晋安水上公园:税权手册(征管混乱随意)

征管混乱随意  

税收征管是整个税制体系的关键一环。严格地说，征管体制的选择甚至比征收数量的多少更加重要。如果一个政府只需通过简单的程序、便捷的方法、文明的手段就能够确保应征税款按期入库，就能够顺利筹集到政府所必需的各项财政收入，这说明税制的合理性很高、整个社会对税收的认可度很高；反之，如果一个政府不得不动辄以国家暴力相威胁，采取普遍的威慑、强制或欺诈手段才能完成税收征管任务，那么，税收的合理性、税制的合法性也就大为可疑了。

依照中国现行法律和行政法规，正式税种的征管机构共有四家。这四家法定征管机构及其征管范围如下：

·国家税务局系统——负责征收消费税、车辆购置税等中央税，增值税、企业所得税等共享税；

·地方税务局系统——负责征收营业税、房产税等地方税，个人所得税等共享税；

·海关系统——负责征收关税、船舶吨税，并代征进口环节增值税、消费税；

·财政系统——负责征收耕地占用税、契税（少数地区由税务局代征）。

但是，如果人们以为中国就只有这四家征管机构，或者，如果人们真的以为政府收入都是由这四家法定征管机构所征收的，那可就大错特错了。如前面所说，中国政府的收入中，有大量的“暗税”，是由非税务系统收取的。但无论是税务系统，还是非税务系统，其运作过程都非常混乱和随意。

首先，我们来看各征管机构依据哪些法规来行使其税费征管权。

中国现行关于税费的法规体系十分混乱和复杂。如前面所说，第一，没有税收基本法；第二，由全国人大及其常委会通过的税收法律也只有区区三部，即《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》（2008年被内外资统一的《企业所得税法》取代）、《税收征收管理法》；其三，中央级的其他涉税法规主要是：由国务院发布的二十多部各税种“暂行条例”，其他法律和行政法规中的罚款规定，财政部和税务总局发布的数以百计的涉税“细则”、“文件”和“通知”；中央政府其他部门批准收费的文件；其四，省级的涉税法规主要是：各省级、副省级政府及其财政、税务、物价部门发布的数以万计的“文件”、“通知”、“批复”和“函”，其他各部门发布的批准收费文件；其五，还有低层级政府及其职能部门违法越权发布的数以十万、百万计的各种乱收费乱罚款文件等。

这一套法规体系总的结构特点是：立法层次低、分散零乱、错综复杂、条条抵触、块块冲突、漏洞百出、极不严肃。由此，给具体的征管机构留下了极大的自由裁量空间。

这套法规体系还有一个更加突出的特点，就是法规的实际效力随立法层次递减，恰与其名义效力成反比。即：“通知”、“文件”大于“细则”、“条例”和法律，其中，本地的“通知”和“文件”又要大于上级的“通知”和“文件”——上级已发布执行而本级尚未“转发”的，或只“转发”而尚未“落实”的，概无实效。而效力最高的征管规则，最有实效、显效的则是本部门最近的“会议精神”、一把手的“最新指示”、以及根据这些“精神”和“指示”向纳税人发出的各种临时通知。在各地，凡是与征管机构打过交道的人都知道，此类临时通知几乎每月都有，税务局有，行业主管部门有，其他各征管机构也都有。企业、个体户是否了解税法倒无关紧要，但每到纳税缴费之前，学习、领会这些临时通知是必修的功课。不管这些通知是否合理合法，纳税人如果不想给自己添麻烦、不想成为征管机构的眼中钉，默默服从是最优选择。很显然，这类临时通知的执法效力要优越于上述所有的明文法规。当然，这一特点并不仅仅体现在税费征管领域，在整个行政体系中，这种通知高于法律、县官不如现管的现象均属常态，只有在上司表示出意外的“震怒”时，此种状态才会出现一些短期的局部性扭转。

至于非税务系统，其征管模式就更为复杂，可谓“八仙过海，各显神通”。大体上，我们也可以将其分为三种模式类型：第一种模式，行政垄断型征收——通过政府的行政事业性事务、经营服务性事务和其他行政垄断事务对行政或服务对象进行周期性的固定征收，如土地出让金、养路费、特许经营费、路桥通行费、各种证照费的征收；第二种模式，暴力执法型征收——由暴力或准暴力机关对执法对象进行一次性、突击性的强制征收，如扫黄罚款、交警罚款、城管罚款的征收；第三种模式，变相征收——通过实施歧视性、欺骗性、不公正的公共政策，或者通过具体的行政乱作为或行政不作为，将本应由政府负担的支出非法转嫁给特定的公民群体或不特定的社会大众。

非税务部门所执掌的收罚项目分两类：行政事业性收费和经营服务性收费。在本书中，我们采取另一种分类方法：第一类是比较“合法”（此处“合法”是广义的，指具有法律、行政法规依据或具有省级以上“文件、通知依据”）、相对规范、长期不变的收罚项目，它们属于固定征收；第二类是各种临时性、随意性的乱收费、乱罚款项目，它们或者毫无法规依据，或者虽有依据但依据本身不合法，属于短期“创收”性质。这第二类的收罚项目名目繁多、变动频繁、各地不同，既没有可供查证的完整资料，更没有全国性的统计数据，我们暂且不论。第一类的收罚项目也因时因地而异，全国大概有数千种以上（一些比较重要的“合法”征收项目可见上一章附录）。

总结当前的税费法规体系，可以说，中国的税费征管体制存在着严重的先天不足，依法治税、依法收费的制度环境非常恶劣。

在实际运转中，税收征管存在着严重的行政指令性特征。税务机关将税收指标作为考核税务机关工作人员的唯一标准，并以此进行税务官员的升迁提拔，大大助长了税务机关的行政不作为、滥作为和乱作为作风，税收工作人员在老百姓心目中，成了人人可憎、毫无人情味的人物。具体表现为以下四个特点：

第一，行政性指令+公司化激励。现在大多地方税务局都采用了一种商业化的公司运作模式和行政鼓励模式相结合的税收管理体制：将税收额度与个人绩效、升迁提拔相结合。既有强烈的行政指令性特征，同时也带有某种商业化的公司激励机制。它们有明确的利润目标——即与上级“敲定”的收入任务，它们有一套“业务员管理体制”——自局长以下，人人都是“包税人”，且征管绩效与“提成”、晋级挂钩，奖优罚劣，股室连坐，官身荣辱自在其中。

第二，“四铁精神”。所谓“四铁精神”，即：铁石心肠、铁面无私、铁的手腕、铁的纪律，被中国税务系统视为战无不胜的“葵花宝典”。但这是一些非常可怕的字眼。它透露出了浓厚的“专政”意识——对纳税人深怀敌意、充满了深深的不信任感、暴露了强烈的征服欲与惩罚欲。所以，我们并不奇怪，在税务局的工作总结中压根儿就没有提到纳税人的权利，也极少提及纳税服务，这正是因为所谓“四铁精神”的背后逻辑，就是对一切纳税人做“有罪推定”、“刁民推定”。

第三，“税负调整”。所谓“税负调整”主要是针对“双定户”（定期定额纳税户）的。“双定户”一般是中小企业、个体工商户，他们得不到依法纳税、按率纳税的正常待遇，纳税定额须由征管机构和征管人员自由裁量。动辄调高税率10%以上，这说明征管机构对广大中小企业的征管行为轻率随意、极端人治主义。

第四，“向征收管理要收入，向稽查要收入”。征、管、查三者本应各司其职、相互制衡，征得不合理的、征多了的、管过头了的、查得没道理的，应通过内部制衡机制予以纠正。然而，税务机关仅仅以“要收入”为管和查的唯一目的，那么，所谓的专项检查、综合整治、税务稽查也就很难避免加重征收、重复征收、野蛮征收、暴力征收的情况出现，必然对纳税人造成巨大的困扰。征管机构竟以“要收入”为荣，这说明他们的征管观念是何等的悖谬。

在这种单一的强调税收征收指标的制度体系下，中国的税务机关都将加大税收征缴力度作为工作的重中之重。而所谓“加大征管力度”，无非是以下几种手段：

1．层层设防、步步设卡。颠三倒四地发文件、下通知，让纳税人填更多的表、盖更多的章、签更多的字、跑更多的路、受更多的气、接受更多的审查、花费更多的人力物力。

2．歧视性分类、敌视性政策。将纳税人分成三六九等，诸如A类B类C类、“规模以上”与“规模以下”、“一般纳税人”与“小规模纳税人”、普通户与“双定户”等等。这样的歧视性分类不可小看，它实际上意味着对税法、税则、税率的越权修改，不同类别的纳税人必须按照完全不同的税率和大不相同的纳税方式缴税。比如，对“小规模纳税人”来说，增值税扭曲成了销售税，对“双定户”来说，营业税扭曲成了人头税。由此，既扩张了征管机关的自由裁量权、滋长了税务腐败，又扭曲了税制、造成了纳税人之间税负相差悬殊。有时候，纳税人为了保留其原定的类别不降级，甚至于不得不按照征管人员的授意而做假帐多报税。

3．专项行动、联合整治。这是一种“运动”式的征管方式，通常由多个政府部门联合出击，呼呼啦啦、浩浩荡荡，人哭鬼叫、惊天动地，有如鬼子进村一般。比如什么“打击偷逃养路费专项行动”、“收缴黑摩的专项行动”、“图书音像市场集中整治”、“扫黄打非月”之类。此类“运动”简单粗暴、令人生畏，说明政府一味迷信专政手段，疏于日常管理和制度建设。除了积累社会矛盾之外，这类“运动”得不到任何积极的效果。

4．突击性检查、报复性执法。这是各部门对于“重点户”、“钉子户”们“加大征管力度”所常用的招数。一旦某个纳税人得罪了“有关部门”，就有可能被从此打入另册，受到报复性、惩罚性的超额征管。

中国税收征管体制存在的这些弊端，导致了严重的后果：第一，政府的征收成本特别高昂，达到了西方国家平均水平的10倍左右；第二，税收的额外负担很高，对企业、纳税人造成了极大的困扰。在税收征管大军防不胜防的无穷骚扰之下，大多数企业穷于应付、疲于奔命，为了维持正常经营而不得不普遍采取消极抵制的方式与政府周旋；第三，暴力执法式征管和变相征管等政府不良行为严重恶化了官民关系和社会秩序，对政府的形象造成了难以弥补的巨大损害。

从根本上来说，中国税制已落后于经济和社会的发展程度，已经逐渐成为中国进一步发展的障碍。历史上，因为税制的严重弊端，最终引发了重大社会危机乃至社会动乱的事例屡见不鲜。税收是所有政治制度的关键和基础因素之一。尽快建立起现代意义上的公共财政体系，决定着中国改革开放的前途、命运和中国社会的长治久安。如何实现这个目标？我们在下一章讨论。

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