张曼菱的丈夫李陀:关于构建地质找矿新机制的思考与若干建议

摘要：地质工作是经济社会发展的先行性、基础性工作，服务于经济社会的各个方面。当前，相对于我国经济社会快速发展的需求看，我国的地质找矿改革滞后，“事、企”混营的运行模式还不适应新形势的需要；探矿权流转中“跑马圈地”、“圈而不探”、“市场炒作”等问题突出。需要建立与中国特色社会主义市场经济体制相适应的地质找矿的运行机制，以此来推动和实现地质找矿工作大发展。其中关键是要建实、建强公益性地质工作队伍；加快建设探矿权资本市场，为风险勘查提供投、融资渠道；地方政府在矿业权市场上，不与市场争权，不与企业争利，不搞地方保护。

　　关键词：地质找矿 矿产勘查 矿业权市场 体制与机制

　　一、目前我国地质找矿的总体形势分析

　　相对于我国经济社会快速发展的需要看，当前公益性地质工作的进展程度、社会服务的覆盖面、服务功能都还难以全面满足经济、社会方方面面对地质工作的需求；为找矿服务的前期勘查工作较弱，尤其是西部区域的前期调查研究工作程度低，对商业性矿产勘查的拉动力较弱。矿产资源还面临新增资源储量增速缓慢、新发现的矿产地较少、对经济社会发展的总体保障能力不足的矛盾；同时还存在着市场配置资源的作用不强，矿产资源开发利用粗放以及部分重要的、大宗的矿产资源对外依存度过大等问题。

　　国际金融危机对我国矿业的负面影响，目前逐步在消退，矿产品市场逐渐升温，但仍存在一些不确定因素。

　　二、制约地质找矿的主要问题及原因分析

　　（一）制约地质找矿的主要问题

　　(1）体制不顺，机制不活，改革滞后。实施国有地勘单位属地化改革已经10年，但建立现代地勘企业制度尚未取得实质性的推进。目前“事、企”混合运行的模式，由于存在利益博弈和地方公益性地质工作投入不足等原因，使得地方公益性地质队伍难以做实、建强；同时，国有地勘单位的工作思路、管理目标及市场运作处于两难的境地，现行的运作模式，面临全国事业单位全面改革的压力，实施多年的诸多经济管理制度，由于不规范，面临更多的经济风险和责任风险。

　　同时，我国规范化的勘查市场尚未真正形成，国有地勘单位在商业性矿产勘查市场中的主体地位未得到确立，队伍的优势难以真正发挥，使之商业性矿产勘查工作增大了风险。

　　(2）探矿权过多地采用“招拍挂”出让方式，这一政策设计，与地质找矿风险大的客观规律不相适应，“跑马圈地”、“圈而不探”、“市场炒作”等问题突出，而真正懂得找矿并具有较强勘查实力的国有地勘队伍却被探矿权“边缘化”，难以实现勘查要素与矿业权、勘查资金的优化配置。

　　(3）国家对基础性地质工作的投人相对不足，造成找矿风险太大，难以较好地调动地方和企业投人商业性矿产勘查的积极性。同时在一些基础地质工作程度低、区域成矿规律尚不清的区域，就急于进行开发式勘查，常常是无功而返或收效甚微。

　　(4）地质调查和矿产勘查的外部社会环境差，部分地方政府热衷于对矿产资源的掌控甚至直接经营，基层层层设卡，严重阻碍勘查工作正常开展。

　　(5）开展境外矿产勘查，国家缺少相应的鼓励和扶持政策。

　　(6）野外一线技术人才流失严重，技术装备落后，地质成果质量较差。

　　(7）相当部分技术规程规范陈旧，已不能适应我国当前地质勘查的综合技术水平、矿产资源开发利用的实际水平已有较大发展的现实需要。

　　(8）政府在矿产资源勘查与开发管理方面，越位和缺位现象突出。如地方政府及管理部门兼有管理矿业权，又经营矿业权的双重身份；政府对国有地勘单位的深化改革与发展，缺少应对政策；存在有法不依、执法不严的问题，使得矿业秩序时好、时坏，难以根本好转。

　　（二）存在上述问题的主要原因

　　（l）法制、体制、机制不健全或制度缺失。

　　（2）思想认识不到位。如地勘单位仍对国家投人找矿过多依赖；地方政府与企业争利；矿山企业急功近利等。

　　（3）客观上存在深部找矿难度大，但相应的找矿理论和技术难以适应；现处于体制转换期，法律法规在短期内难以完善，易出现法律盲区和误区。

　　三、构建地质找矿新机制的思考与建议

　　地质找矿新机制是指与建立中国特色的社会主义市场经济体制相适应的地质找矿的运行规则或制度化的方法。地质找矿既要增强矿产资源的保障能力，又要全方位地为经济社会发展服好务，这对地质工作提出了多样化、高标准的需求。

　　所以，地质找矿机制为了适应多样化服务功能的需要，要建立完整的机制系统，同时要进行机制创新。但是，机制又是有层次的，有主有从。

　　地质找矿机制，涉及公益性地质工作主体和商业性地质工作市场主体的机制，矿业权市场及其管理机制，地质找矿工作投人机制，地质工作成果社会化服务机制，勘查开发外部环境责任机制，地质找矿工作宏观调控机制，地质找矿工作市场配置机制，地质与矿业人才培养与激励机制，地质科学技术进步和创新机制，地质工作“产学研”结合机制，勘查开发与研究的国际合作机制，资源保护和合理开发利用的机制，矿产资源勘查开发监督管理机制等。哪一个环节的机制存在缺失或问题，都会对地质找矿工作产生负面影响。

　　在地质找矿的策划和运行过程中，尽管有许多的矛盾，但其中必有主要矛盾，由于它的存在和发展规定或影响着其他矛盾的存在和发展。只要抓住了主要矛盾，一切问题就“迎刃而解”了。

　　笔者认为，当前我国地质找矿工作存在的主要矛盾：一是公益性地质工作队伍未建实、建强和商业性地质工作市场主体不到位；二是矿业权制度设计不完善和不合理；三是地方政府和矿产资源监督管理部门地位不超脱，既当裁判员，又当运动员，影响公正执法；四是地质矿产勘查开发的外部环境差，影响地质找矿工作顺利开展。

　　上述主要机制的逻辑关系是：

　　在市场经济体制下，公益性地调成果仍要确保其公益性。要真正做到这一点，必须做到公益性地质工作投人全部由政府财政承担，同时，承担公益性地质调查工作的队伍，在工作上和成果提交上，不应存在自身和单位的经济利益。要做到上述两点，从事公益性地质工作的队伍，必须是全额拨款的事业单位，其正常工作费用应全额列为财政的基本支出预算并建立稳定的投人增长机制。由于当前国家对公益性地质工作经费投人不足，公益性地质队伍的工作经费还需通过市场途径进行补充，才能满足队伍生存和发展的需要，这样就难以做到工作成果的纯公益性。只有做到队伍经济上无后顾之忧，才能将公益性地质队伍做实、建强，才能对人才有吸引力，科技进步和创新相应也才能从财政中得到保证。这说明了公益性地质队伍的人才和科技进步机制的实施，与队伍能否建实、建强，存在着从属关系。

　　在市场经济体制下，找矿主要靠市场。市场就不能缺失市场主体。矿产勘查由于技术含量高，从事商业性地质勘查的队伍，需要有对相应区域地质条件和找矿经验的长期积累的高端技术人才和相应的勘查装备，从现状看，目前只有国有地勘单位有能力担当此重任。

　　所以，必须将国有地勘单位构建为商业性地质勘查的市场主体。只有这样，他们在商业性勘查市场上才有用武之力，才具有市场的竞争力。为了确保这支队伍在市场上的活力和竞争力，商业性地质队伍必将做到“人员精干、结构合理、装备精良”。

　　矿业权是维系矿产勘查单位生存和造血功能的精髓，是矿业权人生存和发展的生命源泉。国家只有保护矿业权人的合法权益，才可能有更多的投资人、投资资金投人矿业。

　　地方政府和矿产资源监督管理部门地位超脱和公平、公正地执法，是维护地质矿产勘查开发秩序和保障矿业权人合法利益的基本前提。如果地位不超脱，甚至谋求自身或部门利益，必然对矿业投资者造成挤出效应，矿业市场就会失去活力。

　　探矿和采矿活动需要良好的外部环境，如果L作处处受到人为干扰甚至阻扰，就无法正常工作，当然就谈不上找矿重大突破。

　　1．建实、建强公益性地质工作队伍，加速国有地勘单位企业化进程，塑造商业性矿产勘查市场主体的体制与机制

　　(l）要加大国家对基础性地质工作的投入，提高区域地质工作的研究程度。既要满足经济社会发展多方面对地质工作的需求，也要降低商业性矿产勘查的风险。加大公益性地质工作的投人，有助于发挥公益性地质工作与商业性矿产勘查工作的联动作用，是实现多找矿、找好矿、找大矿，实现找矿突破的重要条件。

　　(2）无论是中央还是地方的公益性地质队伍都要做实、做强。需要将公益性地质队伍列人相应层级政府的事业系列和编制，其基本支出列为财政支出预算科目，并建立稳定的投人增长机制和地质装备的更新机制、人才培养和知识更新机制。地方公益性地质队伍要由隶属于向商业性转型的地勘队伍管理的体制，变为由省（区）政府国土资源管理部门归口、相对独立的公益性事业实体，如不改变管理体制，很难将公益性地质队伍做实、做强，也难以做到公益性地质成果的公益性。要化解公益性地质队伍和国有商业性地质队伍在体制转换中的矛盾，要做到公益性地质队伍不与商业性地勘队伍争夺市场，避免市场上的不平等竞争。

　　(3）对国有地勘单位中转型为商业性的地勘队伍，要妥善解决其历史遗留问题：落实属地化时国家承诺的各项优惠政策，并给予必要的经济、财税政策扶持；同时实施“老人老办法、新人新办法”的社会保障机制，让其轻装上阵。对转制为商业性的地质勘查队伍，国家在公益性地质工作安排上，可通过项目联系方式，让其适度参与公益性地质调查工作，发挥其技术优势。

　　(4）探矿权的设置，要对探矿权申请人的探矿技术能力、以往的找矿业绩、探矿的技术方案和投资保证程度进行综合考核，真正体现探矿权这一特殊市场的公平竞争，这有助于国有地勘单位塑造为商业性勘查市场的主体，真正发挥找矿的人才、资料、技术优势，加快其找矿步伐，并提高其找矿效果。

　　(5）矿产勘查队伍的发展要与矿业发展紧密结合，积极探索“探、采”一体化的发展模式。

　　(6）政府引导并推动地勘单位优胜劣汰、兼并重组、做大做强，形成有实力参与国际竞争的地勘公司。

　　2．建立科学的、规范化的矿业权管理机制

　　(l）在正常情况下，只有风险低、预期效益高的矿种，才对探矿权的申请采用“招拍挂”的市场机制。对于风险较大的探矿权申请，要对申请人的探矿技术能力、以往的找矿业绩、探矿的技术方案和投资保证程度进行综合考核评定，促进勘查要素与矿业权、勘查资金的优化配置。

　　(2）探矿权向采矿权的转化，应是自然延伸，不应附加任何先决条件。

　　(3）建设统一的矿业权市场，无论是一级市场的矿业权出让，还是二级市场的矿业权转让，都实行进场交易，按照公平、公开、公正的原则规范操作。

　　(4）与财政、金融部门主动配合，尽快建设探矿权资本市场，为风险勘查提供投、融资渠道。在探矿权资本市场尚未形成的情况下，加大政府财政资金投人矿产勘查的力度是必要的。但必须坚持三项原则：一是用于加大基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查＿L作力度，做好和商业性矿产勘查的对接，减少商业性矿产勘查的风险；二是凡是社会资金能投人的，财政资金不投人，不对社会资金产生“挤出效应”；三是在当前探矿权资本市场尚未建立、缺少融资渠道的情况下，中央和地方矿产勘查基金的运作，主要是与探矿权人合作，共同分担勘查风险和收益，并应适时退出，用于新的项目进行滚动投资勘查，而不应以占有矿业权为目的。

　　(5）国家制定积极的财税政策，支持国有地勘单位和矿业公司找矿。

　　(6）建设社会化的矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪等中介机构和信息网络，提供信息服务。

　　(7）实施矿业权市场的严格监管和宏观调控，完善市场规则。

　　3．构建和规范政府及矿产资源监督管理部门在地质找矿中的行为

　　(1）地方政府在矿业权市场上，不与市场争权，不与企业争利，不搞地方保护，不得在公共事务上为企业的勘查活动和申请矿业权人为地设置障碍。

　　(2）建立地质找矿的激励机制，国家出资委托地勘单位找到的有经济价值的矿，除付给相应的劳务费用外，要按其找矿难度和矿床的经济价值，确定一定的比例奖励找矿有功的单位和个人。

　　(3）中央和地方财政加大地质工作经费投人，超前做好公益性地质工作，增强服务意识，减少地质找矿的风险，吸引商业性勘查开发的投人，提高我国矿产资源的保障程度。

　　(4）完善矿产资源的宏观调控和市场的合理配置，规范矿产资源的开发秩序，全面提升矿产资源的综合利用水平。

　　4．构建良好的勘查外部环境的公共责任机制

　　(1)加强对基层干部和群众的法制教育，提高维护探矿权人合法权益的法制意识。

　　(2)加大矿业秩序整顿工作力度，切实保障矿业勘查秩序和矿业权人的合法权益，排除勘查过程中的人为干扰和阻挠。

　　(3)建立各层级以政府主导、各利益主体（含地勘单位）共同参与的综合协调组织，负责矿产勘查与开发的外部环境优化工作。

　　(4)切实保障调查与勘查活动中当地群众的利益不受到侵害。

　　(5)建立资源开发利益的基层组织和当地群众能得到共享的机制