国土资源的优化与升值：寻找发展与保障的平衡

　　平衡发展中的土地资源重组

　　土地是国家最基础性资源。30年来工业化、城市化快速发展，我国空间资源大规模重新配置。在这个过程中，如何保证耕地总量不减少，质量有提高，又不阻碍城市化、工业化的发展，是一个前所未有的难题。

　　同时，“三农”问题的最终解决，必须依靠工业化和城市化将大量农村劳动力从农村和农业转移出去。在转移过程中的杠杆也是土地。在这个意义上，农村问题就是城市问题。即通过城乡统筹的方式解决农村问题，不可能抛开城市的发展谈农村。

　　主笔◎李伟

　　18亿亩耕地意味着什么

　　2011年春节后，中国北方地区的干旱引起了国内外广泛关注。与去年初的西南大旱相比，今年北方旱情发生早、持续时间长，受旱区域集中，且大多发生在主产区。截至2月中旬，山东、河北、河南、山西等8省冬小麦受旱面积约为1.16亿亩，其中严重受旱面积2536万亩，受旱面积占8省冬小麦播种面积的42.4%。

　　抗旱，成为中国政府年后的第一项重要工作。

　　针对中国旱情，联合国粮食及农业组织表示了特别的关注：如果干旱继续持续，可能会影响今年的小麦价格。世界上传统的两大粮食出口国，俄罗斯去年夏天高温肆虐，澳大利亚最近几个月洪水泛滥，已经在国际小麦市场造成震动。根据最新版的《食品价格观察》，2010年10月到今年1月的4个月间，食品价格上涨了15%。

　　在刚刚过去的2010年，中国粮食的全年产量达到了1.0928万亿斤，这是自1958年来首次连续7年增产，打破了以往4年一个周期的生产规律。1949年中国粮食总产量仅为1.1亿吨，1996年突破了5亿吨大关，成为世界上最大的粮食生产国。联合国粮食机构统计数字显示，2009年，中国的小麦产量相当于美国或俄罗斯的两倍，是澳大利亚的5倍还多。中国用占世界7%的耕地养活了22%的人口，确实成为维护国际粮食安全的重要砝码。

　　按照农业部部长韩长赋的说法，能够保证粮食万亿斤产量，主要在于“粮食播种面积连续3年稳定在16亿亩以上，是重要资源保障条件”。5年来，最严格的耕地保护政策保证了我国粮食产量的稳定性。

　　如果中国粮食产量能每年维持在5亿吨以上，我国人均粮食占有量就接近400公斤，对于国内和国际粮食安全都具有重要意义。按照联合国人口基金会的评价体系，小康水平社会人均占有粮食即为400公斤，中等水平为人均450公斤、富裕水平为人均500公斤。目前，中国粮食产量已经达到了小康社会的下线，跨越了温饱阶段。换句话说，每年能产出5亿吨粮食，14亿中国人的口粮就有了保障。

　　民以食为天，粮食生产乃立国之根本。尤其是对于一个人口众多、自然灾害频仍的国度，保证粮食产量就是保障了国家的生命线。

　　以粮食增产1亿吨为一个台阶，新中国成立以来我国粮食生产在周期性的波动中已跨上了4个台阶。改革开放以来，粮食产量先是大幅度提高，从1978年的3.05亿吨，提高到1998年的5.12亿吨。但随后由于种种原因，粮食产量下滑，到2003年降至4.3亿吨，出现了严重的粮食短缺。之后，国家加大对农业的扶持力度，粮食产量又逐年回升，到2007年回到了5亿吨以上。

　　改革开放之初，粮食产量的大幅度提高，主要原因在于土地承包政策的实施和对农业投入的加大。1978～1989年，粮食单产水平提高了近70%。但这种政策刺激作用不可能一直持续下去，1990～2001年，粮食单产水平只提高了7.5%。目前，我国农业投入及农业技术已经处于较高水平，化肥用量已达世界第一位，接近回报递减阶段，粮食单产也达到了较高水平，其中谷物单产高出世界平均水平58%。但如果农业增产技术及生物技术没有重大突破，靠增加单产来提高粮食总产量会越来越困难。

　　按照中国科学院地理科学与资源研究所的测算，目前中国粮食产量对粮食播种面积具有较高的依赖性，很强的正相关性。粮食播种面积每增加1%，粮食产量则增加1.63%，所以耕地面积是保障粮食产量的第一前提。

　　土地是国家最基础性资源。30年来工业化、城市化快速发展，我国空间资源大规模重新配置。在这个过程中，如何保证耕地总量不减少，质量有提高，又不阻碍城市化、工业化的发展，一直是一个前所未有的难题。由此，在土地使用问题上，政府必须在保证经济发展与保障粮食安全中寻找平衡点。

　　如果说发展与保障就像一个跷跷板的两端，承载它们的平衡木是土地资源，那么两者之间的平衡点该如何确认？红线该怎么画？

　　按目前生产水平和土地能力，我国目前粮食平均亩产332公斤左右。如果要维持每年5亿吨的产量，理论上至少需要15.06亿亩土地种粮食。如果考虑每年的自然灾害所造成的减产，那么，16亿亩的种粮田是必须要保障的。2010年，我国全国粮食播种面积约为16.48亿亩。在目前农业生产条件下，我国小麦、稻谷和玉米这三大谷物基本能实现供求平衡。

　　但问题是，农业自然资源有限，保住了粮食，其他农产品就会出现缺口。

　　2006年我国耕地面积为18.27亿亩，农作物播种面积为23.55亿亩。除了16亿亩粮食的播种面积，还剩下7.5亿亩的播种面积，蔬菜、油料、棉花、糖料大约分别占了2.7亿亩、2亿亩、8000万亩、4000万亩。在保粮的耕地利用结构下，一些农产品就无法自给，供不应求，最突出的是大豆、植物油和棉花。

　　2009年，中国进口4225万吨大豆、816万吨食用植物油。按照国内目前的生产水平估算，仅这两个品种，中国就至少相当于在境外购买了5.6亿亩以上的耕地。如果把大豆折算成油脂，国内植物油的60%依靠进口。

　　2007年我国进口棉花246万吨，约需3000万亩播种面积。进口木材、木浆，加上其他林业产品，共折合进口木材1.5亿立方米，相当于国内消费量的40%，而天然橡胶的进口已经达到了170万吨，相当于国内产量的3倍。在这个意义上，18亿亩耕地只是保证了粮食生产，大量关系民生的农林产品仍需依赖进口。

　　按照国家食物与营养咨询委员会提出的食物安全目标：2030年(向富裕阶段过渡时期)我国粮食人均占有472公斤，油料人均33公斤，糖料人均125公斤，水果人均59公斤，肉类人均53公斤，禽蛋人均24公斤，奶类人均33公斤，水产品人均40公斤。2030年中国人口将达到16亿峰值，中国需要粮食1.5亿万斤。如果粮食的90%靠自给，平均亩产比现在提高10%(达到365公斤/亩)，则需要18.5亿亩的耕地。

　　“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”这是国务院总理温家宝在2007年政府工作报告中关于保护耕地的阐述。从粮食安全的角度上，18亿亩耕地的红线必须坚守到2030年。

　　安全与发展——从国家全局的角度看，土地使用的矛盾已经极为严峻。

　　我国人均土地非常稀缺，人均耕地面积只有1.38亩，相当于世界平均水平的40%。印度、美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚分别是我国的2倍、6.5倍、8倍、14.3倍和26.1倍。从单纯经济学的角度研判，农业并非中国比较优势所在。近30年来中国快速发展，依靠的是工业化与城市化。而发展工业、扩张城市，则需要占用大量的土地。

　　在世界城市化过程中，有一个很普遍的现象——城市用地扩张速度，要快于城市人口的增长速度。财富和收入的增长促进了人们对城市土地需求的增加。美国一辆汽车平均需要700平方米的土地用于道路和停车场的建设，在人口密度大的国家，如德国、英国、日本等，也需要200平方米的土地。1984～2001年，中国城市建成区的面积增长了173.7%，城市市区非农业人口增长了109.1%。随着中国社会进入汽车时代，对于土地的需求量也会日益加剧。

　　新中国建立以来，耕地总面积在1956～1957年达到最大值，此后逐年持续递减。根据国土资源信息中心的统计，1978年至2008年间，全国耕地总共减少了1468万公顷，合2.2亿亩，平均每年减少734万亩。在过去的11年中，我国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩，超过了一个河南省的耕地面积。

　　仔细分析数据，1998～2003年是全国耕地减少最快的时期。在此期间，全国耕地共减少了662.25万公顷，平均是前20年的两倍以上。一方面原因在于，我国重工业、城市化快速发展，需要大量的空间。另一方面，国家实施退耕还林政策，生态退耕导致耕地减少557.56万公顷，占总失地量的63.5%。

　　同时，土地招拍挂制度尚未建立，土地出让以协议为主，价格平衡手段并未形成。低廉的土地价格刺激了土地需求，开启了全国范围的圈地闸门。商业化驱动的大规模农地征用，同时一并出现乱占土地、征而不用的现象。仅据2003年7月国务院下令进行的全国土地整顿的初步调查结果，全国各类开发区5000多个，总圈地3万平方公里，相当于全部现有城市和建制镇目前的建设用地面积。

　　值得注意的是，由于城市扩张多占用的是城市边缘的优质耕地，而每减少1公顷高产田或中产田，则需要3.68公顷或2.61公顷低产田补偿。耕地质量的下降速度超过了数量下降。

　　在这样的背景下，我国陆续制定并出台了严格的耕地保护政策，以建立完善的耕地保护体系，解决发展与保障的矛盾。

　　2005年中央一号文件要求“坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量”。2006年，国务院发布《全国土地利用总体规划纲要》，提出到2010和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。2007年政府工作报告更明确划出耕地保护的警戒线，提出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。同一年，国务院发布通知，暂停了“十一五”期间1600万亩退耕还林计划。

　　2008年，党的十七届三中全会发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。要求坚持两个最严格的制度：最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线；最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。

　　2006年后，中国耕地减少过快势头得到有效遏制，基本农田保护面积稳定在15.6亿亩以上。2006～2009年全国共补充耕地1600多万亩，多于同期建设占用的1250多万亩耕地。

　　18亿亩，并非一个抽象的数字。这意味着，在国家战略上，确立了安全保障与经济发展的平衡点。

　　优化土地资源

　　严控，是国家土地政策的态度表述。但对于18亿亩耕地政策的理解与执行，却并非限于静态限制。人多地少即是国情，加快城市化与工业化亦是中国发展之路，在经济的快速发展期，对于土地的需求必然旺盛而迫切。在这样的视角下，国土资源的优化则需要动态的统筹与考虑，不断优化我国的国土资源，释放出“新”的土地。

　　1996年全国土地管理厅局长会议首次提出“实现耕地总量动态平衡”，第二年国务院颁布“耕地占补平衡”政策，即建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地，保证耕地总量不被侵蚀。

　　耕地占补平衡政策自1997年正式提出后，对中国的耕地利用及其生态环境变化产生了非常深远的影响，制约了建设用地的盲目蔓延，提高了集约利用水平，保护和补充了耕地。

　　据国土资源部的统计，1997至2003年的7年间，补充耕地大于建设占用耕地的数量，总体实现了法定的占补平衡要求。如果将统计周期拉长，在此项政策未推出前，只有1979、1990、1995、1996年新增耕地面积超过了减少的耕地面积。但年净增面积有限，不超过10万公顷。

　　事实上，作为一个有着几千年农业文明、人多地少的国度，尚存的可开垦宜农荒地资源已十分有限。按照一般的理解，总量动态平衡大致是指今后若干年内，经增减的波动，耕地数量最终仍能保持在原来的某一水平上。然而，由于工业化、城市化的发展，农业产业结构的调整，以及退耕护岸林、还湖、还牧，建立农田生态保护体系等生态建设，耕地总量平衡到1996年10月的土地详查汇总数目已经绝不可能。即使减去退耕还林、还湖、还牧的剩余数量也难以做到。

　　中国虽有后备土地资源面积约6189万公顷，但多处于干旱少雨或水土流失严重的生态脆弱地区。适宜开发为耕地的后备土地资源已经趋于枯竭，即使将耕地占补平衡狭义地理解为仅指非农业建设占用耕地与新开垦耕地间的平衡，两者的“数量相当”仍较为困难，至于“质量相当”更加难以实现。

　　新补充的耕地主要分布于干旱缺水的新疆、内蒙古、宁夏和低洼易涝的三江平原、松嫩平原以及沿海滩涂。这些新开垦的耕地灌溉设施比例不足40%。所以，即使补充耕地的数量能够相当，但质量差距则很大。

　　如果一味强调数量的平衡，对于中国本已脆弱的生态环境还会构成较大的压力。在政策实施的最初4年中，共有191万公顷草地、111.4万公顷林地被开垦为农田。新开垦的耕地主要分布在半湿润和半干旱地区，直接影响了这些地区的生态环境和水资源安全。北方耕地面积扩大，耕地中心向东北方向移动，导致农业用水对地表水的需求增加，从而挤占生态用水，使地表植被退化，荒漠化加剧。同时地下水位下降，土壤含水量减少，植被衰退，土壤沙化，农作物减产。

　　农业的拓荒时代已经远去，那么新的土地是否还存在？如果将目光从外向型的扩张转向内向的节约整合，则会有意外的发现。尽管我国已经开始实行最严格的节约用地制度，无论城市还是乡村，土地资源利用的粗放和闲置浪费现象仍较为突出。我国人均城市建设用地达130多平方米，超过发达国家82.2平方米和发展中国家83.3平方米的水平；工业用地平均产出率则远低于发达国家水平。尤其在农村，建设用地利用效率则更低，存在着巨大的利用空间。

　　千百年来，农民依田而居，由此形成以血缘、地缘网络为基础的居民点，村庄布局受到耕作半径制约，以自发的方式蔓延生长。大部分村庄规模小、数目多，且分散凌乱，没有规模效应。同时由于宅基地分配以福利性发放，村庄建设缺乏规划，导致农村建设用地数量惊人。

　　全国64万个行政村，330万个自然村，农村居民点面积近2.5亿亩，户均接近1亩，人均228平方米，远远超过了强制性的国家标准《村镇规划标准》规定的人均建设用地上限150平方米的规定。河南省仅空心村闲置土地就至少有250万亩，如果将这些闲置土地进行复垦，至少可以得到150万亩耕地。

　　随着城市化水平的不断提高，越来越多的农民进入城市，农村人口在不断减少。由于我国农业人均建设用地指标明显高于城市，从理论上说，随着我国城市化水平的不断提高，农村与城市的建设用地总量应该呈下降态势。

　　根据2006年统计公报，2006年乡村人口7.3742亿人，村庄用地2.48亿亩，人均占用耕地218平方米。2005年我国人均城市用地每人133平方米。如果按照国家规定的人均村庄建设用地最高限指标150平方米，城镇建设用地100平方米计算，理论上一名农民进入城市可以腾出50平方米的建设用地。如果按照实际占地情况计算，一名农民进入城市人均节约的土地量更大，可以达到85平方米。

　　然而事实却相反。尽管中国城市化速度加快，劳动力不断流入城市，但在建设用地上却是一个反例。农村建设用地非但没有减少，村居民点用地却在增加，且增加总量相当于城市建设用地增加总量的50%。

　　1997～2005年，增加的农村居民点就占用了18.6万公顷耕地。2002～2006年，按照户籍统计我国乡村人口减少了4499万人，但村庄建设用地则增加了近300万亩。2006年底，全国农业人口7.3742亿人，按村庄建设用地人均150平方米计算，全国合理的村庄建设用地量为1.66亿亩，而全国实际村庄建设用地量为2.48亿亩，比理论值多出近50%。

　　就建设用地而言，城市化本应实现土地利用的集约化，但实际情况却是“反城市化”——城市、农村双向扩张。探究其中原因，一方面在于农村居民点过于分散，基础设施落后，修建村庄道路等公用设施占用了大量的耕地。全国农村公路约为146万公里，占里程的76%，村级公路每公里占地平均为10亩，总共约占地1456万亩。

　　而另一方面，由于城乡二元结构，农民进城工作，但仍保留了村庄的房屋。劳动力流动“离土不离乡”，于是城市与乡村双重占地。农民无力承担城市高昂的生活费用，年轻时在城里做工，年迈时回农村养老。很多农民在城里挣钱的首要用途就是回乡盖房，改善居住条件，他们并没有成为市民。这种独特的“离土不离乡”的中国城市化发展道路，造成了农民进城打工的双重身份和双重占地现象，也使得农村居民点用地和城市用地同步增长。

平衡发展中的土地资源重组

　　2003年3月，国土资源部发布《全国土地开发整理规划》，全国土地整理补充耕地潜力约600万公顷(9000万亩)。而通过对现有村庄居民点逐步实施迁村并点、治理空心村、退宅还田等整理措施，就可以增加有效耕地约286.67万公顷，约4300万亩，约占土地整理补充耕地潜力的48%。

　　2004年，国务院通过《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2006年，国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。2008年6月，国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》(以下简称“增减挂钩”办法)。所谓“增减挂钩”是指，“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积……节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。也就是说，农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。

　　这是一项被认为含金量很高的土地政策，把农村建设用地的减少和城镇建设用地的扩大挂钩，对土地使用进行平衡。在成都的试点中，通过建新拆旧和土地复垦，以建设用地指标的流转形式实现了通过项目区内建设用地位置置换。这种置换既坚持了用途管制和耕地保护，又促进了农村居民居住生活条件的显著改善，还为城市发展提供了建设用地资源。

　　2008年底，国家4万亿经济刺激方案出台后，国土部也推出了一系列制度，其中最为重要的，是加大了城乡建设用地增减挂钩周转指标。据测算，通过对农村散乱、废弃、闲置的建设用地(包括宅基地)进行复垦，集中建设中心居民点，配套建设公共服务设施，约可净增耕地13%左右。

　　经过两轮的试点扩张，目前全国已经有23个省、直辖市可以推行建设用地增减挂钩的政策。按照国土部总规划师胡存智的说法，通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地，将纳入城市建设用地中。

　　城乡统筹中的土地杠杆

　　土地资源的优化，使我国空间资源的配置更加从容，在避免侵蚀耕地的情况下，为城市发展提供土地。而另一方面，释放出来的土地经过经营权流转，形成规模效应，提高农业生产率，逐步改变农村原有的经营模式。于是，农业劳动力被释放，转移到价值更高的生产体系中。

　　著名发展经济学家拉尼斯和费景汉认为，发展中国家经济发展的关键就在于，如何把农村的“伪装”失业者全部转移到工业部门中去，要做到这一点，农业生产率的提高是保证工业部门扩张和劳动力顺利转移的必要条件。所谓“伪装失业者”即剩余劳动力，因为农业的就业弹性很大，严格地说并不存在失业问题。

　　目前我国平均每个农户只有7.5亩地。农业小规模经营，仅仅依靠土地，只能求得温饱。尽管农业生产效率提高很快，但是由于农民数量大，无法获得更多的收入。43%的农业劳动力只创造了11.7%的GDP，农业劳动生产率只有二、三产业的1/6。

　　目前我国有农业劳动力约3.2亿人，如果能把土地经营规模提高2倍，即由目前平均每个劳动力种6.1亩扩大到18.3亩，有1亿劳动力即可从事农业生产，还有2亿人可以再转移出来。

　　在这个意义上，土地改革即是农村本身的生产方式的转型所需。农业现代化应该是农业劳动生产率不断提高和接近二、三产业劳动生产率的过程，也是农民收入不断接近非农行业职工收入的过程。然而这种转变却并非是一个平滑的线性过程，其间需要重新平衡城乡之间的利益关系。

　　上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，全国每年至少有300万农民成为失地农民。农业劳动力转移进入二、三产业，相对廉价的劳动要素推动了中国城市与工业的快速发展。尽管在非农产业中，农民工的收入高于在家务农，但是城乡收入差距却在不断扩大中。虽然中央政府陆续取消了一些农业税费，大幅增加农产品补贴，对农村进行投资和财政的转移支付，但城乡居民收入差距仍旧不断扩大，2008年仍达到了3.33∶1，绝对差距则达人均1.2万元。

　　从农民自身的角度看，农业劳动力文化水平和职业技能较低，在城市中大多只能从事技术含量较低的工作，狭窄的就业面限制了他们获得更高收入的可能。产业的快速发展，在创造了大量就业机会的同时，劳动力供给与需求的结构出现较大差异，缺乏技能的劳动力供大于求。

　　另一方面，城乡二元结构以及户籍制度抑制了劳动力的合理流动，造成城乡劳动力的权利不平等。当农村劳动力迁移到城市时，各种有利可图的机会已被城市部门所垄断，抬高了农村劳动力获得好工作的交易成本。城乡居民身份差异给农村劳动力的自由迁移增加了成本和风险。更重要的是，农村劳动力虽然进入城市工作，但并没有获得相应的“福利”与社会保障。医疗、教育、住房负担大，往往会花掉他们大部分积蓄，重新回到贫困线以下。劳动力市场的城乡分割、市场准入条件不平等、社会保障不充分，构成了城市对农村劳动力的歧视和排斥。

　　事实上，尽管农业劳动力已经从土地上得到了解放，但是并没有实现劳动价值的解放。

　　同时，中国的城市化过程是一个相当漫长的时期。到2020年，中国人口将达到14.49亿，城镇化率为55%，乡村人口还会在6.5亿以上。据《2001～2002年中国城市发展报告》预测，到2050年，中国城镇化率才能达到75%以上，接近欧、日、美的城市化水平。

　　在较长的周期内，大量农村劳动力虽然进入了城市，但却无法真正融入城市。这就需要政府对这一群体进行扶助，破除劳动权利的不平等。

　　尽管城乡之间的劳动力流动壁垒已经被打破，但是户籍改革并未触及本质。目前户籍改革的方向更多是着力于放宽入籍条件。特大城市的户籍主要针对引进高素质人才，对高学历、高技能劳动者开放，部分大中城市采取选择性开放，只有小城镇能够基本做到全面开放户籍。核心问题在于，由于福利体系依附于户籍之上，这就使在城市工作的农村劳动力无法享受城市公共服务。

　　在大城市户籍壁垒无法短期松动的情况下，政府就需要将福利体系单独剥离，实现公共服务的均等化，为城市中的农村劳动力建立住房、医疗、教育等社会保障体系。避免他们成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的边缘群体。

　　如果除去现阶段制度性因素，从发展的眼光看，只有继续加快城市化才能真正解决农业与农民的问题。农业落后的重要原因之一，即是城市经济不够发达，既没有足够的需求，也无从对农业提供现代技术、资金等投入。同时，城市化进程滞后于工业化发展速度，不利于服务业的发展，而农村劳动力转移恰恰最容易进入城市服务业。

　　“三农”问题的最终解决，必须依靠工业化和城市化将大量农村劳动力从农村和农业转移出去。在这个意义上，农村问题就是城市问题。即通过城乡统筹的方式解决农村问题，不可能抛开城市的发展谈农村。在转移过程中的杠杆就是土地。

　　土地是农民最重要的一笔财富。与农村居民相比，城市居民拥有的清晰的土地使用权与合法的流转权，能有效地帮助他们分享城市化人口积聚带来的土地收益增值。城乡居民之间的收入差别，很大一部分是由城乡居民拥有的财产权利的差别造成的。

　　在现有征地制度下，城市筹措巨额投资和建设资本，主要来源于较低价格征用农民土地，把农民的集体土地转为国有土地，再按市价向城市土地市场出售长期使用权。农民并没有分享到土地增值的利益。

　　但当拥有较多土地资源的农民，其土地使用权可以流转后，就能充分释放其土地的市场增值潜能。通过移动土地杠杆上的砝码，平等地实现农民的土地价值，便增加了农民进入城市的博弈能力与抗风险能力。这实际上缓解了中国城乡之间的一个重要矛盾：中国农民问题的根本解决，离不开城市化加速，但在现行征地基础上推进城市化，却又压制了农民的财产权利和收入。

　　城乡统筹，通过农民土地使用权流转的方式平衡城乡之间的利益分配。但这个过程的速度，需要与工业化、城镇化发展和工业城市吸纳农业人口的能力相吻合，并不能一味求快。它必须是建立在农民依法、自愿、有偿基础上的流转，不允许外力强推。而其本身亦难制定时间表，因为土地流转集中的程度是被动的，它是工业化、城镇化的结果，也是人口转移的结果。■

　　国土资源的优化与升值

　　发展平衡力

　　主笔◎李伟

　　《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》是2011年中央“一号文件”，这也是新世纪以来，中央关注“三农”问题的第8个“一号文件”。文件提出，力争今后10年，全社会水利年平均投入比2010年高出1倍，10年的水利投资将达到4万亿元，土地出让的收益中将有10%的资金用于农田水利建设。大兴农田水利建设，将增加灌溉面积、播种面积，提高粮食产量。我国政府对于耕地保护的重心，开始从保证数量过渡到保证质量上。

　　从2004年至今的8个中央“一号文件”，内容丰富地涉及了农业生产、土地、税收、基础设施、分配方式、发展模式、公共服务等各方面。其中，2005年提出坚决实行最严格的耕地保护制度，提高耕地质量；2006年提出统筹城乡经济社会发展；2010年提出着力推动资源要素向农村配置，努力缩小城乡公共事业发展差距，推动公共服务的均等化。

　　保护耕地、城乡统筹、减少城乡收入差距与实现公共服务的均等化成为解决“三农”问题的主要突破口，保证了我国的农业发展开始走向一个新阶段。在这种制度保障下，尽管2010年西南地区遭遇了特大旱灾，我国粮食产量依然达到了1.0928万亿斤，实现了新中国成立以来首次粮食产量“七连增”。这其中，最重要的因素在于耕地数量的保证，即播种粮食的土地维持在16亿亩以上。

　　土地、劳动力与资本是驱动我国30年来经济高速发展的核心要素。30年来，较为廉价的土地与劳动力资源，弥补了资本的稀缺性，保证了发展的速度和竞争力。导致城市化和工业成为经济发展的龙头，农村优质资源——土地、劳动力——以较低的成本不断向城市转移。经济的起飞，其背后也是我国空间资源的大规模重新配置。越来越大的城市，不断涌现的港口、公路，如雨后春笋般的新兴产业区，都在不断占用着农业用地。

　　随着GDP的增长与财富积累，近年来，土地、劳动力和资本三大要素的价值体系也开始发生变化——稀缺者不再稀缺，而廉价者亦不可能长久廉价。反映在国土问题上，就是耕地在不断减少，粮食安全问题日趋紧迫。在这样的前提下，实施最严格的耕地保护制度，执行最严格的节约用地制度，既是保住我国粮食安全的底线，也是平衡保障与发展的硬约束。而对于中国现实而言，最大困境还是，实施最严格的耕地保护，仍然不能扔掉进一步深化发展这个大前提。由此，对于18亿亩耕地政策的理解与执行，就不能停留在限于静态的限制。不可能以压抑需求的方式，追求僵硬的“平衡”——发展中的保护才是可持续的保护。

　　在这个视野下，就产生了国土资源优化这个大课题。它需要在科学发展观指导下的动态统筹，通过不断集约化，释放出“新”的土地，提高土地利用率。以此观之，耕地占补平衡与城乡建设用地增减挂钩政策是一种值得深入探讨的方法论。尤其是国土资源在结构上的优化，对现有分散的农村居民点经行整合，将为城乡建设提供大量的后备土地，减少对耕地的占用。

　　土地是最重要的国家资源与生产要素，也是调整发展模式的杠杆。如何以最小的代价，获得可持续发展，是我国未来必须深入面对的问题。在中国资源体系中，土地与劳动力两大要素目前都在进行一次深刻的价值重估。变动的结果，将改变以往单边发展的模式，实现城乡之间、农业与工业之间的平衡发展。

　　本刊记者以此作为2011年“两会”话题，深入细致考察了山东潍坊市奎文区的城市化。这其中涉及了一系列城市建设的重新布局，包括土地收入分配、村民后续生活的保障诸问题，为平衡科学发展提供了一个较为详细的改革样本。■