北京和君智业:洋务运动：中央政府与地方督抚的权力争夺

凤凰网历史专稿，作者：李小庆

1，军用及民用工业中中央与地方的资本构成

由于军用工业品不参加商品流通，并无利润，所以其发展并不取决于内部的资本积累，而是依靠政府的财政扶持。较大的军工企业多为中央出资，主要来自关税及军费的划拨。以江南制造总局为例，在初创时，其常年经费耗银“大约每月总在一万两以外”（《置办外国铁厂机器折》，《李鸿章全集》（一）卷9，第322页），由淮军军费中下拨；1867年，经曾国藩奏准，将江海关洋税解部中的四成充作制造总局的经费；1869年，两江总督马新贻“请自八年正月洋税第三十四结起，所留二成银两，准其全数为制造轮船之用”（《江海关洋税酌留二成统归机器局用片》《洋务运动》（四），第20页），自此，以江海关二成洋税作为其常年经费。当然，由于中央财力微薄，所以很多军用工业都是依靠地方政府的投资。以山东机器局为例，其开办经费和常年经费统由本省自筹，“开办经费来自藩库银94000两、粮道库银72800两、临清关税银20000两，共计耗银186800两”。（《机器局置器造厂规模大备折》，《丁文诚公遗集》卷12，第45页）鉴于军工企业的特殊性，其资金大都来自政府的财政调拨，关税﹑厘金和军需项下的拨款。除了江南制造局、金陵机器局等少数大型企业得到中央财政的拨款以外，大多数洋务军事企业都是依靠地方财政的扶植发展起来的。

民用企业与军用工业不同，中央财政拨给只占很小的一部分，其最主要的资金来源还是地方，重要的集资方式为借垫官款和招商集资。如轮船招商局创办于1872年，其资本渠道既是招商集资，最初的股金为100万两。1876年，该局面额200两的股票在当时只值40至50两（《洋务运动与中国近代企业》，第170页）；但随着经营的改善，到1882，股票大幅上涨，面值涨至200余两，涨幅达到200％之多（张后铨：《招商局史（近代部份）》，人民交通出版社，1988年，第49页）；到1883年，该局股份银已经高达200万两。招商集资虽然可以迅速融资，但起初却因没有一定的底本而不被认可，缺乏信任度。在这种情况下，借垫官款作为底本就成了必要而可行的方式。如轮船招商局开办之初就垫借官款135000两，开平矿务局100000两，漠河金矿130000两，中国电报总局178700两，上海机器织布局265390两（汪熙：《论晚清的官督商办》，《历史学》，1979年第1期）所以整体而言，这类民用企业大部分都是在地方实力派领导下通过集资等方式创办起来的的。

2，地方财权的争夺

当初，为了解决镇压太平天国运动的军费问题，清廷被迫允许地方征收厘金，厘金成为当时地方财政支出和清朝军费支出的主要来源。洋务运动中，很多军用企业的资金来源都出自军需项下，如津沪电报招商局在筹办时，将常年经费支出“每年约支湘平银一万一千两，自八年三月起，仍请由淮军协铜内开支”（罗肇前：《晚清官督商办研究》，厦门大学出版社，2004年，第182页）安庆军械所所需经费数额不得而知，但也全部在军需项下支付。而中小企业的经费皆源自地方财政的支持，这意味着厘金收入作为地方的财政收入主要来源成为一些洋务企业的主要资金支持。同治四年十二月二十八日《会议长江水师营制事宜折》中有“……至于生铁产于湖南应在长沙设立子弹局，……至三局造办子药之费，由武昌、江宁两盐道库于厘金项下拨给”的记录。（《彭玉麟集》上册（奏稿电稿），岳麓书社，2003年版，第161页）。此外，洋务运动先后创办了30余所学堂，这些学堂的费用大部分都是来自当地的土药药厘。

厘金的征收纷杂多变，中央很难统一监管，这就给地方财政带来了相当的自主权，但清廷并不愿意放弃这种财政权力的监管，曾对厘金进行过多次整顿。咸丰十一年，户部拟定厘金章程八条，“规定各地厘金征收，三个月奏报一次，将征收之数与支解之数分别造册送部”，企图将厘金的征收管理权收归中央，这一举措遭到了各省份督抚的反对，最终难于施行；同治、光绪年间，清廷通过一些列整顿，使得地方上一些小的厘卡被裁撤掉，同时大厘卡的运行也渐趋规范，收到了一定的功效，但将厘金收入纳入中央财政管理体系的做法阻力重重，不断地受到地方政府大员的抵制，一直到清朝灭亡，中央也未能完全将厘金纳入其财政体系，厘金一直是地方政府重要的收入之一。（参见杨梅：《晚清中央与地方财政关系研究–以厘金为中心》，2007年中国政法大学博士论文，第127-148页）

3，关税权的争夺

自近代海关建立后，关税税额不断增长，成为支撑晚清政府统治稳定而可靠的重要的财政收入。1861年，清朝财政总收入约5300万两，关税总数为496万两，约占9.0%；1864年财政总收入约为6500万两，关税收入为787万两，约占12%。（参见《近代海关与中国财政》，第25页），由此可见其对清朝财政的重要性。

19世纪60年代初，在海关处于草创时，中央政府便决心利用海关以整顿关政、惩治贪污，以便增加政府财政收入，因此任命英人赫德为总税务司。虽然清朝政府通过外人牢牢地掌握了海关税收，避免了地方官员的截留，但洋务派却通过大量洋务企业的创办常年控制了部分海关收入。如江南制造总局的常年经费就来自江海关的二成洋税；金陵制造局的筹办经费为江海、江汉、九江关洋税，合计110000两，常年经费来自南北洋海关洋税；天津机器局的筹办经费中有津津津海、东海两关洋税100000两，常年经费来自津海、东海两关四成洋税（《中国资本主义发展史》（第二卷），第379页），可以说，关税支撑了诸多洋务企业常年的经费开支，而这些企业大多又牢牢地掌控在地方，这等于间接地将部分海关税收的使用权下放给了地方政府。当然，中央政府也企图利用总税务司署通过扩大海关征税范围、提升权限等方式将本属于地方征收的厘金等纳入到关税的征收中去，这一举措直接侵害了地方当局的财源和地方要员的利益，引发了与地方的冲突，自然难于实施。

可以说，在洋务运动过程中，地方控制了很大一部分关税税源，据统计，从1863年至1894年，仅李鸿章所办军用工业的常年经费中，关税就高达3583111两，占所有经费的83.7%（《中国资本主义发展史》（第二卷），第380页）。但中央企图利用关税压制地方的企图却因地方的顽强抵制落空了。

4，中央和地方的权力格局扭转

太平天国运动爆发后，中央的绿营和八旗军队缺乏足够的战斗力，不得借用地方的军事力量进行镇压。而匮乏的中央财政无法支撑庞大的军费，又不得不让地方自行筹款。如此，中央的军权与财权都逐步地下放到地方。在洋务运动中，由军事发家的地方大员凭借雄厚的军事力量为资本–这些军事力量用以支撑清廷的统治–从中央不断分得财权，壮大自身的力量。以李鸿章为首的地方实力派掌握了绝大部分的洋务企业，增强了与中央进行对话的资本。但地方实力派的狭隘和自私并没有随着地位的不断升高而弱化，他们“主要关心的是使他的区域力量基础比任何潜在敌手都要胜过一筹，保持足够强大的力量以与虚弱的中央政府分庭抗礼，同时又为充当这个政府最尊贵的大臣而窃喜。”（罗兹曼主编：《中国的现代化》，江苏人民出版社2005年版，第63页），这就造成了地方的独立自保，除非涉及到自己的切身利益，否则他们是可以完全不闻不问的。例如在改变中日国际格局的甲午战争中，由于地方大员的自保之心，甲午战争俨然成为了一省保卫战（参见费正清：《伟大的中国革命》，世界知识出版社2003年版，第147页）。

地方独立自保的状态使中国被明显地分割为以某个地方大员为首的势力范围，拥有单独财政收入和由自己掌控的军事力量，几乎可以不用理会中央政府，特别是政府的号令侵蚀了地方利益的时候。虽然当时李鸿章、张之洞等地方大员掌握着实权，但由于他们笃信纲常名教，所以对清朝并没有十分跋扈的表示。（《洋务运动新论》，第337页）但后来，随着中央政府势力的绝对弱化及帝制时代忠君思想的丧失，地方渐而飞扬跋扈，不受中央节制，最终发展成为军阀割据的局面。