局面，同时也为了减轻政府的财政负担，政府在20世纪90年代初期提出了“政社分开”、“1985年以后新建的各类社会组织均实行‘经费自筹、人员自聘、活动自定’”的方针[8]。虽然这一政策并没有得到有效执行，但改革的方向已经较为明确，在此推动下，一些先知先觉的官办NGO开始探寻新的发展模式；其次，实行市场经济和加入WTO也是官办NGO变革的又一推力。特别是入世以后与国际接轨的需要也推动了官办NGO自主性的增强。            　　而变革的拉力首先来自于政府职能的部分转移。组织职能变迁的结果是国家让渡了部分公共空间，这是官办NGO得以自主行动的基础；其次，实行市场经济以后，NGO从社会、市场获取资源的可能性大幅度增加，这也吸引了部分有能力募集资金或通过服务收费的官办NGO的变革；最后，境外NGO先进的管理模式与丰富的资源也是吸引官办NGO变革的拉力之一。            　　然而，在官办NGO变革的过程中，政府既希望通过改革减轻财政负担，通过分权激活官办NGO的活力；又希望这一改革不会导致失序的局面，不会影响到社会、政治的稳定。而一些业务主管部门出于利益方面的原因也不愿意放弃对NGO的控制权。因此在改革的过程中，政策的推行非常缓慢，NGO变革的推力不大。另一方面，当前，中国还没有形成良好的捐赠环境和志愿文化，再加上NGO的整体公信度不高，因此在政府削减财政支持后，NGO并不容易从国内企业和公众那里筹集资金、招聘志愿人员，而境外的资金又不太愿意资助自上而下的NGO。再加上中国社会保障体制改革尚没有完成，所以，官办NGO改革的拉力也不大。            　　总的来说，目前官办NGO的变革主要还是一种被动式的变革。即使是那些先知先觉或组织已经有了独立利益的官方NGO的自主化也仍然是摇摆不定的。这些官方NGO既希望组织有独立的人事权、财权与决策权，又希望组织能够继续享有政府给予的稳定的资金来源、福利待遇和准行政权力。因此，它们往往处于独立与依附的两难境地之中。而那些既没有先知先觉也没有外部资源吸引的官方NGO则甘于现状，甚或寄希望于由NGO转变为政府的一员。            　　图2 自上而下的NGO变革的推拉理论            　　二、NGO的能力和社会影响日益增大            　　1. NGO的实力不断增强            　　1995年之后，中国NGO的整体实力有了明显提高，具体表现在以下几个方面：            　　第一，由单极到多元。1995年之前，中国NGO中运作得较为成功、有些实力与影响的组织可谓凤毛麟角。比较而言，中国青少年发展基金会和“自然之友”算得上是自上而下、自下而上的NGO中的佼佼者。然而，1995年之后，中国的NGO出现了群雄并起的局面。在自上而下的NGO中，中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中华慈善总会、中国人口福利基金会等组织迅速崛起，一些组织的年筹款额度已经由1995年前的不到1
            000万迅速增长到5
            000万以上；而自下而上的NGO中，“地球村”、“北大妇女法律研究与服务中心”、“陕西省妇女婚姻家庭研究会”、“农家女百事通”等一大批民间组织活跃于社会生活的各个领域。显然，这种局面的形成与媒体的宣传和国内外成功的NGO的示范作用是分不开的，而这些组织自身综合能力的增强、对外交流的增多也是不可或缺的原因。            　　第二，由单打独斗到策略联盟。1995年之前，中国NGO之间的联系与合作相对较少，而1995年之后NGO之间的沟通与合作迅速增多。当前，NGO之间沟通的形式主要有：一是会议的形式。例如“地球村”每年举办一些会议邀请全国各地的环保NGO参加，妇女类NGO每年举办一次全国性的性别与发展年会，另外学术研究机构也举办一些有关NGO的会议邀请各类NGO参加；二是沙龙的形式。例如，“绿家园志愿者”每月举办一次环保方面的沙龙，社会性别与发展协作者小组每月举办一次性别与发展沙龙，一些在NGO工作的年轻人发起的NGO沙龙和云南在华境外NGO每月一次的沙龙；三是网络的形式，例如，“绿网”通过网络的形式将全国各地的环保志愿者有机联系起来，基金会与非营利机构网络和清华大学的公益信息网为
            NGO提供了一个沟通与信息交流的平台等。            　　而NGO之间合作的形式主要有：一是同行之间的合作。例如，“自然之友”与天津“绿色之友”合作开展美境行动项目；二是跨领域NGO之间的合作。例如，中华慈善总会与中国民促会等几家单位联合召开国际会议；三是自上而下的NGO与自下而上的NGO开展合作。例如，中国青少年发展基金会与“自然之友”合作的绿色学校项目、“地球村”与中国民促会等6家单位联合开展的“2000年地球日”活动等。            　　推动NGO之间交流与合作的原因一方面与现代信息技术的进步有关；另一方面也与NGO在发展过程中面临许多共同的问题，需要整合资源、降低成本有关。而形成合力，增强NGO的影响及其与政府、企业、捐赠机构“讨价还价的砝码”也是其中的原因之一。            　　第三，由组织的无序和活动的细碎到组织能力的全面提升。1995年之后中国少数发展起来的NGO，其组织能力的提高大致经过了两个阶段。第一阶段是从1995年前的盲目无序到加强项目管理。在
            1995年之前，很多NGO开展的活动非常细碎，管理也非常混乱。而1995年之后，随着与境外NGO交流的增多，中国NGO开始引入境外先进的项目管理模式，打造自己的品牌；第二阶段大约从2000年开始，NGO由注重项目管理到注重组织的能力建设。在一些境外机构的帮助下，少数NGO开始探讨和制定组织的发展战略，一些NGO甚至请境外机构或国内的研究机构帮助组织进行组织能力的评估或对组织的问责与绩效进行评估，这在1995年之前是从未有过的事情。另外，近年来，中国针对NGO管理人员的专业知识培训也日益增多。既有长期的学位教育，也有短期的培训；既有大学举办的培训，也有一些中介机构举办的培训。这些新的动向意味着中国NGO能力的提升和发展进入了一个新的阶段。            　　中国NGO组织能力的提升与境外机构的推动是密不可分的，近年来一些NGO和世界银行都非常关注中国NGO的能力建设，并给予了大力资助。而中国NGO之间的竞争，甚至中国NGO与某些境外NGO之间的竞争[9]也迫使一些NGO不得不尽快提升组织的核心竞争能力。            　　第四，NGO的领导人由年老化到年轻化。1995年之前，中国自下而上的NGO中，领导人年龄普遍偏大，有的甚至在70岁左右，30岁以下的领导人几乎没有。然而，近年来，中国涌现了一批非常年轻的
            NGO领导人，他们大多大学毕业不久，年龄普遍在30岁以下，对
            NGO事业充满热情，富有创新与活力，并且在他们周围团结有一大批志同道合的年轻人。这些新生代领导人有的以往在学生社团工作过，并或多或少参与过一些知名NGO的活动。他们大多掌握有现代科学技术，特别是网络技术，有的甚至有社会工作专业的背景。因此，这些组织中有些通过网络形式开展活动，其项目或活动的专业性往往也较强。这些青年一代的领导人对于中国NGO的发展无疑是一支重要的新生力量。            　　中国NGO新生代的崛起与近年来中国学生社团的活跃是分不开的。这些学生社团不仅在校内开展活动，也参加一些知名NGO开展的活动。例如，“自然之友”的16家团体会员中就有14家是学生环保组织[10]。这些学生通过参加NGO的活动得到了锻炼、受到了熏陶，这为他们日后创办NGO或在NGO从事管理工作奠定了基础。而中国这几年就业形势的严峻也是一些年轻人选择NGO事业的原因之一。            　　2. NGO的社会影响日益扩大            　　1995年以前，中国人对NGO的概念是非常陌生的，甚至有人认为NGO就是妇女组织。可以说，那时NGO在社会上的影响还极其有限，甚至学术界也鲜有人去研究它。然而，1995年之后这一局面有了很大的改观。            　　第一，NGO频频举办各类国际、国内会议，从宏观上营造了NGO发展的新环境。在1999年7月清华大学首次举办“非营利部门与中国发展”国际会议后，中国每年举办的有关NGO的大型国际会议不下两次，而自上而下、自下而上的NGO举办的中小型国际会议或国内会议则不胜枚举。            　　第二，通过各种渠道影响政府政策。近年来，NGO对政府政策的影响有所增强。一些自上而下的NGO往往依靠其与业务主管部门的关系，直接向有关政府部门提出建议，而一些自下而上的NGO则往往通过媒体影响政府的政策。例如，1998年重庆市绿色志愿者联合会通过中央电视台对川西森林砍伐的报道，引起了中央高层的重视，最终迫使四川省紧急作出了全面禁伐天然林的决定。另外，自下而上的
            NGO影响政府决策的另一个途径是依靠组织领导人个人的身份、地位在每年的“两会”期间(人大、政协会议)提出议案，或以民主党派的身份提出政策建议。有意思的是，一些政府部门甚至也开始委托
            NGO讨论相关的法律法规。            　　第三，通过媒体扩大NGO的社会影响。在1995年之前，中国媒体对NGO，特别是自下而上的NGO报道较少，而1995年之后，媒体对NGO的报道频率急剧增加。特别是一些发行量很大、很有影响的媒体，如《三联生活周刊》、《南方周末》也频频报道NGO及其开展的活动。《人民日报》甚至在头版头条对民间环保组织进行了报道。在中国，媒体对NGO的报道对NGO的帮助极大。一方面一些自下而上的NGO通过媒体的频频报道而获得了社会合法性，获得了组织生存与发展所需要的志愿者资源、物资资源和其他资源；另一方面，媒体的报道为NGO知识的普及和NGO在中国的迅速扩展起到了推波助澜的作用。事实上，中国有些自下而上的NGO的成立就是因为从媒体上看到了一些成功NGO的报道，受到了启迪。            　　第四，学术界和政府部门开始重视NGO在社会经济发展中的作用与地位。1995年之前，中国学术界对NGO的研究相对较少，也没有专门研究NGO的机构和专门研究NGO的学者。1995年之后，不仅清华大学成立了专门的NGO研究所，北京大学、复旦大学、中山大学、中国人民大学也相继成立了类似的研究机构，NGO也由冷门学科逐渐变成了热门学科，有关NGO研究的书籍和论文也越来越丰富。而一些政府部门也开始重视NGO的作用，特别是在环保、扶贫、行业管理、社区建设等领域。            　　三、中国NGO的发展趋势            　　从1995年以来中国NGO的变化可以看出，当前中国NGO正沿着两种不同的路径在发展。第一种路径是自下而上的NGO的发展，它有些类似于多元主义的雏形，但又不尽相同。在这种模式中，国家没有赋予自下而上的NGO法律合法性，也没有给予资金支持，而
            NGO通过在非政治性公益领域的活动、境外资金的支持和媒体的报道获得社会合法性和国家的默许。从以往的情况看，这种模式的优势在于自下而上的NGO的自主性较强，能够反映不同群体的利益需求。但其局限在于过多照搬西方的价值观念，过多依赖少数的精英人物，较少利用传统的价值观念和文化传统，较少扎根于基层社区。NGO与国家之间虽然不是对抗关系，但也没有形成互动合作关系。            　　第二种路径是自上而下的NGO的发展。从近几年的趋势看，它似乎正在朝统合主义的模式发展。在这种模式下，政府一方面试图通过官办NGO“经费自筹、人员自聘、活动自定”来推动NGO自主性的增强；另一方面又试图通过转移政府职能、赋予NGO在某一领域内的垄断地位来获取NGO的忠诚与配合。从以往的情况看，这一模式有利于形成国家与社会的广泛联盟、社会的团结和稳定，但其不足之处在于大多数自上而下的NGO离不开国家的扶持，只能依靠国家的权威动员社会资源，其自主性很难形成。            　　总的来看，虽然近年来中国自下而上的NGO发展较快，影响也在不断增强，但是其数量与规模、作用与影响还非常有限。而就自上而下的NGO而言，虽然1995年以来变革的步伐有所加快，但是绝大多数自上而下的NGO还处于观望的阶段，变革的被动性较高。无论是第一种发展模式，还是第二种发展模式目前都还处于起步阶段。            　　1. 未来自下而上的NGO的发展趋势            　　从1995年以来自下而上的NGO的发展情况看，影响中国自下而上的NGO发展的因素主要取决于政府的政策法规环境、民间结社的需求和资源的供给等三个方面。因此，可以通过对这三个自变量的预测，大致推测中国未来自下而上的NGO的发展趋势。            　　从需求的角度看，由于中国实行的是渐进式的改革，社会转型将持续较长的时间。未来若干年内，中国老的社会问题，如农村扶贫、环保、妇女权益、失学儿童教育等问题仍将存在，而一些新的社会问题，如流动人口、下岗、艾滋病等问题将日趋严重。因此，无论是政府，还是弱势群体都需要自下而上的NGO在其中发挥积极的作用。            　　从供给的角度看，中国加入WTO之后，将更加开放和与国际接轨。在这一背景下，境外NGO在中国登记注册的问题已经提上了议事日程。目前，政府正在加紧制定新的法律法规以适应形势的需要。可以预料，未来若干年内，将会有越来越多的境外NGO合法进入中国。与此同时，发达国家的海外开发援助(ODA)、国际金融组织、联合国体系在未来几年内也会不断加大对自下而上的NGO的资助与合作。而从近年来青年一代NGO领导人的成长和就业形势的严峻中也可以看出，未来自下而上的NGO所需要的人力资源基础也初步具备。            　　从政府的政策法规看，目前，国内外普遍认为现行的双重管理体制限制了自下而上的NGO的发展。因此，取消双重管理体制的呼声一直很高。然而，从历史情况看，改革开放以来中国NGO经历过几次大的起伏和清理整顿，NGO基本处于一管就死、一放就乱的局面。它表明政府在治理NGO方面的能力还非常有限，在这种情况下，政府不太可能很快放松对NGO的管制，特别是在苏东剧变和法轮功事件以后；从实际情况看，中国的民政部门是一个相对弱势的部门，亦没有人财物力和专业技能对NGO进行管理。而有的业务主管部门出于利益考虑也未必愿意放弃对NGO的管理权限。可见，在近期内完全取消双重管理体制是不太可能与现实的。            　　但是，面对需求和供给的膨胀，政府也会采取一些措施予以回应。从近年来一些沿海发达城市的地方政府改革举措来看，一个可能的方式是在政策层面“松小口、堵大口”。即在双重管理体制的原则下，在某些特殊的领域优先放松管制。例如放松对某些自下而上的地域性行业协会、社区服务类NGO、特定的公益性民办非企业单位的登记限制。            　　可以预计，未来这些领域内的自下而上的NGO会面临新的发展机遇，而它的可能走向是准多元主义模式。在准多元主义模式下，虽然自下而上的NGO具有自己的独立性，但是国家通过赋予NGO的合法性、让渡有限的公共空间来交换NGO活动领域和活动范围的自由，而自下而上的NGO通过特定公益性、非政治性的活动获取生存的空间。            　　2. 未来自上而下的NGO发展的趋势            　　政府早在20世纪90年代初期就提出了“政社分设”的思路和社团的“三自方针”，但从近年来自上而下的NGO的变革效果看，这种推力并不大。然而，1998年中国开始了第七次政府机构改革，与前六次改革相比，这次改革的力度明显加大，改革的效果也较为明显。在
            2001年政府机构改革深入到市县乡之后，中国又于2002年开始加快事业单位改革的步伐。可以预计，再下一步的改革就是对官办NGO的改革。因此，未来若干年之后，自上而下的NGO改革的推力将比以往任何时候都大。另一方面，随着市场经济体制的深化和加入WTO以后与国际接轨的压力，也会进一步推动自上而下的NGO的改革。            　　从拉力方面看，未来若干年内，中国将初步完成城市地区的社会保障体制改革。在解决了医疗、保险、失业和住房等后顾之忧后，人才的流动性将会大大增强，这可能将是自上而下的NGO改革的最大拉力；另外一个拉力可能来源于正在推行的政府采购制度，包括政府逐渐向企业、NGO购买社会服务。这一政策的推行将为独立之后的官办NGO提供一个经费来源的制度化渠道；最后，境外资源与国际交流的机会可能也是未来吸引自上而下的NGO变革的拉力之一。            　　可以预计，在这种推力与拉力的作用下，未来中国自上而下的
            NGO也会逐步与政府分离，其民间性、自主性将逐步增强。但是，正如学术界普遍认为的那样，在政府社会管理能力、驾驭NGO能力有限的情况下，中国官办NGO发展的道路将是建立欧洲式的统合主义模式。在这种模式下，一方面政府通过赋予NGO某一社会部门的垄断地位来换取NGO的合作，另一方面NGO又享有较大的自主性。而这可能就是未来较长时期内中国NGO发展的主流模式。            　　参考文献            　　魏乐伯等：《当代华人城市的民间社会组织：台北、香港、广州、厦门的比较分析》，香港亚太研究所，2002，3。            　　何建宇：《中国社团变革的动力机制与模式研究》，清华大学硕士学位论文，2001。            　　邓国胜：《非营利组织评估》，社会科学文献出版社，2001。            　　王名主编：《中国NGO研究：以个案为中心》，联合国区域发展研究中心， 2000，总第38期。            　　王名主编：《中国NGO研究：以个案为中心2001》，联合国区域发展研究中心，2001，总第43期。            　　--------------------------------------------------------------------------------            　　[1]
            本文完成初稿后，曾与台湾政治大学公共行政系江明修教授、社会学系顾忠华教授、喜玛拉雅基金会助理执行长高永兴先生、香港中文大学政治与行政学系何建宇博士生有过多次讨论，他们为本文的修改提出了许多有价值的意见与建议，在此表示衷心谢意。            　　[2]
            自下而上的NGO包括两种类型，一种是互益性的，如行业协会；一种是公益性的，如环保NGO。由于互益性NGO的影响与作用较小，资料相对匮乏，这里分析的是公益性的自下而上的NGO。            　　[3] 一些知名度小的或组织规模小的公益性NGO没有理事会，组织决策完全由发起人制定。            　　[4]
            当然，目前中国自下而上公益性的NGO的数量远不止300家，只是很多组织开展活动的范围仅限于很小的区域，社会影响也很小，尚不为人所知。而自下而上互益性的NGO的数量就更多。            　　[5] 目前，中国也有个别基金会是由企业或个人自下而上建立的。例如，上海市的建国社会公益基金会、四川省的圣爱基金会。            　　[6]
            这是因为，在中国，如果一个组织，特别是组织的领导人在国内外知名度越大的话，其业务主管部门在干预组织的决策和更替组织领导人选时顾忌也越大，这样组织在人事与决策方面就有更大的自主性。            　　[7] 参见上海市《关于本市促进行业协会发展的指导意见》，2002.1。            　　[8]
            赵秀梅：《关于北京环保NGO的调查分析》，见王名主编：《中国NGO研究：以个案为中心》，联合国区域发展研究中心，2000年，总第38期，p.44。            　　[9]
            近年来，境外一些NGO进入中国后也开始与中国NGO争抢人才和资金。这类境外NGO的资金绝大多数也来源于在华的境外基金会，其员工很多则是以往中国NGO的骨干。可以预料，随着中国加入WTO,境外NGO与中国NGO之间的竞争也会趋于激烈。            　　[10]
            赵秀梅：《关于北京环保NGO的调查分析》，见王名主编：《中国NGO研究：以个案为中心》，联合国区域发展研究中心，2000年，总第38期，p.46。            本文已被阅读 32767 次            版权所有·协同治理网