vivo2017几月份出新机:关于提高领导干部科学应对突发公共事件能力的课题研究

一、突发公共事件的界定和特征

突发公共事件是从公共行政管理角度研究危机的专用术语，主要是指突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响，是对公共安全、社会稳定、国家政权有较大影响的突发公共事件或状态。突发公共事件大都具有危机的特质，或者说具有向危机事件转化的潜质。因此，在一定意义上突发公共事件也叫突发公共危机事件。

现实生活中，危机形态各异，变化诡谲，但综观各种突发公共事件，大都具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，而且相互交织，处置不好会产生连锁反应。具体来讲突发公共事件有以下几个共同特征：

一是突发性。突发公共事件虽然是由一系列细小事件逐渐发展而来的，有一个量变过程，但事件爆发的时间、规模、具体态势和影响深度，却经常出乎人们的意料之外，即事件发生突如其来，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。伊朗首都德黑兰在1月28日下午5时（当地时间）发生的地震，仅持续了10多秒钟，就造成50个村庄遭到严重破坏的严重后果，其中四五个被彻底摧毁，死亡人数达600多人。

二是公共性。危机的内涵包含个体、组织和社会等各种主体，但突发公共事件则是专指在公共管理范畴内的危机事件，其影响和涉及的主体具有公共性。当然，突发公共事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为迅速传播引起公众的关注，成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。也就是说，虽然突发公共事件可能源于他人、它地，但是在一个开放的、动态的、回应的社会系统中，来自感知的强刺激使得公众身心紧张，对事态严重关注，从而促使政府必须要通过调动相当的公共资源，进行有序的公共组织协调才能妥善予以解决。如美国发生的炭疽菌攻击，实际发生案例并不多，但造成的影响和恐慌却是全国性的。

三是多变性。不确定性表现在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面都无规则，事件瞬息万变，难以准确预测和把握。不确定性和人类理性的有限性使得人们在事件面前往往无所适从，更增强了恐慌感并扩大不安全感。

四是独特性。突发公共事件的发生发展具有不同的情景，在表现形式上各有特色，事件的独特性导致难以照章办事。突发公共事件的分类有近百种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势又各不相同和千变万化。

五是危害性。不论什么性质和规模的突发公共事件，都必然不同程度地给社会造成破坏、混乱和恐慌，而且由于决策的时间以及信息有限，容易导致决策失误，造成无可估量的损失和社会危害。而且危机往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机。1986年发生的苏联切尔诺贝利核电站的核燃料泄漏事故，其造成的危害直至现在仍未消除，有关专家预测该事故的影响将延续100年。在社会领域，任何一个突发公共事件，都有可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的稳定。

突发公共事件的危害性突出地表现在：公众生命受到威胁；经济上遭受重大损失；正常的生产和生活秩序遭到破坏，造成社会的局部动荡和混乱；此外，突发公共事件还会给人们心理造成无法用量化指标衡量的负面效应。

六是有限性。由于突发公共事件的随机性和不确定性，很多信息是随着事态的发展而演变的，而时间的紧迫性，使得决策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及时，并且在信息的反馈和处理过程中，信息的准确性和有效性也难以保证，导致信息失真。这是对决策者最严峻的考验。

突发公共事件会对社会的规范秩序和人们的正常生活带来诸多负面影响，具有极大的危害性，毫无疑问，是非常态的负面事件。但从总体来看，在现今社会，伴随着全球化和城市化进程，突发公共事件日益频繁，波及面更为广泛，影响更加深远，这些都要求我们对突发公共事件的属性进行重新审视和评判。

从哲学角度讲，危机就是冲突和矛盾达到不可调和时的产物。矛盾是物质的普遍状态，是自然界和人类社会的普遍现象。全部科学发展史不仅证明了矛盾的普遍性，而且证明了正是矛盾的暴露，冲突的平息，问题的解决，事物才得以发展，社会才得以进步。不管哪一种突发公共事件，其实质都是事物本身潜在的矛盾和问题积聚激化后的表现形式。危机是必然发生的偶然事件，突发公共事件是每一个社会形态和政府管理体系都会面对的挑战。在人类社会中，冲突无所不在，所谓“天有不测风云，人有旦夕祸福”，作为政府，在抵御火灾、风暴、地震、洪水等各种自然灾害的同时，还要面对疾病传播、环境恶化、社会动乱等社会事件。作为企业组织也不例外，美国《危机管理》作者菲特普曾对财富500强的高层人士进行了一次调查，高达80％的被访者认为，现代企业不可避免地面临危机，就如人不可避免地要面对死亡。其实，在分析社会危机产生和发展的根源时，西方学者基于人性假设，把社会危机和人性联系起来的理论，也从另外的视角说明了突发公共事件是社会固有的常态现象。

现实也印证了这一点。

一是突发公共事件日益频繁和多样化。除火灾、地震、海啸、空难、骚乱等传统危机事件外，恐怖袭击、疫病传播、生态灾难等新的突发公共事件形式不断出现。

二是影响广泛，蔓延迅速。全球化的发展，国家间联系密切，突发公共事件波及的范围空前广泛和不可控制，从而导致危机的种类、数量和规模都有所上升。

三是持续性明显加大，破坏性呈上升趋势。现代社会相互依存的特征日益明显，单一危机很容易演变为复合型危机，产生连锁反应。

四是都市生态凸现脆弱。城市是现代文明的标志和象征，但高密度的人群、繁密的交通网络、关联度极高的基础设施等也使城市面临的风险增加，遭受的危害增大。

OECD的研究表明，从1950年到2000年，无论是从事故发生的数量还是由于灾难造成的死亡人数和经济损失来看，世界范围内突发公共事件呈上升趋势的特点都是明显的。尽管人们对我国目前是否进入安全事故高发期有不同的看法，但我国安全生产面临着严峻的形势却是不争的事实。无疑，单个突发公共事件是非常态的负面事件，具有多变性和危害性。但就整体而言，突发公共事件确有其客观性，伴随人类始终。无视突发公共事件的客观事实，只能招致更大的损失和危害。

突发公共事件和所有的危机一样具有双重性，既是危险，也是机遇。危机并非绝对的坏事，因为危机往往又是生机、转化的开始，“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”。正如美国管理专家诺曼·奥古斯丁所说：“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功机会，就是危机处理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机处理的典型特征。”中国的汉字也圆满地表达出危机的内涵，即“危险加机遇”，危机事件是“转机与恶化的分水岭”。在社会领域，突发公共事件具有社会的安全阀和促进社会进步和发展的功能，可以为社会的发展提供一次进行变革、改进和创新的机会。需要说明的是，突发公共事件由危险向机遇、由“危机”向“问题”的转化，并非是自动实现和完成的。只有正视并解决突发公共事件所表现出来的问题，善于总结经验教训，才可能将危机转化为促成革新的动力和转机。能否应对和战胜挑战，实现这种转变，需要全社会的共同努力。

二、我国突发公共事件的分类

突发公共事件林林总总，事件的多样性或独特性，令人眩晕。认真研究和合理确定突发公共事件的分类，对于明确责任、制定预案、科学组织、整合资源具有重要意义，是做好突发公共事件应对和处置的基础性工作。

突发公共事件的分类可以有不同的维度，如从主体、性质、诱因、范围的角度进行分类。即便是从同一个角度，也有不同的划分办法，如从突发公共事件的诱因，有学者将突发公共事件分为两类：自然灾害和社会事件。比较常见的是将突发公共事件分为三类：自然灾害，如地震、火山爆发、水灾、风灾等，是由自然原因引起的；二是人为事故，又称技术事故，如交通事故、生产事故、爆炸、人为火灾等，通常与科技发展的负面作用和人为失误有关，在现代社会有日益增多的态势；三是重大社会事件，又称社会秩序型灾害，如社会骚乱、恐怖袭击、外敌攻击和入侵。

综合各种关于危机和突发公共事件的分类标准和办法，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件大致可分为五大类。

第一类是自然灾害，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾7个分类。

第二类是事故灾难，包括安全事故、环境污染和生态破坏事故2个分类。

第三类是公共卫生事件，包括重特大传染病疫情、重特大动植物疫情、食品安全与职业危害事件3个分类。

第四类是社会安全事件，包括重大群体性事件、重大刑事案件、涉外突发公共事件3个分类。

第五类是恐怖袭击、危害国家安全事件乃至外敌入侵。追溯危机管理的源头可以发现，对危机的处理就是从军事和国家安全开始的。

关于突发公共事件的分类，目前国际上还没有统一标准。世界各国的分类都是基于各自的国情，做法不尽相同，并且是不断变化调整的。各类突发公共事件之间又会相互影响、相互交叉。当然，这种划分标准只是相对的，有些突发公共事件很难说明是自然灾害还是人为事故，而且不同类型的突发公共事件是可以相互转化的。例如，洪涝灾害、重大事故都会衍生防疫问题，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件都会诱发社会稳定问题。

三?我国政府在管理与应对突发公共事件中存在的问题

我国政府在长期的建设和改革实践中,经受住了各种各样的公共突发性事件考验,并在管理与应对公共突发性事件方面积累了丰富的经验,初步建立了突发事件管理机制,制定了一系列与处理突发事件有关的法律法规,应对突发事件的法制化建设取得了长足进展?但是,现实中仍存在诸多不足之处:

1.思想认识不到位?政府管理与应对公共突发性事件的观念没有真正从治理为主转变为以防范为主,没有防患于未然的意识,对公共突发性事件的预防缺乏足够重视,存在麻痹和侥幸心理,往往在公共突发性事件的灾难性后果发生后才想办法补救?同时?熏政府没有把对公共突发性事件的管理与应对纳入到国家发展的重要议事日程上来,对公共突发性事件反应能力不足,公共突发性事件发生时往往被动?而政府又缺乏危机管理意识,对公共突发性事件的教育?培训和宣传不够,对公众的危机教育培训很少甚至没有,宣传也流于形式,使公众面对公共突发性事件时惊慌失措,缺乏理性,无法采取措施或积极配合政府应对公共突发性事件?

2.法律法规不健全?一方面,虽然我国已经制定了《戒严法》等多部具体的应对公共突发性事件的法律,但这些法律只适用于管理与应对某一类公共突发性事件,不具有规制所有公共突发性事件的法律效力?同时,这些法律尚未形成统一的法律体系,缺乏统一的沟通协调机制,对紧急状态下政府的权力职责和公民的权利义务的规定不够清晰,导致公共突发性事件发生时责任与义务不明确,出现互相推诿?敷衍了事的现象?另一方面,现有的法律法规不能真正发挥有效的作用?地方政府执行国家的法律法规时,不能因地制宜地制定切合地方实际的法规规章,“一刀切”的现象普遍存在;而制定出的有些法规规章还与国家的法律法规相抵触?

3.管理机制不完善?首先,管理和应对机制不完善?缺乏对公共突发性事件的管理与应对相关的人力物力资源的保障机制和整合沟通协调机制;包括预警机制等在内的应急管理机制不够具体;与国际和地区间的合作机制也有待完善?其次,责任追究制不完善?2005年,由于发生一系列的安全生产等公共突发性事件,引起国务院对公共突发性事件的高度重视,促成了新的责任追究制度——官员“问责风暴”的生成?虽然它起到了追究领导者管理公共突发性事件的责任的作用,但官员问责的主体依然是上级政府部门?这必然导致从中央到地方问责逐渐趋于弱化,不能更好地使地方失职官员承担道义上?政治上?法律上的责任?同时,目前的官员问责主要局限于重大安全事故和重大突发性公共事件,对较小的公共突发性事件问责不够,而且官员问责能否成为我国的一项长期的制度有待实践的检验?最后,监督机制没有真正落到实处?监督机制一般分为内部监督?外部监督两种?对政府管理与应对公共突发性事件的内部监督缺乏法律支持和平等保障,使其形式化严重;而外部监督由于受利益关系?人情关系及政府控制的制约,使其难以达到预期的效果?

4.信息公开透不明度?信息是传播公共突发性事件的对象,媒体是公共突发性事件传播的媒介?在管理与应对公共突发性事件过程中,某些信息真实性不太准确,个别媒体由于受政府部门管制对公共突发性事件的报道不够真实确切,容易误导民众,引起公众心理和行为的恐慌?SARS疫情早期信息封闭,流言?谣传蔓延,就是最好的例证?而由于受传统体制的长期影响,信息的公开性?透明度不够高?在发生公共突发性事件时,都是以部门为单位逐级汇报,缺乏快捷?有效的沟通渠道?信息量并不是不够大,也不一定不及时,最大的问题在于信息分散和部门垄断,无法在危急时刻统一调集,迅速汇总?

四、领导干部应对突发公共事件不力的原因 

部分领导干部之所以在突发事件面前应对不力，无所作为，究其原因，主要表现在以下六个方面：

其一，缺乏见微知著的敏锐性。主要表现为在突发事件出现之初，有的领导干部不能从偶然的、表面的、零碎的、初露端倪的、稍纵即逝的现象中明察秋毫，未能从蛛丝马迹中及时准确判明情况；也有的领导平时习惯于抓所谓“大事”、“要事”和面子事，不屑于抓群众反映强烈的“小事”，从而导致社会矛盾不断积累，错失了把问题化解在基层、化解在萌芽状态的时机，最终发展成了“小事拖大、大事拖炸”的局面。在突发事件发生后，有的领导干部采取睁一只眼闭一只眼的敷衍态度，怕得罪人，怕丢乌纱帽，遇到矛盾绕道走，处置不及时，从而导致酿成大祸。

其二，缺乏驾驭全局的能动性。表现为面对突发事件，没有通盘考虑，抓不住主要矛盾，对突发事件的成因、性质、趋势未能准确判断，遇事慌张，头脑发热，急于求成，手段粗暴，从而导致顾此失彼、因小失大，贻误全局。

其三，缺乏快速反应的果断性。表现为面对来势猛、发展快的突发事件，反应慢、等待观望、放任自流，缺乏迎难而上、不畏艰险的勇气；缺乏处变不惊、大胆果断的气魄；缺乏审时度势，沉着应对的能力；缺乏令出法随、雷厉风行的作风。

其四，缺乏引导沟通的协调性。表现在组织领导上，不能在短时间内聚合各种要素，包括党委、政府各职能部门以及新闻媒体在内的社会各界的人力、物力、财力等资源在第一时间内集聚到位。表现在对突发事件宣传教育疏导上，仍存在不同程度的哄、骗、推、唬的问题，在与群众面对面沟通时，讲不到点子上、讲不到理上、讲不到心上，就事论事讲表面理，简单生硬讲不清理，不着边际讲不准理，似是而非讲歪理，从而带来很多“负刺激”、“负效应”。

其五，缺乏把握规律的预见性。突发事件的发生是一个由小到大，由量变到质变的过程。部分领导干部之所以应变不力，就是因为他们不善于从时空的角度观察形势和历史地看待事物发展，不善于把握政治和经济改革的发展进程，不关注国际动态、社会发展动向、热点问题和群众思想变化，缺乏对事物发展规律性的把握和谋后而动、预后而立，造成被动应付的局面。

其六，缺乏信息公开的及时性。面对突发事件，一些领导干部仍然沿袭传统计划经济时代管理模式，采取回避、隐瞒、掩盖的方式，缺乏信息的透明度和对公众回应的力度，从而使失实的信息或错误信息传播，使事态扩大。

五、领导干部如何提高应对突发公共事件的能力

当前，我国已进入经济转轨、社会转型的关键时期，社会矛盾日益凸显，突发事件不断增多。能否积极有效地应对公共突发事件，领导干部的能力素质、处置策略至关重要，甚至起到决定性作用。领导干部要科学应对公共突发事件，必须着力提升四方面的能力。

一是立足于早，着力提升领导干部的预警防范能力。一般而言，公共突发事件要经过五个阶段，即孕育潜伏期、集中爆发期、持续扩散期、化解消散期和恢复重建期。而公共突发事件直接出现在集中爆发期，但却决定于孕育潜伏期。所以，公共突发事件并非“空穴来风”，在其酝酿、发生、发展过程中，必然会出现种种迹象，有蛛丝马迹可寻。如果能够提前发现并超前做好各项准备工作，及时防止或有效预测突发事件的发生，将会把突发事件造成的危害降到最低。作为领导干部，应对公共突发事件，首先要注重提高自身预警防范能力，增强敏锐性和鉴别力，做到“见事于先”，善于观察、敏于捕捉危机信息，并由此及时作出准确的分析和科学的判断，超前采取对策措施，把问题及时化解在基层，化解在内部，化解在萌芽状态，从而主动有效地防范和避免事态的扩大。从近年来全国各地应对公共突发事件的情况来看，很多都是由于事发之初各级领导干部对苗头信息没有引起足够重视，错失处置最佳良机，导致事态扩大，甚至酿成大的事件，如贵州瓮安事件、湖北石首事件等。因此，作为领导干部，在应对公共突发事件过程中，首先要提高预警防范能力，对各类苗头性问题做到发现得早、处置得快、解决得好。

二是快速处置，着力提升领导干部的指挥决策能力。现场控制处理在应对突发事件过程中处于关键环节，对于控制事态发展，降低事态危害，消除事态影响关系重大。指挥决策能力是领导干部分析、判断、应变、决策等能力的综合反映。作为领导干部，要做好现场控制处理工作，首先，要具备良好心理素质和思维判断能力。面对突发事件，要处变不惊，保持冷静、沉着应对。在纽约世贸大楼被袭击之后,纽约市长朱利安尼迅速赶到现场,沉着指挥,有条不紊地组织救援和转移,他的表现获得了媒体和民众的高度评价,也成为领导者在处理突发事件时的表率。其次，要提高组织协调和指挥能力。公共突发事件发生后，领导干部要及时有效地组织好可支配的人、财、物，有条不紊地进行调度指挥，它直接影响到对公共突发事件的解决成效。再次，要增强快速应变和决策能力。公共突发事件往往来势猛，发展快，能否在危机发生的第一时间作出迅速的反应，采取有效的应对措施，这对成功解决突发事件非常重要。领导干部到达事件现场后，必须冷静观察，了解分析现场情况，作出准确判断，采取果断行动，驾驭现场态势。在紧要关头、关键时刻，还要敢于拍板、敢于决断。只有这样，才能把握主动权，把危害控制在最小限度。

三是注重交流，着力提升领导干部的沟通协调能力。沟通协调在处理突发事件过程中十分重要。由于不同的当事人和参与者有着不同的心理和利益诉求，往往会出现小道消息满天飞甚至谣言四起的现象。进行沟通和协调，就是为了消除谣言与误会,引导媒体和舆论，获取民意的支持，为突发事件的处理创造良好的环境。作为领导干部，提高沟通协调能力，必须坚持三个原则：一是主动沟通的原则。俗话说:谣言止于公开。突发事件发生后，领导干部要主动与公众和媒体进行沟通，告知事件的真相，防止以讹传讹、刻意渲染，使小事变大，大事变乱。通过主动公开事态状况来稳定民心，防止流言四起，引起混乱。二是讲求诚信的原则。突发事件发生后，领导干部面对公众，一定要说真话，不清楚的信息就说不清楚，待调查核实后再回复，决不能信口开河，随意编造来糊弄记者和公众。去年陕西发生的周正龙拍虎事件，本是个人造假骗取奖金的小问题。但当媒体介入时，当地政府官员面对记者的采访，信口开河，用政治的语言掩饰科学的真相，引起全国公众反感。经媒体炒作后，虎照是真是假已不重要了，人们关注的是领导干部是否有个诚信的态度。三是勇于认错的原则。重大突发事件追根到底都有其深层次的原因。对于政府确实负有行政责任的突发事件，领导干部在面对媒体和公众问责的时候，不仅不能回避，更要明确表态，只有负责任地承认错误，勇于承担责任，才能化被动为主动，公众才会相信你会积极处置，才能赢得公众的信任和理解。2008年11月3日，重庆市主城区出租汽车司机集体罢工。市委书记薄熙来主动与群众对话，勇于认错，不仅没有影响政府和个人的形象，反而赢得了公众的信任，促进了罢运事件的妥善解决。

四是统筹兼顾，着力提升领导干部的善后恢复能力。突发事件发生后，领导干部不仅要治标，处置事件、控制事态，而且要治本，解决问题、消除影响。因此，作为领导干部，在处置突发事件过程中要统筹兼顾，既要做好现场处置工作，又要做好善后恢复工作。围绕突发事件的善后恢复，要重点做好四方面工作：首先，对原因的调查要快速全面。既要认真分析造成突发事件的客观原因,又要分析主观原因;既要分析可能的自然因素,又要挖掘存在的人为因素,为解决问题提供基础。其次,对问题的改进要快速有序。对问题的改进既要强调及时性,又要注意次序性，要抓住关键,先解决主要矛盾,再解决次要矛盾。再次，对人员的处理要合法合理。在不同的突发事件中,有着不同的当事人，对事件的发生发展也承担着不同的责任。所以，要根据他们在事件中所产生的作用和承担的责任,依法处理,合理处理。最后，对发生的事件要认真总结。每一起突发事件都会暴露出我们工作中存在的不足，同时给我们留下深刻的教训。工作中，对引发突发事件的原因和问题要进行全面的分析和总结，对处理过程中的经验和教训也要进行全面的总结。尤其是要吸取教训，引以为戒，杜绝同类事件的再次发生