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第六章  土地登记
第一节  土地登记概述
地籍管理的核心是土地的权属管理，而土地登记又是土地权属管理的重要手段，是实施《土地管理法实施条例》第三条规定：“国家依法实行土地登记发证制度”。土地所有权、使用权及土地他项权利一经登记，便受到国家法律保护。土地登记工作中形成的文件及登记的内容具有法律效力。
一、土地登记（Land Registration）的概念与性质
1. 土地登记的含义
土地登记是国家依照法定程序对土地的坐落、面积、用途、等级、价格、权利等项登记造册、核发证书的一项制度。凡依法办理土地登记的土地使用者、所有者的合法权益均受国家法律的保护。
随着社会主义市场经济的发展和完善，土地权利作为一项重要的财产权日益显示其重要价值。必须建立起一种稳妥、高效的土地登记制度，才能够保证土地上的每项权利及其变动事项都准确无误地记载到国家专门的簿册上，从而保障权利人的土地财产权利，维护社会主义土地要素市场的正常秩序。
2．土地登记的目的
我国是公有制的国家，土地登记不仅是确认土地权属、解决权属纠纷必须履行的法律程序，也是维护土地的社会主义公有制不受侵犯，并按规定用途，经济、有效地利用每寸土地的有效措施，是土地用途管制的重要手段，是规范市场行为的关键措施，也是实现城乡土地科学管理的重要条件。
3. 土地登记的性质与任务
土地登记是国家用以确立或认定土地权利人对土地权利的法律措施，是国家意志的体现。同时，它又是按规定用途，经济、有效地利用土地的有效措施，是对国家税收实现的一个保证,也是保护土地合法的使用权买卖、变更等的法律保证。
我国的土地登记在国民经济和社会发展中发挥着重要作用，在维护土地的社会主义公有制与土地权利人的合法权益的基础上，能够维护正常的土地市场秩序，有效保护耕地，为土地管理和经济社会发展提供重要的基础信息。为此，我国土地登记制度必须以国家土地法规、政策为依据，并建立在精确的土地调查和面积量算的技术基础上。
二、土地登记的法律依据
土地登记是通过一系列法律措施来实现的。即通过国家法律承认的各种权益，由代表政府管理土地的部门严格依法审核后，依照法律程序并记载入案的一项工作。
现阶段我国与土地登记有关的法律主要有《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《中华人民共和国担保法》；相关的行政法规主要有《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；国务院土地行政管理部门发布的有关土地登记的主要文件有《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议处理暂行办法》。
三、土地登记的对象
《土地登记规则》第二条规定：土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。这就确定了我国土地登记的对象是国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利。
作为土地登记对象主体的土地权利人，应当按自己所拥有或使用土地的权利性质和类别向土地登记机关提出登记申请，土地登记机关对于土地权利人申请登记的土地权利，必须经过调查、审核，依法确认其性质和类别。
现阶段我国主要有以下几大类不同的性质的土地权利：
1.  集体土地所有权；
2.  国有土地使用权；
3.  集体土地使用权；
4.  土地的他项权利。
四、土地登记的原则
1. 依法原则：
土地登记是登记机关依照法律对土地权利人依法取得、设定、变更、消灭的土地权利进行登记，登记的结果具有排他性的法律效力。土地登记工作必须维护法律的严肃与公正，登记的对象完全属于法律规定的范围，登记的内容、程序、方法必须符合各项法律、法规的规定。
2. 书面申请原则
按照我国法律，土地登记是政府保护权利人权益的一项国家措施。土地权利人要求保护合法制权益必须要有明确的意思表示，申请是权利人意思表示的形式，也是办理土地登记必不可少的程序。
3. 审查原则
审查是对土地权利人提出的土地登记申请，进行实地调查、核实、确认的过程。坚持审查的原则，是为保证登记结果的准确、合法、全面和绝对公信力采取的重要措施。
4. 公示原则
土地登记公示，是指将权利人申请土地登记的土地所有权、使用权等向社会公开，以进一步证明权利人依法取得的权利范围和享有的权益，得到义务人的认可，自觉地为权利人尽到应有的义务。
五、土地登记的内容
土地登记内容是指反映在土地登记簿册内的土地登记对象质和量方面的要素。
土地登记内容主要包括：土地权属性质与来源；土地权利主体所涉及的土地权利人；土地权利客体所及的土地坐落、界址、用途（地类）、等级、价格、图号、地号等。对于出让土地使用权还包括使用期限。
1. 土地权属性质
土地权属性质是指附着在某宗土地上的权利是一种什么性质的权利。我国土地权属性质分为：国家土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权以及土地他项权利等。
由于我国的土地除集体所有的以外均为国家所有，一般情况下，凡是不能证明为集体所有的土地均为国家所有，所以我国只对集体土地所有权登记。对于土地他项权利，在土地登记簿上一般记载在“登记的其他内容及变更登记事项”栏，而不记载在“土地权属性质”栏。
2. 土地权属来源
土地权属来源是指土地所有者或使用者最初取得土地的方式。 按照土地权利的不同，土地权属来源分为：国家土地所有权来源、集体土地所有权来源、国有土地使用权来源、集体土地使用权来源。
权属来源对确定土地权属性质，判断某宗地是国家所有还是集体所有，土地使用权人对该宗土地拥有的是国有土地使用权还是集体土地使用权至关重要。 一般说来，土地权属发生和变更的时间以及土地所处的地域是影响土地权属来源的主要因素。
3. 土地权利主体
土地权利主体是指土地权利人，包括集体土地所有权人、国有土地使用权人、集体土地使用权人和土地他项权利人。
（1）集体土地所有权人
与我国三种集体土地所有权形式相对应，集体土地所有权人分为三种情况（表6-1）：
（2）国有土地使用权人
国有土地使用权人可以是任何自然人、法人和其他组织。
（3）集体土地使用权人
集体土地使用权人一般应是本集体内部的成员或单位，特殊情况除外，如集体“四荒地”土地使用权人可以是本集体以外的个人和单位。
（4）土地他项权利人
土地他项权利人可以是自然人、法人和其他组织。
表6-1  我国集体土地所有权人的三种情况
集体土地所有权形式
集体土地所有权人
经营管理组织
乡（镇）农民集体所有
乡（镇）农民集体
乡（镇）农民集体经济组织
村农民集体所有
村农民集体
村集体经济组织
村内各农民集体所有
村内各农民集体
村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营
4. 土地权利客体
土地权利客体指土地权利、义务所共同指向的对象。主要包括六个方面：
（1）土地坐落；
（2）权属界址；
（3）土地面积；
（4）土地用途；
（5）土地使用条件；
（6）土地等级和价格。
六、土地登记制度
1. 世界主要的土地登记制度
在世界上大多数国家的土地登记制度大致可归纳为三种，即契据登记制、权利登记制、托伦斯登记制。表6-2给出三种土地登记制度内容的对比。
表6-2 三种土地登记制度对比表
名 称
特 点
实行的国家
契据登记制
1.      订立契约即可生效
2.      登记只是形式审查
3.      登记不具公信力
4.      动态登记
法国　比利时　苏格兰　意大利
日本　西班牙　葡萄牙　南美
以及美国的多数州等
权利登记制
1.      登记具有强制性
2.      登记是生效的必要条件
3.      进行实质性审查
4.      登记具有公信力
德国　奥地利　瑞士　荷兰
捷克　匈牙利　南斯拉夫
埃及等
托伦斯登记制
1.      土地权利的变更，不经登记不生效
2.      进行实质审查
3.      登记具有绝对公信力
4.      发给权利证书
5.      登记机关的赔偿责任
澳大利亚　新西兰　加拿大
菲律宾　英国　美国的若干州等
（1）契据登记制
首创于法国，也称为法国登记制。它是政府设专门机构，对经当事人订立的不动产转让契约所载内容在专设的簿册上进行登记。登记机关对登记的申请只采用形式审查，即契约和申请登记的手续是否完备，登记的内容，即契约内容是否完整，不作实质性的审查。
（2）权利登记制
发源于德国，也称为德国登记制。它是国家设专门机构，对不动产的权利取得及变更进行登记，以保护产权、便利交易为目的。登记机关对登记的申请采用实质审查，即除对申请登记程序、手续是否完备进行审查外，还要对发生不动产权利的得失变更原因，是否能有效成立，要经核查认定后，方可登记。
（3）托伦斯登记制
托伦斯登记制也称为澳洲登记制。该登记制度是以权利人的登记先后编制登记簿，登记机关对登记的申请采取实质性的审查方式，确定权利性质的一种登记制度。凡经登记的，由政府发给权利人土地权利证书，作为取得土地权利的凭证，并有附图，以辅助登记簿及文字说明的不足。托伦斯登记制，初始登记不强制，但经登记后则强制，即不强制一切土地必须申请登记，但任何土地在初始登记之后发生权利转移或变更的，非经登记不生效力。
他们共有的特点是：
（1）土地及附着物的统一登记：房屋等作为土地的附着物，是土地不可分割的一部分，在土地登记时一并登记。
（2）以登记机关的注册登记为准：土地证书可能被篡改或伪造，但登记机关保存的土地登记卡（簿、册），只有登记人员才有可能改动，因此，要以土地登记卡为准。
（3）登记资料的公开查询：登记机关的登记资料与其他税务机关、估价机构、司法部门的资料可连成网络，互相监督、配合、提供查询。为此，要求土地登记资料全面、准确、完整、有效，否则，会引起经济、技术、法律和管理等问题。
2. 我国的土地登记制度
我国目前的土地登记制度吸取了权利登记制度的优点又大部分采纳了托伦斯登记制度的内容，与上述三种制度都不尽相同。表6-3中比较一下我国和其他一些国家和地区土地登记制度。
表6-3 我国和外国土地登记制度比较
中国大陆
台湾地区
德国
法国
澳洲
登记类型
权利登记制
权利与托伦斯制
权利登记制
契约登记制
托伦斯制
物权状况
静态（总登记）
动态（变更）
静态（总登记）
动态（变更）
静态（总登记）
动态（变更）
动态（权利变动）
静态（总登记）动态（变更）
登记性质
强制
土地强制、建筑物先任意后强制
强制
任意
先任意登记后强制
效力发生
登记
登记
登记
契约
登记
公信力
有
有
有
无
有
登记审查
实质
实质
实质
形式
实质
登记簿
不动产物
不动产物
不动产物
人
人
权利证书
有
有
无
无
有
登记赔偿
有
有（登记储金）
无
无
有（保险基金）
申报地价
有
有
无
无
无
（1） 我国土地登记的特点
我国的土地登记制度不是单纯的权利登记制度、契据登记制度或托伦斯登记制度中的一种，而是兼有托伦斯登记制度和权利登记制度两者的某些特点的一种符合我国的具体实际的灵活做法。我国现行土地登记制度具有这样一些特点：
① 强制登记
② 经登记的土地权利受法律保护
③ 进行实质性审查
④ 登记具有绝对公信力
⑤ 颁发土地证书
（2） 登记机构
目前我国大陆建立的各种不动产分别登记，就是将各种不动产登记分散在各个不同的管理部门。如土地登记在土地管理部门，房产权登记在建设行政管理部门，林地权登记在森林管理部门等。这种多头登记造成：
① 法律基础不统一，产生法律“相克”，即权利实现的法律不能协调
② 分别登记增加了公民和法人的不合理负担，妨害我国不动产市场的顺利发展
③ 分别登记不可能使各有权登记的部门职责分明，造成各部门不断扯皮闹矛盾
第二节  初始土地登记
一、初始土地登记（Initial Land Registration）的概念
初始土地登记是指土地登记机关在一定时间内，对所辖区域或者特定区域的全部土地进行普遍登记。也称土地总登记。需要进行初始土地登记有下列几种情况：
1.     国家政权发生变化；
2.     由于种种原因造成地籍资料严重失实混乱，需要通过初始土地登记，重新整理地籍；
3.     国家土地政策有重大调整，需要对土地进行重新登记。初始土地登记建立起来的表、卡、证和编绘的地籍图等地籍资料，是变更土地登记的根据。
在初始土地登记期间，所有的土地所有者、使用者、他项权利拥有者均应按照规定的登记区，向土地管理部门申请土地登记，土地管理部门要在一定的期限内全面完成初始土地登记工作。初始土地登记需要政府发布登记通告，划定初始土地登记作业区。
二、初始土地登记程序
初始土地登记要求在一定期限内，对辖区内土地权利者的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利进行普遍登记，任务艰巨、复杂，必须严格按 照顺序进行。
《土地登记规则》第六条规定，初始土地登记的程序包括：初始土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书等五个步骤（图6-1）。
图6-1 初始土地登记程序框图
依照《土地登记规则》规定，土地登记的相关文件主要有：
1.      土地登记申请书，土地权属证明文件、材料；
2.      土地登记收件单；
3.      地籍调查表，地籍图；
4.      审批表，土地登记复查审批表；
5.      土地登记卡（簿）；
6.       土地登记归户卡（册）；
7.      土地证书，土地证书签收簿。
第三节  变更土地登记
一、变更土地登记
变更土地登记是指在初始土地登记后，土地管理部门对土地所有者、土地使用者以及他项权利拥有者因土地权属、土地用途等事项发生变更而进行的土地登记。
变更土地登记是相对初始土地登记而言的，它是初始土地登记的延续，并按照实际变化情况对其进行的补充和修正。即变更土地登记是在初始土地登记完成之后，对新产生的土地权利进行设定登记和对土地的权利和主要用途等发生的变化进行的改正和补充登记。
二、变更土地登记的特点
变更土地登记与初始土地登记相比，有以下几个特点：
1. 分散的、个别的登记；
2. 经常的、及时的登记；
3. 一宗地涉及两个或两个以上土地申请者；
4. 申请人直接依法申请。
三、变更土地登记程序
1.申办变更土地登记的方式
土地变更的内容与性质不同，申请办理变更土地登记的方式大致可分为：先办理建设用地审批、再申办变更土地登记和直接申请办理变更登记两种方式。
2.变更土地登记程序
变更土地登记程序包括：变更土地登记申请、变更地籍调查、权属审核、登记注册、更改或更换土地证书五个步骤，与初始土地登记程序基本一致。
四、变更土地登记的类型
根据《土地登记规则》规定，变更土地登记分为四种类型：
1.土地权利设定登记
土地权利设定登记是在初始土地登记以后对一宗土地上新确认的土地所有权、使用权和土地他项权利进行的土地登记。
土地权利设定登记主要类型有：
（1）划拨国有土地使用权设定登记；
（2）出让国有土地使用权设定登记；
（3）国家作价出资（入股）国有土地使用权设定登记；
（4）国家授权经营国有土地使用权设定登记；
（5）国家租赁国有土地使用权设定登记；
（6）集体土地所有权设定登记；
（7）集体土地使用权设定登记；
（8）土地使用权抵押设定登记；
（9）土地使用权出租设定登记。
2.土地权利变更登记
土地权利变更登记是对土地权利人的改变而进行的重新调查、重新登记。
土地权利变更登记的类型主要有：
（1）划拨国有土地使用权变更登记；
（2）出让、国家作价出资（入股）、国家租赁和国家授权经营国有土地使用权变更登记；
（3）集体土地所有权及集体土地使用权变更登记；
（4）土地他项权利变更登记。
3.名称、地址和土地用途变更登记
（1）名称变更登记
也称更名登记，是指在土地权属不发生转移的条件下因土地权利人名称或姓名的改变而进行的变更土地登记。它既可以保护土地正常的财产归属和利用关系，明确土地的权利状态和记录土地的权利归属，又能保持地籍资料的现势性和准确性，为土地管理奠定信息基础。
（2）地址变更登记
也称更址登记，是指因土地权利人住址改变而进行的变更土地登记。既方便土地登记机关与土地权利人的联系；又关系到诉讼等的管辖和债务清偿的地点以及依据土地权利人的地址审核和确认申请人所提交的某些证件、证明是否有效。
（3）土地用途变更登记
也称地类变更登记，是经批准土地权利人依法变更土地用途或自然环境变化致使土地用途与原来不符而进行的变更土地登记。其类型主要有：国有土地的途发生变更的土地用途变更登记；农村集体所有土地进行农业结构调整涉及已登记地类变化的土地用途变更登记；集体土地建设用地的用途发生变更的土地用途变更登记。
4.注销土地登记
注销土地登记是指经登记的土地权利因法定或约定原因消灭，或者因自然及人为原因使土地灭失，从而使土地权利失去效力，由土地权利人向土地登记机关申请注销该权利的登记。主要类型有：国有土地使用权注销登记，集体土地所有权注销登记，土地他项权利注销登记。
五、变更登记的注意事项
1.变更登记所需资料
（1）《土地使用证》；
（2）填写《土地登记申请书》；
（3）申请人属于个人的：
①身份证件复印件；
②有委托的，提交经公证或认证的委托书及受托人身份证件复印件；
③未成年人提交监护人资料；
（4）申请人属于单位的：
①企业营业执照副本复印件；
②法定代表人证明书、授权书；
③法定代表人和受托人身份证件复印件；
④境外企业或组织提交资料按规定需要公证或认证；
（5）属于更名的：个人提供公安部门证明；单位的提供工商部门注销原登记转为现登记的证明；
（6）属于更址的：提交公安部门更改地址证明；
（7）属于更改面积或分证的：提供规划局的《建设用地规划许可证》和规划图；
（8）属于企业转制的：
①体改办同意转制文件；
②转制合同；
③公资办转制范围的文件；
④有限责任公司章程；
⑤填写《国有土地使用权出让合同》
（9）属于补办《土地使用证》的：
①刊登遗失声明的报纸（全版）；
②填写《承诺书》；
③《房地产权证报失申请表》；
（10）属商品房售出及各户办证，提供整栋楼的《土地使用权登记表》（分摊表）及各户《房屋所有权证》复印件；
（11）其他需要的资料。
2.变更登记办理期限
10个工作日（各地因各自情况不通，实际期限会有所不同）
第四节 土地权属的界定及争议纠纷的调处
一、土地权属争议
土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。
二、申请调查处理土地权属争议的基本条件
1. 申请人与争议的土地有直接利害关系；
2. 有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。
三、土地权属争议裁决的提交材料
当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。申请书应当载明以下事项：
1. 申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；
2. 请求的事项、事实和理由；
3. 证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。
当事人可以委托代理人代为申请土地权属争议的调查处理。委托代理人申请的，应当提交授权委托书。授权委托书应当写明委托事项和权限。
四、土地权属争议的受理
1. 对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。
2. 认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。
3. 认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府做出不予受理决定。
4. 当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
5. 注意事项：
（1）下列案件不作为争议案件受理：
① 土地侵权案件；
② 行政区域边界争议案件；
③ 土地违法案件；
④ 其他不作为土地权属争议的案件。
（2）国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。
（3）承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。
（4）承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。
（5）在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。
（6）土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。
五、土地权属争议的管辖
1. 县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件
县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。
个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。
2. 设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件
（1）跨县级行政区域的；
（2）同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的。
3. 省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件
（1）设区的市、自治州行政区域的；
（2）争议一方为中央国家机关或者其直属单位，且涉及土地面积较大的；
（3）争议一方为军队，且涉及土地面积较大的；
（4）在本行政区域内有较大影响的；
（5）同级人民政府、国土资源部交办或者有关部门转送的。
4. 国土资源部调查处理下列争议案件
（1）国务院交办的；
（2）在全国范围内有重大影响的。
六、裁决的原则
1、国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。
2、调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
调查处理意见应当包括以下内容：
（1）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务；
（2）争议的事实、理由和要求；
（3）认定的事实和适用的法律、法规等依据；
（4）拟定的处理结论。
3、因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。
4、国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。
5、当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。
6、在土地权属争议调查处理过程中，国土资源行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，由其所在单位或者其上级机关依法给予行政处分。