几类环境影响评价存在的关键问题及解决思路环评法执法中的所有问题。祝兴祥在悉数环评法执法中存在的问题时，就把它归纳为五个方面：

　　一是，规划环境影响评价工作尚未全面推行。祝兴祥说，规划环评的相关工作在我国刚刚启动，推行规划环评工作的难度很大，许多部门及规划编制单位对规划环评并不了解，致使一些规划在上报审批时还未完成环境影响评价。同时，由于环评法对规划环评的规定过于原则，规划环评审查的责任尚不明确，规划的内容、方法、经费、审查等管理细则尚不规范，法律的可操作性有待增强。

　　二是，有法不依、执法不严的现象仍存在。祝兴祥认为，一些企业的环评法制观念淡薄，有法不依。他透露说，山西振兴集团20万吨电解铝、长春大成玉米30万吨/年玉米深加工工程、河南许昌金牛焦化有限公司年产10万吨生产线工程等大中型项目在未报批环境影响报告书情况下，擅自开工建设，严重违反了环评法的法律规定。

　　祝兴祥说，在环境影响评价的审批中，个别地方仍存在“先上车，后补票”的违法现象，甚至不符合产业政策、选址明显不合理的项目也通过审批。他说，此外，一些环保部门对建设项目环评审批把关不严，存在建设项目漏管、漏批的现象，一些省市的调查表明，县以下企业和乡镇企业的环评法执行率只有30%至40%。

　　三是，环评法执法队伍能力水平和责任意识亟待提高。祝兴祥说，一方面，基层建设项目环境管理队伍力量薄弱，机构不健全，特别是有些县级建设项目环评没有专门管理队伍，对建设项目环境管理的有关法律法规不熟悉，影响了基层执法行政的水平；另一方面，有些环评单位在经济和个体利益面前，不敢以客观事实和科学数据为依据，缺乏环境意识和社会责任感，某些环评人员甚至弄虚作假、编造数据，严重扰乱了环境影响评价管理工作。

　　四是，违法成本高、守法成本低的问题尚未解决。祝兴祥认为，这与环评法的法律缺陷有关。他说，环评法规定的行政处罚种类单一，主要以罚款为主，罚款数额又过低，一般罚款额在20万元以下，而企业用于加强和改进环保设施的费用远远高于罚款。

　　五是，公众参与机制尚需进一步加强。

浅谈区域开发环境影响评价存在的主要问题与对策
摘要：分析了目前区域开发环境影响评价（REA）还存在的主要问题：进行环境影响评价的开发区域少，且其环境评价介入时间晚；理论体系尚未建立；应用研究不足；公众参与力度不够；专业人才不足。提出了建立健全法律法规、加强科研力度、加大投资、加强国际交流与合作、强化公众参与力度、加大人才的培养与引进等建议。
关键词：区域开发环境影响评价；规划环评；问题；对策
自20世纪60年代提出以来，环境影响评价（EIA）在控制环境污染、减少生态破坏方面发挥了重要作用。随着我国经济的不断发展，出现了区域性开发建设活动，此时基于单个项目的传统EIA，不可能充分考虑区域内所有相关的环境影响特别是累积影响，不能准确说明区域环境质量的变化[1～4]，开展区域开发环境影响评价（REA）的必要性和迫切性日益突出。区域开发环境影响评价（REA）是针对区域开发活动进行的，是在一定区域内以可持续发展为目标，以区域开发规划（或方案）为依据，从整体上综合考虑区域内拟开展的各种社会经济活动对环境产生的影响，并据此制定和选择维护区域良性循环、实现经济可持续发展的最佳行动规划或方案，同时也为区域开发规划和管理提供决策依据[5]。
1区域开发环境影响评价（REA）的定位与特点
1.1REA的定位
《建设项目环境影响评价资质管理办法》（2005）明确将其归为项目环评中的社会区域类。从《环评法》（2003）、《规划环境影响评价条例》（2009）和《规划环境影响评价技术导则（试行）》（HJ/T130-2003）中对规划环评对象的界定来看，区域环评属于规划环评范畴。《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008）将区域环评归为规划环评。总的来说，从法律的时效性和权威性来讲，我国开展的区域环境影响评价隶属于规划环评。
1.2REA的特点
REA涉及的因素多、层次复杂。与单项的建设项目环境影响评价相比，它有如下特点[5～6]：战略性；广泛性和复杂性；不确定性；超前性；评价方法多样化；更强调社会、生态环境影响评价。
2REA目前存在的主要问题
2.1所占比例少、介入时机晚
我国目前开展REA的区域开发活动只占到总区域开发活动数量的25％[3]，致使有些区域开发活动在选址、布局上出现环境盲点，在入驻建设项目的筛选上出现“有奶便是娘”的局面，不能有效地保证区域的可持续发展。
区域开发环境影响评价应在区域环境规划阶段进行，这才能体现其战略性和超前性。刘艳娟和王爱军[7]对国内最近开展的12个区域开发环境影响评价案例分析结果表明，仅25％的REA是在区域环境规划阶段介入；41.7％是在区域详细规划之后介入，使得REA功能大为弱化，使其否决权很难得到行使；33.3％是在区域开发施工或使用阶段介入，利用REA预防污染的本意已丧失。
2.2理论体系尚未完全建立
我国目前在区域开发环境影响评价的概念、内容、评价指标与方法等方面缺乏深入系统的研究和统一看法[4]。
在评价程序上往往将单个项目的EIA与REA相混淆，而且目前评价指标体系也不够完善，理论体系尚未完全建立，尤其是在《开发区环境影响评价技术导则》（HJ/T131-2003）和《规划环境影响评价技术导则（试行）》（HJ/T130-2003）实施之后，对区域环境影响评价内涵又出现了不同的理解，不利于实际工作的开展[3]。
目前采用的评价方法是以问题控制分析和环境承载力评价为核心，着重于规划控制技术，密切配合了现阶段环境管理建设的发展，但仍存在很多的不足，主要是内容单一，生态、社会、经济影响评价欠缺；承载力分析方法主观因素过多，缺乏科学性和可靠性；环境影响分析主要依赖于源强的确定，其预测功能相对较弱，主要还局限于多项活动开发的叠加影响上，未对整个环境系统的可持续性和区域综合可持续性进行评价；评价模式仍属于“静态评价”范畴，与区域开发活动的不确定性不协调。另外，评价指标体系也不够完善，指标的选择和权重的确定缺乏有力的支撑。
在评价模式上，现有的区域环评基本上雷同于建设项目的环境影响评价，只是评价重点不同，评价因子更为复杂，不确定因素更多，环境影响范围更大。
绝大多数区域开发在进行环评时，仅有一个规划方案，且修改选址的可能性较小。
2.3应用研究不足[2]
区域开发涉及的行业多、范围广，这就决定了传统的“理论介绍+应用实例”的研究方式是不够的，无法满足正蓬勃发展的REA的要求，急需在对大量典型实例进行分析总结的基础上，抽象出应用性较强的一般性规律，以加强指导性。
2.4公众参与力度不够[2，3，8]
现阶段，许多REA中虽然也写了公众参与的章节，做了部分公众参与工作，但在实践中，常常受到许多客观条件的制约，使公众参与大打折扣，主要表现在：参与形式单一，目前以问卷调查为主，其它方式如研讨会、听证会、热线电话、公众信箱、报纸和电台等采用较少；参与者总体文化素质不高，基于REA的战略性考虑，居民视野和知识结构的局限性决定了公众参与的作用是有限的；调查问卷的内容设计缺乏科学性，出发点和内容通常局限在考虑使可能受到影响的公众或社会团体的短期利益得到补偿，而不是长期环境利益，有些甚至因为利益关系向公众发布信息时避重就轻，产生误导现象；公众反馈意见的处理缺乏公正性，往往过分注意正面的、利于报告书审批或文化素质高的意见，从而影响评价结果的真实性。
2.5专业人才不足，从业人员技术水平有待提高
部分从业人员在开展工作之前对区域环境影响评价了解不多，经过一定培训开展REA的实际工作时，受建设项目环境影响评价传统思维的影响，仍然沿用建设项目环境影响评价的程序和方法；或者由于对区域环境影响评价专业知识理解不深而无法把握区域环境影响评价的方向，出现了评价内容模糊、评价重点分散的局面。
3对策与建议
3.1建立健全相应的法律法规
在《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》等现有法律法规的基础上，进一步制定相关的配套法律法规，同时加强对各级环境保护行政主管部门的监管，进一步做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，让区域开发环境影响评价（REA）切实地得到实施与执行；明确其介入时机，体现其战略意义，以实现区域的可持续发展。
3.2加强科研研发力度
目前我国区域开发环境影响评价理论尚未完全建立，其应用研究尚且不足，再加上区域开发涉及的行业、领域多，为此需要国家给予政策上的支持，且由国家环境保护部协调相关行业、领域各部门的关系，牵头成立一个研发小组，借鉴相关学科如景观生态学、水利学等的研究方法，联合应用多种技术手段如GIS与环境数学模型，对区域开发环境影响评价（REA）的评价程序、评价方法、评价指标、评价重点、评价内容等方面进行系统研究，以实现区域开发环境影响评价（REA）从“建设项目环境影响评价”到“规划环境影响评价”、从突出“规划管理”功能到突出“预测分析”功能、从“静态评价模式”到“动态评价模式”的转变，为区域开发规划和管理提供决策依据。
3.3加大投资
无论是法律法规、政策的制定，还是科研研发的开展，都需要资金的保障。建议现阶段将其纳入财政预算，设立专项基金，并加强监管与审计，做到专款专用。
3.4加强国际交流与合作
相对于国内，国外的区域开发环境影响评价开展得早，法律法规体系相对较完善；“预测分析”功能相对突出，内容多样性得到体现，理论体系相对较完善。为此需加强国际交流与合作，借鉴国外经验，以便又好又快实现上述“三个转变”。
3.5强化公众参与的力度
可持续发展的主体是公众，公众广泛参与决策是实现可持续发展的先决条件之一，同时也是“以人为本”理念的具体体现。区域开发环境影响评价（REA）的广泛性和复杂性决定了其公众参与和传统项目建设有着明显不同的特点，在广度和深度上要求都较高[8]。在公众参与者构成方面，除了受区域开发建设影响的相关方（包括个人和团体），还应包括相当比例的人大代表、政府官员、技术专家和环境专家。在参与方式上，除了现阶段的民意调查，还应辅助更多的方式，如影响范围广、信息发布量大的新闻媒体能较好宣传开发活动内容、反馈公众意见，能促进公众的广泛参与，是区域环评中公众参与的较好方式；面对面双向交流的座谈会、论证会、听证会，易于对敏感的环境问题达成一致意见。在内容设计上，要客观、科学、公正，以利于公众获取全面、准确的信息，利于发挥集体智慧，集思广益，避免因考虑不周而导致评价失误。在参与时段上，可借鉴美国的经验，让公众参与贯穿于区域开发整个过程[9]。此外，还应在反馈信息的处理上去伪存真，确保其真实性和准确性，在环评报告书的结论中综合考虑公众意见，把公众参与的工作真正落实到实处。
3.6加强人才的培养与引进
为了能有效地开展区域开发环境影响评价（REA），集规划知识与环评知识于一体的复合型人才是保障。具有相应素质和业务水平的人才可通过以下途径获得：一方面可以从现有环评人才中挑选一部分进行专门培训，以强化其规划意识，以便更好地把握区域开发环境影响评价（REA）的方向；一方面可以将具有相关行业规划知识的人才吸纳进来，并对他们进行环境评价知识方面的培训，给区域开发环境影响评价（REA）注入新鲜的血液；另一方面，从现有注册区域开发环境影响评价的工程师中选拔一部分送到国外去，进行相关知识的专门培训。
4结语
区域开发环境影响评价隶属于规划环评，其目的是为了确保或满足研究区域内的社会、经济和环境协调发展，使该区域达到可持续发展战略规划的总体要求。目前我国区域开发环境影响评价仍然存在大量问题，面临的困难仍然很多，随着国家相关法律法规及政策的出台、社会关注程度的提升、科研力度的加强、公众的支持，区域开发环境影响评价（REA）将会发挥更大的作用。 基层环境影响评价工作问题与对策探讨 [摘 要：目前环境影响评价普遍存在滞后现象和水平低及周期长等问题，提出广泛开展环评法宣传教育，加强环评队伍建设，提高环评人员的素质；把环评纳入总量控制轨道，突出浓度与总量同时评价，大众参与以及进一步规范和完善环境影响报告书的审批等对策与措施。
　　关键词：环境影响评价；存在问题；对策
　　
　　1 环境影响评价现状分析
　　
　　1．1 环境影响评价普遍存在滞后现象
　　环境影响评价是预测建设项目对环境的影响，进行项目的环境可行性研究。而在现实中很大一部分建设项目，特别是为数众多的中小型建设项目没有严格按照国家规定在项目可行性论证阶段执行环境影响评价制度，不是先评后建，而是边建边评，有的甚至是先建后评，个别的根本就不评。
　　
　　1．2 环评队伍素质不高，环评质量差
　　环评单位存在技术力量薄弱，环评人员专业素质差，不能胜任环境影响评价工作。特别是一些乙级评价单位，问题就更为突出，这在一定程度上严重降低了环境影响评价的实际意义。
　　
　　1．3 环境影响评价工作长期拖延，收费偏高
　　一些环评单位自持唯我持证的老大思想，认为与建设单位签了合同就是煮熟的鸭子，不及时开展环评工作，迫使有的建设项目投资到位、土建开始，环境影响报告书还未编制，使环境影响评价在工程可行性研究中的地位和作用大大降低，环评的目的更是打了折扣。在收费上却是狮子大开口，严重影响了建设单位进行环评的积极性。
　　
　　2 解决对策与措施
　　
　　2．1 广泛开展环评法宣传教育，充分认识环境影响评价的重要作用
　　实践证明，进行环境影响评价的过程，也就是认识生态环境与人类经济活动的相互依存的相互制约关系的过程，在认识，掌握自然状况和社会状况的基础，为经济的合理布局和产业产品结构的科学调整提供可能和机遇，国内外的实践都充分说明，造成环境污染和生态破坏的重要原因之一，是在经济发展中没有充分运用环境影响评价制度这一重要手段，以保证经济发展的科学合理布局，避免走“先污染，后治理”的老路，从而达到既发展经济又不影响破坏环境的目的。
　　
　　2．2 加强环评队伍建设，提高环评人员的业务素质和政策水平
　　国家环保总局有关部门应严格环评单位的资格审查，对达不到规定要求的单位一律不予审批，严格控制环境影响评价工程师资格证书的考试和发放。对已获得环境影响评价资格证书的单位，要制定考核办法，定期或不定期进行考核检查，发现问题，限期整改。对限期不整改，确又不能胜任环境影响评价工作的持证单位，坚决吊销资格证书，对于从事环境影响评价工作的技术人员，必须持证上岗，以确保环境影响评价的质量。 　　2．3 把环境影响评价纳入总量控制轨道，突出浓度与总量同时评价
　　实践证明，把总量控制内容引入环境影响评价，不仅可以深化环境影响评价内容，而且大大提高了环境影响评价实用性和污染防治措施的可行性、有效性、科学性，通过总量分析，可以明确区域允许的纳污量和评价项目的允许最大排污量，随着经济建设的不断发展，建设项目环境影响评价只采用单位浓度评价，已不能完全适应区域经济社会发展的要求，应采取措施尽快推行浓度、总量双重评价制度，并以此为依据来制定污染防治措施，这不仅克服了环境影响评价与区域环境目标相脱节的状况，增强环境影响评价的实用性和可操作性，而且也有效提高了环境影响报告书的质量。
　　
　　2．4 公众参与要落到实处
　　国家环保总局2006年2月14日已正式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，其根本目的就在于通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求，使建设项目在环境影响评价中尽可能多的兼顾各方面的利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽量采取有效可行的措施来减轻或防止对环境的影响和侵害。应遵循“依法行政”的法治原则，对公众参与环境影响评价的法律程序，严格落到实处。为此各级环保局要建立监督检查机制，确保公众参与制度的执行。
　　
　　2．5 应进一步规范和完善环境影响报告书的审批
　　进一步规范和完善环境影响报告书的审批，是环境影响评价工作中急待解决的一个原则问题，首先要改进审批程序和审批方式，尽快使其制度化和规范化，环保部门应组建专门的有一定任期的“环评审批”委员会，并建立相应的专家认定制度，由其负责技术性事项的查核和环境影响报告书的审查、论证，并由其向环保部门和主管领导提出最终审查意见，以供审批决策，其次是国家应抓紧制定环境影响报告书的通用和特定行业项目的审批准则，三是要完善审批程序，避免环境影响报告书和审批走过场。一般来说，审批过程可分为审前、审中、审后三个环节，审批部门在审批之前，要组成初审小组负责对环境影响报告书主要内容和有关数据、资料审查、核实，这是保证审查结论客观、真实的重要程序。 红河州“十五”期间环境影响评价工作取得的成绩、经验和存在的问题  作为第一道环保“关口”的环境影响评价工作，是实现经济社会与环境协调发展的有力保障。“十五”期间，红河州严格执行《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等法律法规，不断加强环境影响评价管理工作。

    取得了5个方面的成绩：一是严把环评审批关，不断促进全州经济社会和环境协调发展；（“十五”期间全州共审批建设项目686个，建设项目总投资335.123亿元，环保投资19.1871亿元，有力地促进了全州经济社会的快速发展。）二是积极开展区域规划环评，不断促进环境与经济综合决策；三是加强“三同时”监管，确保环评要求落到实处；四是服务大局，积极参与省和我州宏观经济调控；五是建立健全机构和队伍，为环评工作提供了组织保障。

    积累了4条宝贵的经验：一是只有服务发展大局，环评才有地位；二是只有加强环评监管，才能促进又快又好发展；三是只有罚教并举，才能提高人们守法的自觉性；四是只有各有关方面的高度重视和大力支持，才能充分发挥环评的作用。

    存在4个方面的问题：一是“有法不依、执法不严、违法不究”的问题在一定范围内仍然存在。尤其是有的企业片面追求经济增长，项目环评文件未经报批就开工建设、项目竣工后未经批准就投入试生产、未经竣工环保验收就正式投入运行，“先上车，后买票”、“边上车，边买票”、甚至“只上车，不买票”的违法行为不同程度地存在。有的环保部门不严格依法行政，有的甚至不符合产业政策、污染严重的项目也予以审批，导致一些地方生态破坏、污染反弹、违法排污，老账未还，又欠新账。有的地方重经济增长、轻环境保护，行政不作为和乱作为的情况还时有发生。二是重审批，轻监管和验收的现象不同程度的存在。由于建设项目“重准入，轻退出”的机制不完善，导致施工期环境监察和监理、试生产申请和竣工环保验收执行情况不好。有的建设项目在建设过程中性质、内容、规模、场地、选线等发生了重大变化，以及有的建设单位擅自改变了防治污染和生态破坏的措施，而环保部门却不掌握情况，致使一些项目建成投产之时便成限期治理之日。三是规划环评步履为艰。全州规划环评执行率不高，规划环评的作用没有很好地得以发挥。不少部门和地方政府没有真正将规划环评纳入决策过程，规划环评作为环境保护参与综合决策主渠道的作用难以得到发挥，未经环评即审批规划的现象具有一定的普遍性。有的部门和地方对规划环评实施主体、内容、责任等在认识上还有分歧，资金投入也没有保障。环保部门对规划环评的介入时段、审查要求等理解不一，审查方法差别较大，管理程序不规范。四是环评队伍亟待加强。环评管理机构不健全、人员编制少，州环保局虽已设立了环境影响评价科室，但也只有1个人的编制，县市环保部门还没有设立单独的环评管理机构，全州范围内环评持证单位只有1家（乙级资质）。州级环保部门仍在履行技术审查和行政审批的双重职能，行政管理人员大多陷于具体项目的评审中，削弱了宏观管理及“三同时”的监管能力。环评单位、技术评估和审批人员还存在政策不够了解、业务不够熟悉、把关不够严格等情况，人员素质有待进一步提高。五是环评文件质量不高，环评效率低下。有的建设单位对环评前期工作重视不够，不及时委托环评，或者委托后所提供的环评依据材料不全、深度不够，不能满足环评分析预测的需求。有的环评单位存在“拿人钱财，替人消灾”的错误思想，接受委托后敷衍了事，不深入现场、分析研究，不能实事求是地提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施。有的环评审批机关和技术评部门把关不严，效率不高。六是对《环评法》的宣传力度不够。一些部门和企业对于《环评法》有关规划审批前及项目前期必须开展环评的规定不够清楚，规划编制机关和审批机关、建设单位、环评单位、环保部门的主管人员和直接责任人员对违法行为的法律责任认识不够深入，公众对法律赋予的环评参与权不够了解，《环评法》的宣传还不深、不广。

当前工程建设项目环境影响评价工作存在的问题及对策

陕西省铜川市工程治理领导小组办公室

　　环境影响评价（以下简称“环评”）是对各类发展规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的制度。全市各级政府和部门认真贯彻《中华人民共和国环境影响评价法》和《陕西省实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》，积极落实环保优先的战略方针，在招商引资和项目建设中不断提高了环保准入门槛，发改、住建、国土、规划、环保、工商等部门严把审批关，新建项目认真执行各项环境保护制度，不断强化建设项目环境管理，严格按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》要求办理环评审批手续，着力加快规划、环评和环保基础设施建设力度。近年来，通过强化监督检查，先后纠正和查处了铜铝三期、满意水泥、玉华煤矿等企业在项目建设过程中的环境违法行为，全市社会各界的环评意识明显增强，环评工作对优化产业布局和淘汰落后产能，预防开发建设环境污染的作用愈加凸现，有力地促进了科学发展与和谐社会的统一。

 

　　一、主要问题

 

　　环境影响评价工作虽然取得了一定成绩，但在实施过程中还存在着一些不尽如人意的地方。2008年以来，铜川市纪委监察局按照上级安排在对民生工程项目、扩大内需项目、开行贷款项目和工程建设领域突出问题专项治理等343个项目检查的过程中，发现105个项目没有按照规定办理环评手续，占项目总数的30.6%。

 

　　一是大多数农业、林业、水利、公路、房屋和市政基础设施建设项目单位环评意识较差。还有一些项目单位自认为环境污染程度低，同时嫌麻烦、怕花钱思想严重，在实施环评时想方设法要求降低环评等次。

 

　　二是个别单位在项目实施中以环评期限长、收费高为由，有意规避环评工作。个别项目由于在建设期间只会产生一次性的污染，忽视对建设前期环评手续的办理，只在为应付上级检查或其他原因需要环评手续时，才去补办环评手续。

 

　　三是为数众多的中小型建设项目不能严格按照国家“先环评、后建设”的规定，存在未批先建、边批边建的现象，个别项目甚至不环评。

 

　　二、原因分析

 

　　一是宣传不深入，认识不到位。由于宣传教育不深入，有些企业、项目单位和业主对环境保护工作重要性认识不足，在项目可研、设计过程中不考虑环保措施，只有遇到其他后置审批障碍或执法监督的情况下，才被动地去办理环评手续；一些农林水项目、土地整理项目、废弃矿山治理项目也错误地认为自身就属于保护环境项目，不需办理环评；一些建设期间一次性污染的项目单位认为其建设周期短、环境污染小，没必要作环评。

 

　　二是审批人员少，环评力量弱。目前市、县两级环保部门都只有1-2名工作人员负责环评审批工作。全市只有铜川环科所（乙级资质，隶属市环保局，仅有1名注册工程师）唯一一家具有环评资质的服务单位，只能为一些产生轻度环境影响的建设项目编制环境影响报告表，没有编制环境影响报告书的能力。同时，由于日常受理的环评业务量较大，加上自身业务能力有限，一些审批时限要求紧、建设技术要求高的项目只能前往西安高等院校等有相关资质的部门寻求环评服务，也加大了环评周期和评估代价，从而在客观上限制了环评工作的顺利开展。

 

　　三是重事后查处，轻批后监管。目前，环保工作从上至下侧重于对环境污染问题的专项整治，对审批后的监管工作，却因为人员少、力量弱而无暇顾及，加上环评工作软件硬件都相对薄弱，导致监管不到位，对一些未办理环评手续的项目和未按规定要求实施环保措施的项目不能及时给予应有的处罚。许多项目在申报国家和省上专项资金时，才急于补办环评手续，但后期环评工作落实差，环评工作实际上是有名无实。

 

　　四是规划环评不及时，“三同时”落实不到位。全市几家工业园区已经政府审批，但规划环评工作至今还没有编制，给项目建设的环评工作带来了困难。环保部门执行建设项目环保“三同时”制度不够到位，难以及时对建设项目可行性研究和初步设计环节的环保方案进行详细审查。

 

　　三、对策建议

 

　　一是加大宣传力度，营造舆论氛围。加大对《环境保护法》、《环境影响评价法》、《违反环境保护法律法规处分暂行规定》等法律法规和环保政策的宣传力度，不断拓宽宣传教育对象的范围，并对特定群体进行有针对性的宣传教育。让各级政府及项目主管部门领导熟知环保法律法规，提高思想认识，遵守环保法律法规，增强依法行政水平和能力；让企业和项目单位负责人切实意识到环境保护的重要性和违反环境保护法律法规的危害性，增强遵守环境保护法律法规的自觉性；让基层群众掌握更多的环保信息，自觉参与到环境保护工作中来，参与环评听证，投诉举报环境违法行为，依法维护他们的知情权、参与决策权和健康权；让环境保护执法人员强化执法理念，增强业务素质，不断提高环境保护工作的有效性。

 

　　二是完善制度，规范环评审批。各级环境保护部门要进一步规范和完善环境影响评价审批制度，改进审批程序和审批方式，继续执行环评报告书评审委员会审批制度，建议推行环评报告表及环评登记表会议集体研究制度、审批会议纪要制度和批后监管制度，严格依据《建设项目环境保护分类管理名录》确定项目的环境影响评价等级，严禁随意降低评价等级，杜绝越权私自审批行为，促进审批工作制度化和规范化。

 

　　三是落实责任，加强协作配合。严格执行新建项目“环保前置审批”制度，各级发改、住建、国土、规划、工商等部门要密切配合，对未办理环评手续的建设项目要严格把关，不得为其办理后续审批手续，杜绝未批先建、边批边建等违法问题的发生。建议从工程建设领域突出问题专项治理角度，对贯彻落实环境保护法律法规提出具体细化要求，明确相关部门单位的责任义务及分工，以及如何加强协调配合的规定要求，加强监督和制约，增强政府职能部门和项目主管单位遵守环保法律法规的自觉性。

 

　　四是加强监督检查，严肃责任追究。各级环境保护部门要切实履行前置审批监管职能，提前介入，主动参与到建设项目可行性研究和初步设计环节，对建设项目环保方案制定情况进行监督，实现源头治理；强化批后监管，依法加大对未批先建、边批边建和未实施或拒绝实施环评审批行为的处罚力度，及时纠正解决环评工作中的违规违法行为。各级纪检监察机关、工程建设领域突出问题专项治理工作领导小组要积极会同环境保护部门建立环境保护违纪违法案件移送制度，对涉及国家行政机关工作人员，尤其是党员领导干部违反环境保护法律法规的案件线索，要依法严肃追究相关人员的责任，切实维护环保法律法规的严肃性。

 

　　五是健全机构，强化环保队伍建设。进一步提高环保管理部门工作人员业务水平和能力，不断引进环保专业高素质人才。大力培育环评市场，发挥政府部门的主导作用，对环评市场和环评队伍予以培育和扶持，争取在全市培育2-3个实力突出、运作规范、信誉良好的环评机构，不断提升全市的环评服务水平。建议增设新区环保分局和各工业园区环保分局，以充实环保队伍，强化环境监管，使环境影响评价工作在经济建设和科学发展中发挥重要作用。

 环境影响评价制度法律问题研究

【摘要】：当前，我国环境污染事件频发。应对严重的环境问题，迫切需要建立一种“事前预防”的制度，对环境污染问题进行事前的预防治理，而环境影响评价制度正是符合了这一要求，顺应了环境治理工作的发展。环评制度是一种“事前治理制度”，它在人类实施开发和建设活动之前就对其可能产生的不良影响进行预测，起到了很好的预防作用。所以，研究环境影响评价制度对于我国环境保护工作的发展，对于可持续发展理念的贯彻都具有重大意义。

【关键词】：环境影响评价；环境权 ；替代方案

一、环境影响评价制度概述

环境影响评价制度是我国环境管理的重要手段，它对于预防环境污染，平衡环境、社会、经济的关系都起到了很大的作用。我国在2002年通过了《环境影响评价法》，首次以专门立法的形式确立了该项制度，并于2003年9月1日开始实施。该法的实施，标志着我国的环境立法进入了一个崭新的时代。

（一）环境影响评价制度的含义

环境影响评价制度，是环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法对环境影响评价的主体、对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。[①]环境影响评价最初只是一种科学方法或技术手段，并不是专门性的法律制度，当国家需要对环境影响评价活动进行强制执行时，就必须通过特定的法律形式使之上升为一种法律制度，对环境影响评价活动涉及的一系列要求做出具体规定，具有强制性和执行力。这时环境影响评价就上升为一种法律制度，即环境影响评价制度。

（二）环境影响评价制度的理论基础

环境影响评价制度的建立是和其理论基础紧密相联系的，只有在理论基础的坚实支撑下才能更好地实现环境影响评价制度建立的目的。从该制度的产生发展过程来看，环境影响评价制度的理论基础主要有：环境管理公益信托理论、环境权理论、可持续发展理论。

1.环境管理公益信托理论

环境公共信托理论最先是由美国学者J.L.萨克斯教授提出的，它认为：环境权是公民的一项基本权利，作为人类生存的自然环境属于公共财产，为了更好的保护自然环境，公民基于对政府的信任，把合理利用和保护环境公共财产的责任按照信托的理论委托于政府，公民作为信托人，政府作为受托人，对环境进行管理。政府在环境保护的过程中，承担着维护公共利益、合理利用和开发自然资源的重大责任。从本质上讲，国家行使环境管理的权力正是基于信托人的委托，行使的是信托人的环境权利。但是由于信托人处于弱势地位，无法获取全部的信息，导致了信托人和受托人之间的信息不对称，由此引发了一系列损害信托人利益的问题：受托人往往出于自身利益的考虑，在信托人无法察觉时采取一系列自利行动，且这种行动是以损害信托人利益为前提的。因此，为了维护信托人的利益，有必要建立一种监督机制，约束受托人的自利行为，使信托人的利益得到保护。

2.环境权理论

环境权理论产生以来，已经得到世界上多数国家的认可并接受。所谓环境权，是指环境法律关系的主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务，即环境法律关系主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。[②]环境权包括两种权利：实体上的权利和程序上的权利。实体上的权利是与公民的切身利益直接相关的权利，如清洁空气权、清洁水权等。该权利是指公民享有在清洁舒适环境生存的权利，能呼吸新鲜的空气，喝上清洁干净的水。程序上的权利是为保障实体上的权利而设定的权利，如环境知情权、环境事务参与权等。[③]这两种权利共同组成了环境权的基本内容，为公民享有舒适的生存环境、参与环境管理事务提供了有效的法律依据。

3.可持续发展理论

1987年《我们共同的未来》的报告中首次正式提出可持续发展的概念，即“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。[④]可持续发展理念体现的是一种代际公平，即当代人享用的现有环境权利不得危及后代人所享有的环境权利。这就要求当代的环境权利享有者应充分重视环境的利用与保护，减少或避免作出破坏环境的行为，以保障后代权利人也能享用到合理的环境权利。由此可见，可持续发展理论正是代际公平在实践中的具体应用，是为了更好地体现今后的代际公平，让现有的环境可持续的发展下去，让后代人也能享受到平等的环境权利。可持续发展遵循的是人与自然和谐相处，强调的是环境与经济协调可持续的发展。

二、我国环境影响评价制度存在的主要问题

我国的环评制度经过多年的实践，由不成熟发展到较为成熟，到目前已经拥有了较为完善的环评体系，环境保护工作取得了巨大的成果。但在另一方面，由于诸多因素的限制，该制度还存在很多的不足。具体表现在：

（一）评价范围偏窄

所谓评价范围，就是指对环境可能产生不利影响的那些行为进行环境影响评价。最初，我国的评价范围为建设项目的环境影响评价，从一定程度上起到了预防环境风险的作用，但该评价范围还比较狭小，仅限于特定的建设项目，并没有扩大到更广泛意义上的环评。与美国相比，其评价对象比较广泛，既有建设项目的环境评价，也有政策、立法的环境评价。也就是说，美国已经逐步实现了战略意义上的环境影响评价，即从政策、立法层面进行环评。而我国还停留在规划、建设项目的环评，离更高层次的战略环评还有一段距离。

（二）缺少替代性方案

对于环评报告书的内容，我国《环评法》第10条和17条对专项规划和建设项目都具体的规定，上述两条规定分别明确了专项规划和建设项目报告书里必须记载的事项。仔细分析不难发现，我国环评制度规定的报告书所应包含的内容里没有关于替代方案的内容，而且也没有进一步对它加以规定的迹象。与美国的环评报告书的多种替代方案比起来，我国的环评报告书的内容就显得比较单一，不利于实现环评报告书的应有作用。环评报告书的主要目的除了对可能造成的环境影响作出科学预测、分析之外，还需要对此作出一个能够代替原有项目计划实施的替代方案。一旦原有的项目计划不能进行下去，就立刻启用替代方案，这样既可以避免原有项目计划继续实施带来的环境损害，也可以为项目实施者节约时间和经济成本。在实践中，由于我国的环评报告书缺少替代方案的内容，很多项目的环境影响评价都仅仅是一种形式，没有起到真正的作用。

（三）环评执法不严

当前，我国的环境管理体系逐渐完善，管理手段和方法也比较多样化。但是，随着社会经济的迅速发展，不少企业和个人为了追求自身的经济利益，不断地进行各种投资和开发活动，高投资和高能源需求的不断增长，很多企业的高污染和高排放问题也随之而来，给社会环境带来了巨大的压力。具体到环评制度中，一些企业存在着不遵守环评法的有关规定，不惜破坏环境片面追求经济利益的现象，相关的环保部门也未能严格执法，履行相应的管理职责，结果导致环境受到极大的破坏。

三、完善我国环境影响评价制度的对策建议

（一）拓宽环评范围

我国人口众多，地域辽阔，如果不能从全局上解决环境问题，势必会造成全局性的、不可逆转的环境破坏。因此，逐步向战略环评发展，将环评范围扩大到政策、法律、法规等战略层次上是符合我国当前形势的。历史经验和教训告诉我们，国家的重大决策行为对生态环境具有非常大的影响。当前，我国的产业结构、工业布局、投资模式都是受到政府决策的影响，因此，我国应拓宽环评范围，对政策、法律、法规的环境影响评价制度，这是十分必要，也是刻不容缓的。

（二）引进替代方案机制

我国应积极引入替代方案，在环境报告书中规定可供选择的替代方案，丰富环评报告书的内容。但是，就我国目前的情况来看，要求所有的项目都设计替代方案是不符合实际的，因为设计替代方案要付出一定的经济成本，要耗费人力和财力。因此，只有需要编制环境影响报告书的政策决策、规划、立法和建设项目才需要报告书中涉及替代方案，至于那些对环境影响较小只需要编制环境报告表和等级表的项目，则可不做替代方案。[⑤]除此以外，对于与公众的利益有密切联系和反应强烈的建设项目也应进行替代方案的设计，让公众更加了解替代方案，了解它的基本内容和优缺点，充分保障公众的知情权和参与权，使公众对决策者更具信心。

（三）加大环评执法力度

环评制度是环境管理的重要法律制度，要实现该制度的价值，就必须发挥该制度的应有作用，对违反环评法有关程序的单位和企业给予严厉的惩治，实现社会效果和法律效果的有机统一。在实际工作中，环境职能部门应加大对企业和单位的环评检查力度，对环评处罚决定是否真正执行进行不定期的检查。此外，环保职能部门还可以开展环评专项执法监督，定期的对执行情况进行监督，纠正责任人在执行过程中的错误行为，对于具有典型和有教育意义的案例要予以曝光，发挥环保机关执法的威慑力。建立环评审批的长效监督机制将有力地环评工作的贯彻执行。

我国环境影响评价中公众参与制度存在的问题及完善机制 山西省环境科学研究院  郑永挺　　杜 娟 摘  要：我国环境影响评价中的公众参与制度由于受到我国经济、社会等各方面条件的制约，在适用范围、环境立法、实施的有效性方面存在诸多不足。因此，应当结合我国的环境法制状况和具体国情，充分重视公众参与在环境影响评价及环境保护工作中的作用，完善我国环境影响评价制度中的公众参与机制，最大程度地保护公众的环境权益及良好的社会生活环境。关键词：环境影响评价；公众参与     1  引言    公众参与是环境影响评价内容中的重要组成部分，是环境影响评价报告书中的专门章节。规划与建设项目的环境问题与周围公众生产、生活及人身财产安全的关系最为密切。我国的社会主义制度决定了生产的目的是为了造福人民，环境影响报告书的审议，就更应当听取人民群众的意见^［1］。目前公众参与虽已在环境影响评价工作中开始了应用，但我国的公众参与制度存在着不同方面、不同层次的问题。    2  存在问题    2.1  公众参与环评的范围不够广泛    根据《环评法》和《暂行办法》的规定，只要求需要编制报告书的专项规划和建设项目才需要征求有关单位、专家和公众的意见，因而除国家环保部下发的《建设项目环境管理目录》规定的应编制环评报告书的项目以外，其它规划和建设项目均可以合法地避开公众参与制度。而且根据现有规定，只有那些对环境可能造成重大影响、应编制环境影响报告书的建设项目才要求公众参与，而对可能造成轻度环境影响或影响很小，应编制环境影响报告表或填报环境影响登记表的建设项目则不做公众参与的要求^［2］。因而认为，公众参与所覆盖的范围是不够全面广泛的。    2.2  环境管理的问题    目前，在法律上，我国的环境影响评价制度对公众参与还没有具体的规定和实施程序，这使得政策决策者在实施公众参与时带有盲目性^［1］。    （1）法律缺乏可操作性    我国仅在《宪法》、《环境保护法》中为公众参与提出了原则性的法律依据；在《水污染防治法》、《环境污染噪声法》和《建设项目环境保护管理条例》中关于公众参与环境影响评价的规定则过于原则、笼统，不具有可操作性,对其法律效力也无明确规定；新颁布的《环境影响评价法》虽原则性地规定了国家鼓励公众参与的条款，但在实际的操作过程中对于诸如公众如何参与、哪些阶段参与，以及如何保障公众参与等法律实践中的问题,有待于明确规范的内容。另外，对公众参与环境影响评价的权利、途径、程序等内容缺乏具体规定^［3］。    （2）不具备可诉性，没有司法救济制度作保障    我国《环境影响评价法》没有规定涉及公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考虑公众意见应当承担何种法律责任等条款，这些使公众参与环境影响评价没有司法救济制度作保障。在法制社会，诉讼是人们保护自己的权利的基本形式和最后保障,凡是缺乏司法救济的场合便无权利可言^［3］。因此，我国法律未赋予救济权的环境影响评价制度中的公众参与是苍白无力的，决策者可以任意规避法律自行其事，从而使环境影响评价的程序也只能是流于形式。    （3）未将公众参与环评的方式、方法制度化    《环境影响评价法》第11、12条中，就参与的方式提到“或者采取其他形式”，这一提法对于公众参与的方式规定是很不明确的，也极有可能造成单纯的信息公布，使得公众仅是单方面地接受信息而无法与企业及相关部门进行沟通。另外，《环境影响评价法》中仅提出了举行听证会等形式，对具体的实行过程没有规定法定程序及要求，所以不够规范化、制度化。关于对公众意见的采纳方面，也未有具体的程序规定与采纳要求，可能导致对公众的意见处理简单、草率或形式化，造成规划部门或建设单位“只听取、不采纳”的状况。    （4）对公众参与缺乏监督    公众参与的方式虽然灵活多样，但就某种方式来说没有监控措施。可能致使采用问卷调查方式时弄虚造假，欺上瞒下，即存在极大的造假空间；在座谈会和论证会的纪要和结论制作过程中缺乏第三方居中的监督，所以各种形式的可靠性因缺乏监督而让人难以信服，一旦日后出现争议，将难以解决^［4］。    2.3  公众参与意识不强    虽然目前我国政府对环境保护工作高度重视，群众的环境保护意识已经有了显著提高，但是公众的参与意识、尤其是环境参与意识还是较弱的。缺乏对环境法规的认识以及自身环境权益的认识。在大多数的情况下，参与调查或会议的公众大都为被动地参与，极少数是主动参与环评调查的。公众如若忽视甚至无视长远利益，则可能使得公众意见存在不公正性和非客观因素。另外，参与意识不强会导致公众参与不起作用，延误了环评工作的进行^［1］。    2.4  公众参与主体的代表性不强    在对公众参与的实施过程中，参与的公众在一定程度上并不能代表广大民众的利益，而是代表某种特定的利益，即可能存在着狭隘性与较强的自我意识。这对于想通过公众参与达成一致意见并支持一项政策或项目的机构而言，是一个较为严重的问题^［1］。另外，建设单位或环评单位往往比较重视专家的意见，虽然专家可作为特定意义上的公众，并且其所提供的意见或建议也都是专业的且具有指导性的，但普通大众的意见是从其自身而言的，他们也从另一个方面反映了规划或项目对环境的影响。    2.5  公众参与环评的时效性较差    公众介入环评的时段较晚，一般是在规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前，此时对于几乎定稿的报告书来讲，即使听取了公众意见，事实上也很难再根据公众意见或评论对报告书进行修改。所以由于在项目筹划初期公众参与缺乏，使得在项目环评后期公众不能及时而准确地了解项目有关信息，以致无法提出合理化建议，进而公众参与也失去了其应有的意义。    2.6  公众参与的结果缺乏反馈与公开性    在我国，《环评法》和《暂行办法》只要求建设单位或其委托的环评机构应将所回收的反馈意见的原始资料存档备查，同时在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。仅仅是“存档备查”易导致环保部门在审批阶段仅根据建设单位或环评机构统计、润饰过的数据、说明来做出判断，不利于了解公众的真实意见^［2］。环评单位将公众参与的结果编入环评报告书有关章节，报告书经专家审查通过后，只是作为环境管理部门的管理依据，其公众参与结果和评价结果很少向公众公布，公众缺乏通畅渠道了解自己的意见是否被采纳，使公众无法对项目后期进行有效的监督^［1］。    3  完善环境影响评价中的公众参与制度    将公众参与纳入规划与建设项目的环境影响评价中可使环境影响评价制定的环保措施与建议更具合理性、实用性和可操作性，公众参与过程也体现了环境影响评价工作和有关部门对公众利益和权利的尊重，有利于提高人民群众的环境意识。所以，面对我国公众参与制度所存在的问题和不足，高度地重视我国环境影响评价中的公众参与，并最大程度地完善公众参与制度是十分必要的。    3.1  加强环保知识与环境法律的普及、教育    针对我国公民环境意识薄弱的问题，特别是对法律理念的认识不足，应当加大对环境保护及环境相关法律的宣传力度，提高公众的主体意识、环境意识、法制意识，形成环境评价理念。培养公众的环保意识是一项长期的工作，应让公众充分认识到这是与其自身利益切实相关的问题，通过新闻媒体等方式广泛宣传环境法律、法规和政策，普及环保知识，提高公众参与环保的能力与自觉性，使公众能主动地参与到环境影响评价中去^{［5］［6］}。    3.2  扩大公众参与环境影响评价的范围    公众参与环评的适用范围，不应仅限于对编制环评报告书的建设项目，而应涵盖到整个环评范畴，也为一般规划和非编制环评报告书的项目提供实施公众参与的法律依据，这是从环境保护的长远利益所考虑的，这样就可以提高项目的质量，最大限度地减轻或避免各种政策和规划及建设项目对环境造成的不良影响。其中，对编制环评报告书、报告表、登记表等的不同规划或项目，可按不同的程序或不同程度的要求来组织进行公众参与^{［2］［3］}。    3.3  建立健全公众参与制度的法律法规体系    （1）以立法形式明确公众参与作为环境影响评价中的核心内容    我国《环境影响评价法》第5条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”其中的“鼓励”、“适当”等词表明了太多的不确定性，却对于环评中的公众参与未有明确而硬性的规定，这种规定是不利于公众积极、主动地参与环境影响评价活动的。公众对于某一规划或建设项目是否需要进行环境影响评价应有提出质询和建议的权利，国家应给公众充分表达意见的机会,公众参与不应被置于被动的地位^［3］。    （2）建立信息公开制度、确保公众知情权    为明确公众参与环境管理的权利和义务，要在环境法律法规中规定公民有按法定程序获取信息的权利；制定信息、评价文件公开制度，保障公民的环境知情权。公众参与评价的前提就是公众享有知情权和参与决策权，这都有赖于相关部门的环境信息公开制度^［5］，一切担负环境保护责任以及其行为对公众环境利益发生实际影响的主体，都有义务和责任公开相关环境信息^［7］。另外，应延长信息公开的时间期限，使公众有足够的时间获取信息并提出较为成熟的意见或建议^［2］。    （3）确立公众参与的程序、扩展程序范围    我国现有的公众参与制度，就程序上而言，虽然具有灵活的特点，但其实施的过程缺乏一定的规章。完善公众参与的程序规定，明确参与过程的始末，将法律法规制度贯穿于公众参与的每一个环节，包括项目审查、范围界定、环境影响报告书草案编制、环境影响报告书编制与审查阶段、项目跟踪评价和后评价阶段^［8］。才能使得公众参与制度在执行时有规章可依，更利于明确公众的意愿。另外需要说明的是，我国的《环评法》中虽然规定了公众参与的形式，包论证会、听证会等，但对其具体程序未做具体规定，所以程序化公众参与的方式，可增强其操作性。    （4）完善法律责任的规定    建议我国在环境立法完善的过程中,对规划部门、建设单位、环保部门不按规定公开环境信息、不征求公众意见的违法行为应规定明确的法律后果和法律责任^［2］。应当建立相应的司法保障机制来保障《暂行办法》的实施，同时还应该有专门的机构来监督实施过程，来对公众意见进行评估，并做出最后的判断。另外，根据我国实际情况引进公民环境诉讼的条款，对于没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院寻求救济。这也从司法上保障了公众参与环境影响评价活动从而使公众参与建立在国家强制力保障基础之上^［9］。    3.4  扩大公众参与的主体范围    我国的《环境影响评价法》中规定了公众参与对专项规划草案或建设项目报告书进行环境影响评价的主体范围为“有关的单位和公众”，主要是与项目实施后所造成的环境影响有一定利害关系的单位和公民。然而仅规定鼓励“有关”单位、专家和公众参与环评，其主体的范围未免太过狭窄，因为环境问题是牵涉到每一个公民，它是整个国家、全社会共同关心、关注的问题。应该扩大参评主体的范围，将一些受项目间接影响的人、对项目感兴趣的人等也纳入其范围之内，使政府决策更科学民主，更有利于环保目标的实现^［5］。同时，应规定公众参与代表资格审查制度，即对公众代表和专家的代表性进行审查，对发放调查表、座谈会、听证会的最低人数要求、公众推选的人数、达到人数的比例等都要明确规定^［2］。    3.5  扩大公众参与环评的方式    目前在我国，公众参与环评的主要形式为咨询专家意见、公众问卷调查、座谈会、论证会、听证会等，在此类的参与方式中公众以个人化的方式参与的居多，这不免造成了公众意见的分散，并由于个人力量的薄弱以及其对专业知识的缺乏使得相关部门对于公众的个人意见也缺乏重视^［9］。所以，鼓励建立和发展更多非政府性质的环保团体，可以将分散的个人有机地组织起来，致力于维护公众的环境权利，以各种形式参与环境问题的讨论与解决，并与政府及其相关部门保持联系和沟通，从而弥补了公众在处理问题时的弱势。    3.6  重视公众意见，完善反馈机制    在环境影响评价的结论中重视公众的意见，特别是与项目的环境影响有直接利害关系的人的意见以及专家的意见，有助于保证环境影响评价结论的准确性和化解开发单位与当地居民的矛盾，确保公众参与环境影响评价的透明度和有效性。因此，建议在环境影响评价的公众参与中应将公众的不同意见和反对意见记录在案，并及时处理公众意见；对公众意见所作处理的说明，不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开；对于公众有较大反对意见的规划或建设项目应举行公众听证会，审批部门应根据听证会情况做出结论^［3］。公众参与的结果要作为信息发布的重要内容对公众进行及时反馈，让公众明确公众意见建议的处理采纳结果，从而打消公众的顾虑，增强公众参与的积极性，并利于公众对环评单位，环保行政单位及建设单位进行监督^［10］。    4  结语    由于我国环境影响评价中的公众参与制度起步较晚，以及我国经济、社会等各方面发展的制约，我国的公众参与制度在立法、实施及有效性方面存在着不同程度的问题，所以提高公众的环境意识，建立健全我国的环境立法体系，充分调动社会各方面的力量，完善我国环境影响评价中的公众参与制度，对于保障公众的环境权益以及保护良好的自然社会环境，促进经济、社会、环境的可持续发展具有相当重大的意义。环境影响评价师：多层建筑消火栓给水系统存在问题的探讨　1 引言
　　我国改革开放以来，国民经济呈现持续发展态势，各地纷纷加大了推进城市建设力度，尤其是沿海等城市，越来越重视城市环境的建设，多层建筑更是如雨后春笋，星罗棋布。作为工程设计时硬性规范之一《建筑设计防火规范》在总结多年来防火设计方面的经验教训，吸收国外符合我国实际情况的先进技术成果的基础上已多次作了修改补充，对建筑防火设计
　　起了很好的规范和指导作用。但现行（规范）GBJ16－87（200版）对多层建筑消防栓给水系统形式及相应的适用范围仍未作十分明确的表示，在实际设计工作中，常常因设计人员理解不同或消防主管部门要求不同产生偏差，因此进一步明确阐述多层建筑消火栓给水系统形式，更便于实际操作，对各地广大面广的多层建筑消防水设计而言，具有十分重要的现实意义。
　　2 系统分析
　　众所周知，多层建筑沼火栓给水系统可由下列要素组成，并可根据建筑物局度，室外管网压力、流量和室内消防流量、水压等要求进行取舍组合。这些要素分别为；消防水池．消防水泵、消防水箱臧气压砌，消防水泵接合器、室内消火栓、消防管网及阀门等附件。对照《规范》相应条文和通常实际允许的设计条件我们可以发现如下状况；
　　2.1 现行《规范》第8.3.3条规定：“具有下列情况之一者应设有消防水池：（1）当主产、生活用水量达到最大时，市政给水管道,进水管或天然水源不能满足室内外消防用水量；(2)市政给水管道为枝状或只有一条进水管，且消防用水量之和超过25L/s,"从条文中不难发现设消防水池塘是因为消防用水量不足；即使是第二款虽流量满足，但考虑压力不够（如压力足够，消防水池仅是作为第二水源以合停水时消防车扑教火灾用伪安全起见而设水池，故设消防水池必配消防水泵，以满足流量或压力的要求，而设消防水泵通常应有消防水池,以供取水、因为《规范》条文第8.6.1规定：“当生产、生活用水量达到最大，且市政给水管道仍能满足室外消防水量时，室内消防泵进水管道直接从市政管道中取水。”这在绝大多数城市是不允许的贵州学习网整理。
　　2.2 系统中设置消防水泵对于单个建筑而言肯定为临时高压系统，按现行《规范》第8.6.3 条规定“设置临时高压给水系统的建筑物，应设消防水箱或气压水罐。水塔......。”而在建筑物高处设消防水箱一般情况下是很难满足最不利点消火栓水压要求的（180－200kPa），根据第8.6.2条第9款：”高层工业建筑和水箱不能满足最不利点消防栓水压要求的其他童筑,应在每个室内消火栓处设置直接启动的按钮，并应有保护设施。”即设消防水箱就有消防水泵。
　　综合以上分析，符合规范要求和实际情况的消火栓给水系统，消防水池、消防水箱(或气压水罐)会在系统中同时出现，而消防水泵接合器可按现行《规范》第8.6.1第4款取舍；室内消火栓、消防管网及阀门等附件是基本的必需的要素。
　　3 室内消火栓给水系统形式和适用范围
　　3.1 消火栓直供给水系统方式
　　市外市政给水管网的压力和流量完全能满足室内最不利点消火栓的设计水压和流量，系统直接引进市政管网供给建筑物内的消火栓适用范围(a)建筑物不太高、体量不太大，如单层厂房，库房等；(b)城市有专供消防用压力较高之管网或建筑物在市政供水设施附近。较高压力范围内。
　　3.2 消火栓加压给水系统方式
　　室外市政给水管网的压力或流量不能完全满足室内最不利点消火栓的水压和流量，系统通常为市政给水管网之水经过消防水地由水泵提升加压供给室内消火栓，建筑物屋顶最高处设置的重力流消防水箱或设置气压水罐．气压水罐一般与水泵设在底层或地下室之泵房内，内存10分钟消防用水。
　　3.3 消火栓水箱给永系统方式
　　在实际设计工作中，严格执行现行《规范》对于一般城市的大多数多层建筑消防给水来讲，都只能采用消火栓加压给水系统方式、这样做似乎过于“超前”。综合安全和经济两方面的因素，结合火灾扑救的实际操作情况，应有必要根据建筑物高度、体积，使用性质及可燃物多少等界定可采用消火栓水箱给水系统方式的范围，以确定其消防给水方式。该方式是指从市政给水管网上直接接水至室内消火栓管网，并设置屋顶消防水箱(内贮10分钟消防用水）和消防水泵接合器，火灾时可用消防车通过接合器加压向室内消火栓管网供水，但室外的消防系统的供水能力必须包括室内消防用水量。
　　4 结束语
　　多层建筑消防有别于高层建筑立足于自救，更多地是依靠消防队员赶至火灾地点进行扑救工作。但消防队员以接警、出警到赶赴现场场地要5—10分钟（消防站布局合理的话），故消防水箱储水10分钟供水扑救初期火灾，是十分重要的。
 我国《环境影响评价法》若干问题分析 中华硕博网核心提示: 论文摘要环境影响评价制度世界各国为适应社会发展和可持续的利用自然资源的需要而设立的一种法律制度。本文从我国环境影响评价的

论文摘要
环境影响评价制度世界各国为适应社会发展和可持续的利用自然资源的需要而设立的一种法律制度。本文从我国环境影响评价的概念、适用范围、适用原则、国家支持，我国环境影响评价的发展状况、战略环评、公众参与略作逐一探讨。
本文通过我国环境影响评价制度的发展状况分析认为：制定环评影响评价法是必要的，对政策开展环境影响评价的时机和条件还不够成熟、对政府的一些经济发展规划进行环境影响评价是必要和可行的；对建设项目的环境影响评价应以国务院现行的行政法规为基础，将重要的规定上升为法律。本文还提到了战略环评的问题，即采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。同时重点阐述了战略环评中规划环评对环境影响评价的重要性和战略环平是实现可持续发展目标的必经之路。本文还认为环境影响评价法中公众参与的必要性，即对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划应当征求公众的意见。
针对目前《环境影响评价法》中存在的五项问题，笔者提出了应采取的五项措施。

关键词：环境影响评价战略环评规划环评公众参与

《中华人民共和国环境影响评价法》于2002年10月28日由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2003年9月1日起施行。①
一、环境影响评价的定义
《中华人民共和国环境影响评价法》所称的环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。它主要包括以下五个方面：第一、评价的对象是拟订中政府有关的经济发展规划和建设单位兴建的建设项目；第二、评价单位要分析、预测和评估所评价对象在其实施后可能造成的环境影响；第三、评价单位通过分析、预测和评估，提出具体而明确的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；第四、环保部门对规划和建设项目实施后的实际环境影响，要进行跟踪监测和评价；第五、本法所称的环境影响评价，是指指导环境影响评价工作的方法和制度。
1、立法宗旨
《中华人民共和国环境影响评价法》的立法宗旨即立法目的主要是：第一、预防因规划实施后对环境造成不良影响；第二、预防因建设项目实施后对环境造成不良影响；第三、实施可持续发展战略，促进经济、社会和环境的协调发展。
2、关于本法的适用范围
本法的适用范围，是指哪些规划和建设项目属于本法调整，评价单位可以对哪些规划和建设项目进行环境影响评价。
属于本法调整的规划。
本法所指规划有几个特征：一是指政府拟定的规划，这样就与企业的规划区分开了；二是指政府的经济发展方面的规划，这样就与政府的其他规划区分开了；三是指实施后对环境有影响的规划。国际经验证明，并不需要对所有的规划都进行环评。一般在评价之前，有关部门首先要启动“识别程序”，通过识别，把对环境有影响的规划挑选出来，再对可能对环境有影响的规划启动正式的评价程序。
属于本法调整的建设项目。
对属于本法调整的建设项目，本法第三条主要规定了以下三点：第一、建设对环境有影响的建设项目；第二、在中华人民共和国领域内②建设对环境有影响的建设项目；第三、在中华人民共和国管辖的其他海域内③建设对环境有影响的项目。国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目评价实行分类管理，具体分类可见本法第三。至于关于“领域”和“中华人民共和国管辖的其他海域”的界定，可见我国有关海洋的规定。
3、进行环境影响评价的原则
主要有以下四点：第一、环境影响评价必须客观、公开、公正。所谓“客观”，是与主观臆断相区别的；所谓“公开”，是与暗箱操作相区别的；所谓“公正”，是指不带偏见，对所有的评价对象一视同仁，依法进行评价；第二、进行环评要综合考虑对各种环境因素及其所构成的生态系统的影响；第三、环境影响评价的结论应当为决策提供科学依据；第四、国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。
4、国家支持环境影响评价的基础工作
主要从以下两个方面支持：第一、国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价方法、技术规范进行科学研究，建设必要的环境影响评价信息共享制度，以提高环境影响评价的科学性；第二、国家环保总局应当会同国务院有关部门，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。
二、我国环境影响评价制度发展状况
我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。1979年，第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》，首次将建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来。以后陆续制定的各项环境保护法律，均含有建设项目环境影响评价的原则规定。
经过20多年的实践，“九五”期间建设项目环境影响评价执行率已达90％；评价和审批工作逐步规范化；评价的范围由基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目；从事环境影响评价的队伍不断壮大，技术水平不断提高，已形成了一个比较完整的技术和管理体系。通过“先评价、后建设”，推进了产业合理布局和企业的优化选址，预防了许多因开发建设活动可能产生的环境污染和生态破坏，取得了良好的环境效果。
但是，随着经济活动范围和规模的不断扩大，因区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的不良环境影响越来越突出，特别是因实施有关政策和规划所造成的各种环境后果已经成为影响我国可持续发展的重大问题。近几十年我国经济发展的历史表明，政府及其有关部门制定的某些政策和规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响更加巨大、持久，范围也更加广泛。20世纪80年代中期提出的“大矿大开，小矿放开”和“有水快流”的政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成严重的资源浪费和生态破坏，迫使国家在几年后就不得不采取严厉的治理整顿措施，取缔、关停了大批小矿。80年代末国家制定的产业发展规划，曾重点支持了部分有严重污染的产业，包括“十五小”企业，短短几年内这些产业虽然得到了迅猛发展，但却造成了部分地区的生态破坏，特别是造成了一些流域水体的严重污染，迫使国务院在1996年作出决定，取缔、关停严重污染环境的小企业。在一年多的时间内，各级政府取缔和关停了65000多家小企业，有效地改善了环境，但有关方面也为此付出了沉重的经济代价，中国农业银行因此项行动而无法收回的贷款本息就达50多亿元。历史的教训如果不认真汲取，不从政策、规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生，我们将会继续陷于防不胜防、治不胜治的严峻局面，我国的现代化进程中还将付出更大的环境代价和经济代价。
因此，我国进行环境影响评价的范围，应当适时由单纯地评价建设项目，扩大到评价对环境有显著影响的一些政府规划。制定一部完整的环境影响评价法，主要是考虑到：1、围绕环境影响评价活动形成的社会关系是应由法律调整的独特对象，对环境影响评价的规范和管理在性质上具有许多行政程序法的特征，与政府的决策行为关系密切，是现行环境保护法和各单项环境保护法律所容纳不了的。2、对政府有关经济发展规划的环境影响评价是由负责决策的政府及其部门按照法律规定的职责和程序分别组织实施的，环境保护行政主管部门只是其中的一个重要部门，它与一般的环境保护法律所规定的体制以及行政监督管理者和监督管理相对人之间的法律关系有所不同。3、国外大多数国家都制定了单独的环境影响评价法或者环境影响评估法。此外，对建设项目进行环境影响评价并相应进行规范管理，由于直接影响到公民和组织的权利和义务，属于应由法律调整的实质性问题，因此应当及时制定法律加以规范。国务院对环境影响评价的管理，已于1998年制定了有关的行政法规，经过四年的实践证明其措施基本可行，因此有必要在总结经验的基础上，及时将其上升为法律。
在《环境影响评价法》征求意见的过程中，多数地方人大常委会和国务院部门以及基层单位代表和专家、学者，认为制定这部法律是十分必要的，有利于实施可持续发展战略，预防因制定规划以及进行开发建设活动对环境造成的不良影响，促进环境与发展的综合决策，实现经济、社会和环境的协调发展，普遍要求这部法律能够尽早公布施行。所以，在当前的国际国内形势下，由全国人大常委会制定包括评价政府有关经济发展规划在内的环境影响评价法，不仅是必要的，而且是可行的。
第九届全国人大常委会将环境影响评价法列入了立法规划，全国人大常委会将该法列入2000年提请审议的年度立法计划。为了落实该项立法计划，全国人大环资委起草领导小组先委托国家环保总局草拟该法草案的初稿，在此基础上拿出“框架草稿”和后来的“征求意见稿”。经过长达20个月反复研究、协调，统一认识、统一思想，有关方面达成这样的共识：1、制定环境影响评价法是必要的；2、对政策开展环境影响评价的时机和条件还不够成熟，应积累经验，待条件具备时再作规定。3、对政府的一些经济发展规划进行环境影响评价，是必要和可行的。4、对建设项目的环境影响评价，以国务院的现行行政法规为基础，将重要的规定上升为法律。在这个基础上对草案作了修改，将该草案的修改稿提请全国人大第九届第29次常委会审议。在第九届第29次常委会上，绝大多数常委会组成人员赞成新的修改方案，希望全国人大常委会尽快通过。会后，又作了修改，提请第九届第30次常委会审议。在第九届第30次常委会上10月28日的表决中，出席会议的127名常委会组成人员进行表决时，以125票赞成、2票弃权的高票获得通过，同日，中华人民共和国主席江泽民以第77号令公布，自2003年9月1日起施行。
三、《中华人民共和国环境影响评价法》中的新亮点
、战略环评
1、战略环评的定义
战略环评制度产生于美国1969年的《国家环境政策法》。所谓战略环评，是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现，是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，是采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。如今，美国、加拿大、英国、荷兰、丹麦、瑞典、日本等许多国家都建立了战略环评系统。
而我国由于一直在模仿着苏联与欧美传统工业发展的模式，如今，模仿这一高耗能高污染模式所带来的恶果，正在中国重现。中国面临着经济高速增长和环境资源严重不足的矛盾，传统经济增长模式对人类生存环境已构成重大威胁。
总而言之，我们当年大大小小的规划和政策由于没有充分考虑到环境资源可持续发展，致使我国的经济增长仍是拼资源拼环境的粗放型增长。中国已成为煤炭、钢铁、铜的世界第一大消费国，第二大石油和电力消费国。能源、原材料产量的增幅已远远高于同期GDP增幅。到2010年，我国的石油对外依存度将达到60％，铁矿石是57％，铜是70％，铝是80％。面对如此巨大压力，中国的资源环境无法承载，世界的资源恐怕也难以支撑。
2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》中确定了战略环评的地位。该法明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价，这是对我国环境影响评价制度的重大完善。
2、战略环评中的规划环评是环境影响评价的重大进步
规划环评是战略环评的重要组成部分。从理论上讲，政策战略环评应先行之，区域与行业的规划环评次之，而建设项目的环评则再次之。但就中国现有国情而言，战略环评的切入点只能在规划环评。战略环评分为法规、政策、规划环评，由于我国环评法中只规定了规划环评，因此只能将规划环评作为战略环评与综合决策的落脚点，推进规划环评就是推进战略环评。规划环评评价的对象是在政策法规制定之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境可承载能力进行科学评价。相比项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次根本性改革。有了规划环评这项法律制度，就可以把环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中，就可以按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证经济社会健康有序向前发展。
战略环境评价的评价对象不再是狭义的水、气、声、渣，而是包括自然界和社会经济更为广义的大环境。规划环评的主要作用在于：
一是规划环评注重分析规划中对环境资源的需求。环境战略资源包括能源资源、淡水资源、耕地资源、矿产资源、生物资源。中国这5大资源没一样不缺。我国人均耕地资源大约是美国的1/10，加拿大的1/30；人均淡水资源是世界平均水平的1/4，京津塘地区更是世界平均水平的1/16。必须通过规划环评来综合分析环境资源对经济社会发展的承载能力，设定开发强度的限制，提出切实可行的应对措施。
二是规划环评最提倡开发活动全过程中的循环经济理念。通过规划环评，可以更全面更绿色地设计产业结构，延长产业链条，缩短产业之间的链接缝隙，尽量使产业上下游结合起来，将上游产业的“废物”变成下游产业的原料。
三是规划环评能保证规划与环境政策、法规的协调性。通过规划环评能够搭建一个平台，将社会、环境和经济作为一个整体综合性地考虑，强调各地和各部门发展规划的协调性、公平性和均衡性，从而减少不同部门和地区间在资源环境方面的矛盾和冲突，打破行业垄断和行政区划，对资源总量与环境容量进行优化配置，使资源分布和生态功能区域的划分更加科学有机地结合起来。
四是规划环评会考虑规划区域内的环境累积影响。通过规划环评，能够设定整个区域的环境容量，能够限定区域内的排污总量，能够将区域经济发展规模控制在生态环境容量许可的范围内。
五是规划环评可以提升社会评价的高度。例如库区移民，如果单纯的就地解决，单纯的发展农业，无疑会加重水土流失。因环境问题而引发的社会影响，必须在规划环评中能得到充分关注并做出相应预防措施。
六是规划环评能综合考虑间接连带性的环境影响。如我国的电力紧张，对电力发展规划的环评中就必须综合考虑到火电、水电和核电的环境影响，同时，还要考虑到在采掘、运输环节的环境影响。再如全国高速公路网规划了8.5万公里的国道线，路修好了以后，必然会刺激汽车制造和石油开发，也必然会带来更多的资源环境问题，这些间接的环境影响予以通过规划环评预先提出综合性建议。
七是规划环评肯定能促进政务公开和公众参与。规划环评比项目环评更能为公众提供范围更广、层次更高的平台，使公众能及早地对关涉他们切身利益的发展规划享有知情权与发言权。规划环评对协调政府、企业等环境权益具有非常积极的意义，可以有效的推进政府决策的民主化和科学化。
3、战略环评是实现可持续发展目标的必经之路
战略环境评价以全面协调的可持续发展为最终目标，有利于打破部门界限与地区界限，解决条块分割和部门分割，避免盲目建设和重复建设，也有利于促使各部门将相关政策整合起来，创建更加科学民主的决策机制。我国已将可持续发展的目标确定，中央近年提出的树立科学发展观，构建和谐社会，建设节约型和环境友好型社会等一系列确定为发展核心。
实现可持续发展的战略目标是所有决策部门共同的责任。规划环评能否被大力推广和开展，必须得到相关部门的认同与支持。和有关部门一道制定规划环评和管理细则。要明确环保部门在规划环评中的统一管理作用，对规划环评的经费、程序、内容、方法等问题予以全面规范；探索人大、政协和环保部门如何联合推动规划环评工作，保证规划环评及其审查论证的有序开展，促使规划环评的结论在规划最后决策时能予以落实。规划环评作为战略环评的重要组成部分，只能将规划环评作为战略环评与综合决策落脚点。推进规划环评就是推进战略环评。
在今后的发展中，我国将依法在土地开发、流域、区域和海域三个不同区域以及工业、农业、能源、城市建设、交通和林业等十个专项规划中大力开展不同层次的规划环评。有了规划环评这项法律制度，就可以把环境因素纳于社会发展的综合决策之中。就可以按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域等生产力布局，资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证社会健康有序向前发展。
虽然规划环评可以解决许多项目环评所无法解决的环境问题，但规划环评的层次仍不够，许多更大的环境问题，需要在更高层次即大政策层面予以解决。因此，我们还将尽快开展相应的立法准备和政策试点，争取早日将政策环评纳入法规程序。
可持续发展是人类未来发展的共同方向，衡量发展战略是否可持续，战略环境影响评价是标尺之一。中国的可持续发展目标需要一个个发展战略通过战略环评来落实，中国的经济发展与环境保护的矛盾要靠战略环评来缓解。战略环评需要决策层的重视与支持，需要各部门间的协作与交流，需要公众的参与和监督。

、公众参与
在《环境影响评价法》中，把“公众参与”作为环境影响评价中的一项重要原则和程序加以规定，这是我国环境立法的新发展。
国家鼓励公众参与对规划的环境影响评价，但并不是指所有的规划草案都允许公众参与评价。允许或不允许公众参与环境影响评价的尺度应当是：对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当征求公众的意见。但是指导性的专项规划不需要征求公众的意见，根据国家规定需要保密的规划，也不需要征求公众的意见。因此，至于哪些规划草案的环境影响评价告书需要公众参与讨论，哪些不需要征求公众意见，由规划的组织编制机关根据实际情况决定。
如果规划的环境影响评价还未编制出来就进行公众参与，势必出现“空对空”的现象，没有实际意义；而如果在规划及环境影响评价文件上审批之后再进行公众参与，公众参与的意见就无法及时地为规划的决策提供参考。因此，为了切实发挥公众参与的积极作用，并保证规划的正常审批和发布实施的进度，公众参与的时机应当是在对规划草案的环境影响告书草案形成之后，规划草案送审批机关审批之前。
《环境影响评价法》第十一条规定，吸收公众参与对专项规划草案进行环境影响评价的方式，是在规划草案送审批之前，通过举行论证会、听证会或者其他形式，征求有关单位、专家和公众对规划的环境影响告书草案的意见。这里所谓的听证会，是指按照规范的程序，听取与规划的环境影响有利害关系的有关单位、专家和公众代表对规划环境影响告书草案的意见的一种会议形式。
《环境影响评价法》第十一条规定，“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响告书草案的意见，并应当在送审查的环境影响告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明”。法律如此规定，目的就是在于保证“公众参与”的制度真正发挥作用，而不是摆摆样子，走走形式。对于参与评价的公众的范围，在《环境影响评价法》第十一条中有明确规定，即参与评价的公众的范围是有关单位、专家和公众。有关的单位和公众，应当是与某专项规划实施后所造成的环境影响有一定利害关系的单位和公民。有关专家，是指其业务所长与所评价的规划及其带来的环境问题有关，他们在举行论证会时可以发表一定的见解。
《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境影响评价法》第十一条规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，除国家规定需要保密的情形，“应当在该规划草案送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响告书草案的意见。”对建设项目的环境影响，《环境影响评价法》也在第二十一条作了类似的规定，规定公众和专家的意见如果不被采纳，规划编制或项目建设单位要说明理由，确保了环境保护的透明度。在环境影响评价活动中保障公众参与，有助于保证环境影响评价的质量，使环境影响评价为政府的决策行为提供科学依据成为现实可能。同时，生活在某一区域的公众对该区域的环境状况有着最直接的感受与认知。公众参与可以促进有关部门更全面地认识评价对象所处环境的状况，发现和认识许多潜在的环境问题，从而进一步提高环境影响评价的准确性，进一步提高政府决策的科学化水平。同时公众参与制度本身也体现了充分尊重公众的环保知情权和参与权。
《环境影响评价法》第二十一条中规定了“国家规定保密的情形除外，凡应当编制环境影响告书的建设项目，均应当在批环境影响告书前，举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众的意见。编制机关应当认真听取有关单位、专家和公众对环境影响告书草案的意见，并应当在送审查的环境影响告书中附其对意见采纳或者不采纳的说明”。公众参与是推进环境保护的巨大动力，其参与的广度与深度，在很大程度上决定着环境保护的水平。
四、《环境影响评价法》执行中存在的问题及对策
《环境影响评价法》的实施让我们看到了国家环保总局在环评法执法上的强大力度，但是，这并没有完全解决环境影响评价法执法中的所有问题，归纳为五点：
一是规划环境影响评价工作尚未全面推行；
二是有法不依，执法不严的现象仍存在；
三是环评法执法队伍能力水平和责任意识亟待提高；
四是守法成本高，违法成本低的问题尚未解决；
五是公众参与机制尚需进一步加强。
针对目前环评法中存在的不足，根据我国环保现行的法律体系，本人认为应采取以下五项措施：
1、确定处理原则。对未列入专项规划且规划未经环境影响评价的项目，原则上不受理项目环评告；项目在规划中，但规划未依法进行环评的，原则上暂缓受理项目环评告；对于已开展规划环评的，规划内建设项目的环境影响评价工作可以依法在审批程序上和内容上予以简化。
2、和有关部门一道制定规划环评的管理细则。要明确环保部门在规划环评中的统一管理作用，探索人大、政协和环保部门如何联合推动规划环评工作，保证规划环评及其审查论证的有序开展，促使规划环评的结论在规划最后决策时能予以落实。
3、提高规划环评的整体水平。推荐一批从事宏观经济技术研究与规划编制单位，作为规划环评编制单位。充实规划环评编制队伍，制定重点领域和行业规划环评的技术导则，开展多种形式的技术培训和交流，提高理论和实践能力。
4、提高规划环评中的公众参与能力。充分利用媒体向公众宣传普及“环评法”，自觉主动参与对规划环评的监督，成为推动规划环评的主要力量。
5、选择一些发展和环保矛盾突出的省市开展规划环评试点。帮助这些省市确定可持续发展的总体战略思路，从而促进省市范围内的生产力合理布局、资源优化配置、产业结构调整、可再生能源开发。

注释：
①20世纪70年代，我国引进环境影响评价概念并从立法的角度确立了该项制度的法律地位。1979年，该项制度被写进了试行的《中华人民共和国环境保护法》；20世纪80年代初，这项制度分别写进了《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单项环境保护法律、法规中；1998年11月，以独立的篇章写进了国务院发布实施的《建设项目环境保护管理条例》；2003年9月1日，《环境影响评价法》实施。
②本法所称的领域是指我国主权所及的所有区域，包括领陆、领水、领空。香港特别行政区和澳门特别行政区不适用本法。
③本法所称的其他海域是指除领海之外，按照法律规定或者国际惯例，我国仍然享有管辖权的其他海域，包括毗连区、专属经济区和大陆架。

跨界环境影响评价制度的实施问题研究

内容摘要：跨界环境影响评价制度作为国际环境保护法的一项重要制度，其产生至今已有20多年的历史，但其实施现状却不尽如人意。“徒法不足以自行”，跨界环境影响评价制度的实施问题不解决，有关跨界环境影响评价制度的国际立法便成为一纸空文，该制度预防跨界环境损害的作用也难以发挥，因而研究跨界环境影响评价制度的实施问题对于促进该制度的发展具有举足轻重的作用。本文首先介绍了跨界环境影响评价制度的相关内容，然后对该制度在实施中存在的问题进行具体分析并提出了解决方案，最后介绍了我国有关跨界环境影响评价制度的实践活动。

　　关键词： 跨界环境影响评价制度；国家主权；双重实施机制

　　

　　一、跨界环境影响评价制度相关内容介绍

　　（一）跨界环境影响评价制度的定义

　　跨界环境影响评价是指:对于可能引起重大跨界环境损害的活动，行为起源国要在其实施之前对其潜在的跨界环境影响进行预测、评估，并采取适当的预防措施，以期减少或消除该活动可能对环境产生的重大不利跨界影响。而跨界环境影响评价制度，则是对跨界环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法（既有国际层面的立法，也有国内层面的立法）对跨界环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关跨界环境影响评价活动的一套规则。跨界环境影响评价制度是国际环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，是对预防为主的环境保护原则以及不损害国外环境责任原则的贯彻。

　　（二）跨界环境影响评价制度的目的

　　跨界环境影响评价制度要求对有跨界损害风险的活动、规划或项目进行跨界环境影响评价，其目的就是为了具体地了解该活动或项目对别国环境产生危害的可能性大小以及危害的严重程度，进而采取必要的措施，以便减轻或消除这种跨界损害的风险，从而避免损害结果的出现。由此可见，实行跨界环境影响评价制度的目的就是为了防止跨界环境损害的发生。

　　（三）跨界环境影响评价制度的作用和意义

　　由跨界环境影响评价的评价对象、目的可知，跨界环境影响评价是防止损害发生的重要措施之一，其实施有助于在损害发生之前就采取措施加以避免，而且也为应对将来不可避免的损害提供信息资料，有助于预防新的污染源出现，避免了走“先污染，后治理”的老路，有利于人类对资源的可持续利用，也有利于协调人类和环境的关系，对于从根本上防止跨界损害的发生具有重要作用，意义重大。具体说来，跨界环境影响评价制度具有以下几个方面的意义：

　　1．由于跨界环境影响评价制度的目的是防止跨界环境损害事件的发生，实施该制度有利于减少上述事件的出现，从而减少国际环境争端的发生。这对于维护稳定和促进国际和平具有重要的作用，从而为各国的经济发展创造一个良好的外部环境。因为环境问题已不单单是一国内的事，它和国际社会的经济、政治密切相关，目前环境保护问题已经成为许多国家开展外交的一个重要内容，环境问题如处理不当也会影响国家间的正常关系，引发环境争端，严重的可能会导致冲突甚至战争的发生[1]。

　　2．跨界环境影响评价制度的实施要求国家之间进行适当的信息交流以及资金和技术援助，发展中国家在实施跨界环境影响评价的过程中可以借鉴别国先进的环境保护经验，吸收国外的资金和技术，从而改善本国的环境保护条件，增强防止跨界环境损害事件的能力，进而有利于整个国际环境保护事业的快速发展。

　　3．实施跨界环境影响评价制度，可以为各国设定预测和利导规范。如果跨界环境影响评价制度真正实施的话，各国就有理由相信自己在防止对别国环境造成损害的同时，本国的环境也不会受到别国的损害，这既有利于建立各国间的互信，又有利于区域乃至全球环境的改善，从而最终实现对全球环境的彻底保护。

　　二、跨界环境影响评价制度实施问题探析

　　跨界环境影响评价制度产生至今，除了在欧洲地区获得一定的发展外，在北美地区的发展比较缓慢，而在亚非拉地区的发展则处于一种停滞状态，跨界环境影响评价制度的实施难以进行，究其原因，主要是由于跨界环境影响评价制度的实施面临以下几个方面的问题：

　　（一）国家对跨界环境影响评价制度可能会损害国家主权、独立的担忧

　　一国在其管辖范围内实施活动是该国的主权行为，不受别国的干涉，而跨界环境影响评价制度要求行为实施国在实施有重大跨界环境损害风险的活动之前，对该活动可能产生的跨界环境影响进行评价，并应通知潜在的受影响国，在评价过程中听取受影响国的意见、允许受影响国的公众参与，而且在必要时应同受影响国进行协商，跨界环境影响评价制度的这一系列要求使一些国家认为实施该制度会有损国家主权、影响国家独立，从而对跨界环境影响评价制度产生了抵触情绪和排斥心理，因而在实践中较少采用和实施跨界环境影响评价制度，从而阻碍了该制度的顺利实施。

　　（二）发展中国家对跨界环境影响评价制度的担忧

　　跨界环境影响评价制度除在发达国家集中的欧洲地区得到了一定的发展之外，在发展中国家集中的亚非拉地区，其并没有受到人们的重视，出现这种情况的原因是多方面的，如在这些地区跨界环境损害的情况不太严重，或客观上由于资金和技术所限，无法实施跨界环境影响评价活动等等，但其中最主要的原因是：发展中国家对跨界环境影响评价制度心存疑虑，担心该制度被发达国家滥用，从而阻碍其本国经济的发展。由于发展中国家的环境保护标准远低于发达国家的环境保护标准，如在进行环境影响评价活动时采用发达国家的环境保护标准，会对发展中国家的国内建设活动造成阻碍，进而影响其本国的经济发展。另外，跨界环境影响评价制度要求行为起源国向潜在的受影响国提供必要的信息，使发展中国家也担心自己本国的一些信息资源被发达国家窃取并利用。发展中国家的这种担忧是普遍存在的，如在1972年联合国人类环境会议期间，很多发展中国家不接受会议筹备会提出的《人类环境宣言》草案中的原则20。该原则主张国家有义务对国外提供在其管辖或控制下的对他国环境有影响或可能有影响的开发活动的情报。发展中国家担心这一原则草案可能被发达国家所滥用，从而阻碍其经济的发展。由于发展中国家的反对，该原则草案被抛弃，但随着国际环境保护情事的发展，其内容在后来的联合国大会第2995号决议中部分地得到承认。该决议说“拟议中的工程的技术情报应对处于严重的跨界环境损害情况下的国家提供”。而这一规定正是跨界环境影响评价制度的内容之一。这一事件也从侧面反映出国际社会对跨界环境影响评价制度有一个逐步接受的过程[2]。

　　（三）国际法对跨界环境影响评价制度的模糊规定

　　环境影响评价制度是由美国首创，以后被大多数国家采用，最初是一种国内环境法律制度。以后该制度被国际社会所借鉴，将其在国际环境保护条约中加以规定，如1982年的《联合国海洋法公约》、1992年的《生物多样性公约》等，但上述公约有一个共同的特点，就是在要求缔约国或参加国实施环境影响评价方面只是模糊地要求各国应进行环境影响评价，而没有明确规定要实施跨界环境影响评价。诚然，国际环境法在从国内环境法借鉴时，有要求国家实施国内环境影响评价制度之意，但国际环境法借鉴国内环境影响评价制度的重点应是在“跨界环境影响评价”之上，这是因为：

　　1．环境影响评价制度本是国内环境制度，在被国际环境法借鉴之前已被北美和欧洲的大多数国家采用，如果把条约中所要求的“环境影响评价”仅仅理解为要求缔约国在其国内实施环境影响评价，则国际环境法的这一规定除对还未在其国内实施环境影响评价的国家有意义之外，对其他国家则如赘言。

　　2．如把国际环境保护条约中的“环境影响评价”仅仅理解为国内环境影响评价，则跨界环境损害预防这一领域就无法可依，而调整这一领域是国际环境法的职责所在。国际环境法与国内环境法的主要区别就是其国际性，国际环境法重在协调各国在环境保护方面的关系，加强各国在国际环境保护领域的合作，而跨界环境影响评价恰好彰显了国际环境法的这一特点，这是国内环境影响评价所不具备的。

　　尽管国际环境保护条约的本义是把重点放在“跨界环境影响评价”之上，但其并没有明文规定，而只是使用“环境影响评价”的字眼，这和国内环境法规定的字眼相吻合。由于国际条约一般都是给缔约国设定义务的，是对缔约国权利的限制，因此该规定很容易被缔约国有意识地曲解为“国内环境影响评价”，而没有哪个国家愿意单方面承担实施跨界环境影响评价的义务，这也是跨界环境影响评价制度没有得到应有发展的原因之一。

　　此外，跨界环境影响评价制度缺乏可操作性，缔约国之间缺少有效的监督机构以及有关跨界环境影响评价制度的立法停步不前等问题也制约了跨界环境影响评价制度的实施活动。

　　三、对跨界环境影响评价制度实施的建议

　　（一）促使世界各国树立对跨界环境影响评价制度的正确认识

　　要促进跨界环境影响评价制度的实施，首先应使世界上的所有国家对该制度有一个正确的了解，使其明了该制度不会妨碍国家主权的实施。跨界环境影响评价制度只是对国家主权作了必要的限制,但并没有损害主权，更没有威胁国家的独立。当代权威的国际法学者都认为国家主权是相对的，那种绝对的、不受国际条约限制的完全的国家主权是不存在的。因为国际社会的现实是国际法与国家主权并存，坚持绝对主权最终将导致否定国际法，或否定国家主权，这就决定了国际法上的国家主权只能是国家对内的最高权和对外的独立权，但这些权力的行使必须以遵守国际习惯法和对它有拘束力的国际条约为条件。这种对国家主权的限制不能被认为是对国家主权的损害，否则国际法就难以存在[3]。

　　事实上，从国家产生之日起，国与国之间的交往便成为可能，各国为了协调与别国的关系、保持交往的正常进行，都会达成一些协议来对自己的权利作出一些限制，这便是国际法的由来。时至今日，国际法已发展到了一个相当完善的程度，国际条约数目繁多，这预示着国家所承担的国际义务也越来越多，国家受国际法的限制也越来越大，尽管很多学者在论述国际法与国家主权的关系问题时指出国际法对国家主权的挑战和限制问题，但他们都认为适当的限制是必需的；而众多国家参加国际条约、自愿接受国际条约的限制的事实也表明国家不认为受国际法的限制是对本国主权的损害。

　　跨界环境影响评价制度作为国际环境保护法的一项重要制度，其目的就是为了预防跨界环境损害的出现，它只是国际环境保护条约对国家所要求的众多义务中的一种，其只是要求行为实施国善意地考虑其管辖或控制下的行为可能对别国环境造成的影响，并适当考虑别国的意见，而并没有强制规定行为实施国必须听从潜在受影响国的意见，因而该制度并没有把行为实施国置于潜在受影响国的控制之下；换个角度说，跨界环境影响评价制度是由国际环境保护条约要求实施的，所有的缔约国和参加国都被要求实施该制度，一国在承担实施该制度的义务的同时，也享有要求别国实施该制度的权利，权利义务是对等的，因而不存在对某一国主权权利的损害。因此，跨界环境影响评价制度的实施有利于预防跨界环境损害事件的出现，是国际社会在国际环境保护领域的重要进步，而不是对国家主权的损害[4]。

　　（二）鼓励发展中国家积极参与跨界环境影响评价制度的实施

　　如上文所述，发展中国家对跨界环境影响评价制度的实施也存在着担忧，尽管发展中国家对跨界环境影响评价制度实施的担忧不无道理，但其采取躲避的态度也不是万全之策，因为躲避意味着放弃，这也就放弃了跨界环境影响评价制度在预防跨界环境损害方面的有用之处，而且若发展中国家不参与跨界环境影响评价制度的实施工作，则该制度将成为发达国家的专利，其将完全反映发达国家的意志，而无法顾及发展中国家的利益，这将对发展中国家更为不利。

　　对发展中国家来说，正确的做法是：接受跨界环境影响评价制度，推动该制度在本地区的实施，充分利用跨界环境影响评价制度的作用，并积极参加有关跨界环境影响评价制度的国际立法活动，为跨界环境影响评价制度的实施创造一个公平、公正的环境。具体来说，在发展中国家集中的地区，如在非洲和拉美，国家之间可以先签署一个区域性的跨界环境影响评价制度公约，并在本区域内实施跨界环境影响评价活动，以保护本区域内的环境，这是因为发展中国家的国情相近，在环境保护方面有较多的共同语言，不用担心发达国家对该制度的滥用。在发展中国家熟悉跨界环境影响评价制度的实施之后，就可以同发达国家联合进行跨界环境影响评价活动，以便借鉴发达国家实施跨界环境影响评价制度的先进经验。

　　为了鼓励发展中国家参与跨界环境影响评价制度的实施，在同发达国家实施跨界环境影响评价制度的过程中，对于决定何种项目需要进行跨界环境影响评价以及在重大不利跨界影响的判断标准方面，应允许发展中国家适用较为宽松的环境判断标准，发达国家和一些国际环境保护组织也应在资金和技术上向发展中国家提供援助，并为发展中国家免费培训实施跨界环境影响评价制度的工作人员以及提供其他辅助性服务，这是国际环境法中的国际合作原则以及发达国家对环境保护承担更多义务原则所决定的。

　　（三）在立法上对跨界环境影响评价制度的规定加以明确化，并增强其可操作性

　　针对国际法上对跨界环境影响评价制度模糊的规定问题，可以从以下两个方面来解决：一是修订上述条约，将环境影响评价的内容明确化，明确要求缔约国对于有跨界环境损害风险的活动进行跨界环境影响评价；二是国际社会签署专门的关于跨界环境影响评价制度的国际环境保护条约，如欧洲经济理事会1991年签署的《跨界环境影响评价公约》。

　　目前有关跨界环境影响评价制度的公约大多是框架性的，它们只是对跨界环境影响评价制度作了一些原则性的规定，而把具体问题留给其成员国通过双边或多边协商来解决，公约的这种设置是为了回避缔约国之间的分歧，以便使该公约获得通过，但公约的这种设置却为跨界环境影响评价制度的实施带来了困难，使该制度在实施中缺乏可操作性。为了增强跨界环境影响评价制度的可操作性，就要通过立法对跨界环境影响评价制度的相关内容作出具体规定，具体来说，公约应明确规定以下几个方面的内容：

　　1．通过对拟建项目性质、规模、位置的具体限定来确定需要实施跨界环境影响评价活动的项目的范围，但在规定的过程中要充分考虑发展中国家的特殊情况。如公约可以规定“在距边境100公里范围内建立的50万千瓦以上的火力发电厂都要在拟建时进行跨界环境影响评价活动。”

　　2．对何为“重大不利跨界影响”要用具体的数据来加以描述，以便为实践中进行判断提供科学依据。这方面的规定要依赖于科学技术的支持。

　　3．明确规定行为起源国的通知义务，尤其要规定行为起源国对潜在受影响国的受影响公众的通知义务，而不能由潜在受影响国代为通知，使受影响公众的参与落到实处，并减少其中不必要的障碍。

　　4．对公众参与步骤、国家协商的程序以及跨界环境影响评价报告书应包括的内容都作出具体规定，并规定行为起源国在对拟建项目作出最后决议时必须考虑跨界环境影响评价报告的内容，并将作出的最后决议以及作出该决议的依据反馈给潜在受影响国及其公众。

　　（四）要理顺跨界环境影响评价制度的实施机制

　　跨界环境影响评价制度的实施应采用双重实施机制：第一重机制是国际层面的，即首先在国际层面上由缔约国组建一个联合委员会，该委员会既是一个协调机构，也是一个监督机构。委员会的成员由各国的专业人员组成，该委员会定期举行会议，以交流各国之间的信息、资料，并处理、协调各国因实施跨界环境影响评价制度而产生的关系，此外，委员会还应设有常设机构，以监督各国的行为，从而保障跨界环境影响评价制度的顺利实施；第二重机制是国内层面上的，该层面的实施比较复杂，因为大多数国家在其国内环境法中已规定了环境影响评价的内容，并且都建立了相应的实施机构，因而跨界环境影响评价制度在国内实施时便存在着其与国内环境影响评价制度的协调问题。

　　跨界环境影响评价制度在国内层面上的实施问题可以通过以下两个途径来解决：1．另起炉灶、自成系统，各国立法机关通过立法对跨界环境影响评价制度的实施作出专门规定，并设立相应的行政机构来负责跨界环境影响评价制度的实施工作；２．将跨界环境影响评价的内容融和到国内环境影响评价法律体系中，修改国内现行的环境影响评价法，增加跨界环境影响评价的内容，并由目前实施国内环境影响评价制度的机构同时担负起实施跨界环境影响评价制度的职责。

　　四、我国有关跨界环境影响评价制度的实践

　　我国的邻国众多，在绵延的边境线上同俄罗斯、巴基斯坦、印度、越南、朝鲜等国接壤，东面的韩国、日本和我国也只是一衣带水的邻邦，在这种情况下，一国管辖或控制下的活动可能会影响到别国的环境，同样地，一国国内的环境也容易受到别国管辖或控制下的活动的影响，因此，跨界环境影响问题也是我国所面临的急待解决的问题之一，而跨界环境影响评价制度作为应对跨界环境损害问题的重要手段，对我国的环境保护具有重要意义。

　　实践中我国已经涉及到了跨界环境影响评价制度的内容。如我国已经参加了1982年的《联合国海洋法公约》、1985年的《保护臭氧层维也纳公约》以及1992年的《生物多样性公约》，这些公约中的有关环境影响评价的规定就包含了跨界环境影响评价的内容。另外，我国同俄罗斯、印度、巴基斯坦等国签署的双边环境保护协定中也规定了环境影响评价的内容，如在1996年9月16日的《中华人民共和国政府和塔吉克斯坦共和国政府环境保护合作协定》第二条第1项规定“双方将在环境监测和环境影响评价领域开展合作”。此外，在1994年的《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府环境保护合作协定》第二条第十项也规定双方将在环境影响评价领域开展合作[5]。由于双边环境保护协定的目的是为了防止跨界环境损害的出现、保护区域环境的安全，因此，协定中有关环境影响评价的内容应主要是关于跨界环境影响评价的。

　　另外，1991年7月在蒙古召开了由中国、韩国、俄罗斯、蒙古和朝鲜等5个国家参加的会议，决定将“图们江地域开发计划”作为联合国计划署的东北亚环境合作项目；1996年10月签订了“关于图们江地域开发计划的环境影响评价一般原则的备忘录[6]。此后，该5国于1997年5月第一次召开了图们江地域开发计划环境事务讨论会，再次确认了“关于图们江地域开发计划的环境影响评价一般原则的备忘录”。由于该项目的实施，在东北亚地区的国际开发项目中，环境影响评价制度已经进入了国家之间的共同协作阶段[7]。

　　由上文可知，跨界环境影响评价制度在我国实践中虽有所涉及，但还只是处于萌芽阶段，其要得到我国的立法认可并在实践中广泛应用，还要有一段很长的路要走。

环境保护部办公厅文件

环办[2011]44号
关于河北省工程咨询研究院等25家机构环境影响评价问题处理意见的通报

各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，解放军环境保护局，辽河保护区管理局，各相关单位：

近期，我部和地方环保部门在建设项目环境影响评价机构（以下简称“环评机构”）年度抽查与日常考核中发现，部分环评机构存在工作质量较差、违规开展业务、管理不规范等问题。根据建设项目环境影响评价资质管理和环境影响评价人员管理的有关规定，我部现对河北省工程咨询研究院等25家环评机构分别提出限期整改和通报批评的处理意见，并对李谦等22名相关环境影响评价专职技术人员给予通报批评。现将有关情况通报如下：

一、因抽查的两项环境影响评价文件质量较差（主要质量问题详见附件一）以及管理不规范，责令以下四家机构限期整改六个月，整改期自2011年4月15日至2011年10月14日：

（一）河北省工程咨询研究院（国环评证乙字第1227号）：该院2009至2010年编制的《河北××铝业有限公司铝型材加工项目环境影响报告书》和《石家庄××工贸有限公司年产560t甲胺硝基乙烯项目环境影响报告书》质量较差；隐瞒有关情况，虚报2009年度环境影响评价工作业绩；档案管理不规范，大部分项目档案缺失。

（二）大同市环境保护研究所（国环评证乙字第1301号）：该所2008至2009年编制的《××县城镇集中供热工程环境影响报告书》和《天镇县××铁粉有限公司年产6万吨铁精粉项目环境影响报告书》质量较差。

（三）娄底市环境保护科学研究所（国环评证乙字第2724号）：该所2009年编制的《湖南省煤业集团冷水江市矿业有限公司××煤矿建设项目环境影响报告书》和《××城区生活垃圾卫生填埋场项目环境影响报告书》质量较差。

（四）桂林工学院高技术研究所（国环评证乙字第2921号）：该所2009年编制的《××新建医务综合楼及医疗污水处理设施环境影响报告表》和《××市东环路改造工程项目环境影响报告表》质量较差。

二、因抽查的环境影响评价文件质量较差，存在工程分析内容不全、环境可行性论证不清等问题（详见附件一），责令以下十家机构限期整改三个月，整改期自2011年4月15日至2011年7月14日：

（一）南京市环境保护科学研究院（国环评证甲字第1907号）：该院2009年编制的《××化工有限公司6万吨/年环氧乙烷环境影响报告书》质量较差。

（二）黑龙江大学（国环评证乙字第1714号）：该校2008年编制的《鸡东县××塑料制品有限公司30万吨/年PVC树脂工程环境影响报告书》质量较差。

（三）黑龙江省化工研究院（国环评证乙字第1716号）：该院2009年编制的《中国石油天然气股份有限公司××石化分公司10万吨/年苯抽提装置项目环境影响报告书》质量较差。

（四）南京工业大学（国环评证乙字第1955号）：该校2009年编制的《江苏天目湖旅游股份有限公司××旅游索道项目环境影响报告书》质量较差。

（五）福建省化学工业科学技术研究所（国环评证乙字第2208号）：该所2009年编制的《福建××箱包材料有限公司年产100吨拉链头项目环境影响报告书》质量较差。

（六）山东省化工规划设计院（国环评证乙字第2429号）：该院2009年编制的《××化工有限公司100kt/a二甲醚生产装置环境影响报告书》质量较差。

（七）济源蓝天科技有限责任公司（国环评证乙字第2527号）：该公司2009年编制的《××节水型生态农业灌区项目环境影响报告书》质量较差。

（八）湖南海利工程咨询设计有限公司（国环评证乙字第2717号）：该公司2009年编制的《临湘市××金属粉末厂300吨/年铝粉、铝镁合金粉建设项目环境影响报告表》质量较差。

（九）贵港市环境保护科学研究所（国环评证乙字第2918号）：该所2009年编制的《广西××农药厂搬迁扩建项目环境影响报告表》质量较差。

（十）海南寰亚生态环境工程咨询有限公司（国环评证乙字第3005号）：该公司2010年编制的《三亚市××道路网（支路）工程项目环境影响报告书》质量较差。

三、因抽查的环境影响评价文件质量较差（主要质量问题详见附件一）以及违规开展业务或管理不规范，对以下11家单位予以通报批评：

（一）北京矿冶研究总院（国环评证甲字第1014号）：该院隐瞒有关情况，虚报2009年度环境影响评价工作业绩。

（二）中国地质科学院水文地质环境地质研究所（国环评证甲字第1201号）：该所虚报2009年度环境影响评价工作业绩。

（三）中勘冶金勘察设计研究院有限责任公司（国环评证乙字第1205号）：该公司编制的2009年环境影响评价文件中个别项目负责人超出登记类别所对应的业务领域从事业务，工作质量不高，未按要求分章节列出编写人员。

（四）石家庄经济学院（国环评证乙字第1225号）：该校未建立完善的档案管理和质量保证体系。

(五)铁岭市环境保护科学研究院（国环评证乙字第1518号）：该院超越评价范围承接部分房地产项目环境影响评价业务。

（六）苏州市环境工程有限责任公司（国环评证乙字第1952号）：该公司2009年编制的《江苏××科技有限公司新建有机硅制品、塑料制品、针纺织制品项目环境影响报告表》未由环境影响评价工程师主持且质量较差。

（七）佛山市环境工程装备有限公司（国环评证乙字第2858号）：该公司2009年编制的《××镇城区肉类加工厂拆分项目环境影响报告表》质量较差。

（八）重庆地质矿产研究院（国环评证乙字第3137号）：该院2009年编制的《城口县××煤业有限责任公司年产6万吨原煤开采改扩建项目环境影响报告书》质量较差。

（九）四川天宇石油环保安全技术咨询服务有限公司（国环评证甲字第3203号）：该公司2010年编制的《优尼科东海有限公司川东北高含硫气田××区块气田工程环境影响报告书》质量较差。

（十）长安大学（国环评证甲字第3601号）：该校2010年编制的《××机场迁建工程环境影响报告书》质量较差。

（十一）新疆煤炭设计研究院有限责任公司（国环评证乙字第4008号）：该公司2009年编制的《拜城县天辰矿业有限公司××煤矿新建工程环境影响报告书》质量较差。

四、对上述环评机构中主持编写相关项目环境影响评价文件的22名专职技术人员予以通报批评。名单详见附件二。

五、相关要求

（一）此次通报的环评机构和人员，应采取有效措施，努力提高业务水平，避免今后出现类似问题。其中14家限期整改机构，整改期间不得承接环境影响评价工作，现已承接但尚未完成的项目清单及合同复印件需在2011年4月30日前向我部备案，经审核后方可继续完成，整改期满后应向我部提交整改情况报告。

（二）各环评机构及其相关人员应引以为戒，对照通报单位存在的问题，认真查找工作中的不足，进一步规范内部管理，切实提高工作质量。

1.完善环境影响评价质量管理体系。

环评机构应建立健全并执行环境影响评价工程师和所在机构两级审核机制，做好项目质量控制全过程记录；设有分支机构的，还应将分支机构及其编制的环境影响评价文件纳入统一管理。环境影响评价工程师应对所负责项目进行现场踏勘，并在环境影响评价文件编制工作中真正起到技术组织和技术把关作用。

2.严格按照相关技术规范和管理要求开展环境影响评价。

在环境影响评价文件编制过程中，环评机构及其相关人员要认真分析所引用资料、数据的有效性，注重对主要环境保护目标的影响评价，提高环境影响预测评价的针对性和环境保护措施的可行性。对于“未批先建”项目，应详细调查实际建设内容，对已产生的环境影响进行回顾性评价，并针对存在的问题提出相应整改措施。对于受到环境资源因素制约的项目，应充分论证项目建设的环境可行性，提出项目所属企业或所在区域“增产减污”措施，最大限度控制污染物排放量及资源消耗量，确保所在区域环境质量得到改善并达到区域环境保护规划确定的环境保护目标。加强中小型项目环境影响评价中的工程分析，做好项目规划、可行性研究和设计等相关技术文件研究等前期工作，明确主要原辅材料理化性质及其消耗量，给出物料平衡、水平衡和特征污染物核算等基本数据，保证工程分析达到相应深度。

（三）各级环保部门要进一步提高环境影响评价文件审批工作水平和审批责任意识，对审批中发现存在质量问题的环境影响评价文件应予退回，对环境影响复杂的项目要充分论证，严格把好环境准入关。环境影响评价管理人员要认真兑现“七项承诺”，加强业务学习，不断更新知识，及时掌握环境影响评价相关政策、法规和技术规范，以适应环境影响评价文件审批工作的新形势和新要求。

　　

　　附件：1.各单位环境影响评价文件中存在的主要质量问题

　　2.予以通报批评的环境影响评价专职技术人员名单

　　

　　二○一一年四月八日

主题词：环保环评处理通报

抄送：环境保护部环境工程评估中心。

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2011-4-20 17:51

国务院法制办负责人就《规划环境影响评价条例》有关问题答记者问  新华网北京８月２１日电 ２００９年８月１７日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《规划环境影响评价条例》（以下简称条例），该条例将于２００９年１０月１日施行。日前，国务院法制办公室负责人就条例的有关问题回答了记者的提问。

    问：为什么要制定该条例？

    答：党中央、国务院高度重视环境保护工作，我国环境保护取得了积极进展。但随着经济建设的发展，环境形势严峻的状况仍然没有根本改变。重点污染物排放总量超过环境承载能力，流经城市的许多河段受到污染，不少城市空气污染严重，土壤污染面积扩大，自然生态遭到破坏，生态系统功能退化，而且逐步呈现出区域性和流域性特点。造成这种状况的原因是多方面的，其中一个重要的原因就是在编制区域、流域和自然资源开发利用规划以及产业发展建设规划时，对规划实施可能产生的环境问题缺少整体考虑，没有对规划进行充分的环境影响评价，规划实施后出现了不少环境问题，影响了经济社会的全面协调可持续发展。太湖、松花江等污染事件充分反映了环境问题的严重性，以及从整体上进行环境保护的重要性。

    为了预防、减轻规划实施可能造成的不良环境影响，切实从源头预防环境污染和生态破坏，２００２年公布的环境影响评价法设专章对规划环境影响评价作了规定，对规范和促进规划环境影响评价工作发挥了重要作用。但是，从几年来贯彻落实环境影响评价法的实践情况看，规划环境影响评价工作还存在以下问题，需要通过制定行政法规作出具体规定：一是依法应当进行环境影响评价的规划未经评价即予以审批的现象不断发生，需要强化规划编制、审批机关的责任；二是规划环境影响评价的程序、内容、依据和形式等不够具体，影响了规划环境影响评价的质量，需要进一步明确；三是专项规划环境影响报告书审查的主体、内容、程序和效力等不够明确，规划编制、审批与规划环境影响评价审查之间缺乏有效的制约，需要进一步规范；四是规划环境影响评价提出的对策措施得不到有效落实，需要完善跟踪评价、区域限批等约束机制。因此，国务院制定该条例意义重大，十分必要。

    问：哪些规划需要进行环境影响评价？

    答：明确哪些规划需要进行环境影响评价，是开展规划环境影响评价工作的前提。为此，条例规定土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（以下称综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下称专项规划），应当进行环境影响评价。具体范围由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门拟订，报国务院批准后执行。

    经国务院批准，原环保总局已于２００４年７月发布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》。目前，列入该范围的规划都需要进行环境影响评价。

    问：如何对规划进行环境影响评价？

    答：如何对规划进行环境影响评价是条例需要解决的核心问题。对此，条例明确规划编制机关是环境影响评价的责任主体，并从评价的内容、依据、具体形式以及公众参与等方面进行了规范：

    首先，在评价的内容上，要求重点分析、预测和评估规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响，规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响，以及规划实施可能产生的经济效益、社会效益与环境效益之间，当前利益与长远利益之间的关系。

    其次，在评价的依据上，要求遵守有关环境保护标准以及环境影响评价技术导则和技术规范。其中，规划环境影响评价技术导则由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定；规划环境影响评价技术规范由国务院有关部门根据规划环境影响评价技术导则制定。

    再次，在评价文件的具体形式上，要求对综合性规划和专项规划中的指导性规划编写环境影响篇章或者说明；对其他专项规划要编制环境影响报告书。

    最后，在公众参与上，要求对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，在报送审批前公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。

    问：如何对专项规划的环境影响报告书进行审查？

    答：对专项规划的环境影响报告书进行审查是保证规划环境影响评价工作质量的重要手段。为此，条例从审查的主体、内容、程序及效力等方面进行了规范：

    首先，在审查主体上，规定设区的市级以上人民政府审批的专项规划的环境影响报告书，在审批前由其环境保护主管部门召集审查小组进行审查；省级以上人民政府有关部门审批的专项规划，其环境影响报告书的审查办法由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定。

    其次，在审查的内容和程序上，要求审查小组对环境影响报告书的基础资料、数据，评价方法，分析、预测和评估情况，提出的对策和措施，公众意见情况，环境影响评价结论等六个方面的内容进行审查。发现规划存在重大环境问题的，审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见；发现规划环境影响报告书质量存在重大问题的，审查小组应当提出对环境影响报告书进行修改并重新审查的意见。审查意见应当经审查小组四分之三以上成员签字同意。

    最后，在审查效力上，要求规划审批机关在审批专项规划草案时，将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查；有关单位、专家和公众可以申请查阅。

    问：规划实施后，如何对规划的环境影响进行跟踪评价？

    答：为了及时发现规划实施后出现的不良环境影响，条例规定对环境有重大影响的规划实施后，规划编制机关应当组织环境影响的跟踪评价，发现产生重大不良环境影响的，应当及时提出改进措施，向规划审批机关报告；环境保护主管部门发现产生重大不良环境影响的，也应当及时向规划审批机关提出采取改进措施或者修订规划的建议。规划审批机关应当及时组织论证，并根据论证结果采取改进措施或者对规划进行修订。

    问：如何保证规划环境影响评价的对策、措施落到实处？

    答：为了保证规划环境影响评价的对策、措施落到实处，条例建立了区域限批制度，规定规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。同时对可能在规划环境影响评价工作中发生的各种违法行为规定了明确的法律责任。

国环境影响评价管理的现状、问题及展望

 

耿海清 　

 

（环境保护部环境工程评估中心，北京 100012）

 

摘要：本文在客观分析中国环境影响评价的发展历史、现有法规体系、管理体制和主要成绩的基础上，指出了环境影响评价管理中存在的规划环评滞后、监管环节薄弱、公众参与不足以及队伍能力欠缺等主要问题。针对现阶段存在的问题，结合中国环境影响评价管理的特点和相关领域的发展变化，对未来环境影响评价工作的开展进行了展望。

关键词：中国；环境影响评价；问题；展望

 

1环境影响评价的历史

     一般认为，环境影响评价的概念，最早是在1964年加拿大举行的一次关于国际环境质量评价的学术会议上提出来的。1969年美国《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act of 1969,NEPA)把环境影响评价作为联邦政府管理中必须遵循的一项制度确立下来，开创了将该项制度纳入法律规定的先河。美国的环境影响评价制度建立以后，很快得到其它国家的效仿。瑞典在其1969年的《环境保护法》中，对环境影响评价制度也作了相应规定；日本于1972年由内阁批准了公共工程的环境保护办法，首次引入环境影响评价思想。随后，其他西方国家也逐步加强了环境影响评价立法工作^[1-2]。中国开展环境影响评价工作，在发展中国家中是比较早的。1973年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念开始引入中国。1979年9月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，把环境影响评价和建设项目“三同时”作为法律制度确立下来。1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》，对环境影响评价制度再次作了肯定。1993年国家环保总局（2008年更名为环境保护部）在《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》中，提出了区域环境影响评价的基本原则和管理程序。经过多年实践，中国的环境影响评价制度逐步完善、内容不断充实。从2003年9月1日起，《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，其他配套管理措施和法规也渐趋完善，标志着中国的环境影响评价制度，进入了一个新的发展阶段。

2环境影响评价管理的法规体系

在1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》中，对建设项目的环境影响评价管理已经提出了相对完整和系统的要求。2003年9月1日起正式实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，不仅进一步细化了对建设项目的环境影响评价管理规定，而且首次引入了开展规划环境影响评价的要求；该部法律目前已成为中国开展环境影响评价工作的基本依据。以这部法律为核心，在环境影响评价法规体系中，其他配套法规主要有《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境保护分类管理名录》、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》、《国家环境保护总局建设项目环境影响评价审批程序规定》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》、《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》等，上述法律、法规相互协调、互为补充，共同构成了完整的环境影响评价管理法规体系。此外，围绕环境影响评价工作，环境保护部近年来还开展了一系列环境影响评价技术导则、行业清洁生产标准和污染物排放标准的编制和修订工作，导则和标准体系已初具规模。通过不断的探索和完善，中国的环境影响评价工作，已经步入了法制化和规范化的轨道。

3环境影响评价的管理体制

我国的环境保护工作主要由环境保护部负责，环保部共下设12个职能司（局）、厅，其中环境影响评价管理工作由环境影响评价管理司负责，其主要职责为拟定和组织实施环境影响评价、“三同时”等环境管理政策、法规和规章；承担重大经济和技术政策、发展规划和重大经济开发计划环境影响评价工作；拟定环境影响评价分类管理名录；负责审定重大开发建设活动环境影响报告书等。环境影响评价管理司内设综合处、环境影响评价管理一处、环境影响评价管理二处、环境影响评价管理三处、建设项目环保验收管理处共5个处。在具体分工上，综合处负责环评队伍管理，一处负责污染类项目环评文件审批，二处负责生态类项目环评文件审批，三处负责开展规划环境影响评价工作，环保验收管理处负责“三同时”竣工验收。其他省、自治区、直辖市环保局也设置了相应的管理部门，尽管名称不同，但其总体职能与环保部大致相同。

在环境保护部环境影响评价管理司之下，特设环境工程评估中心作为专门的技术支撑单位，其内部机构依照环境保护部环境影响评价管理司的5个处对口设置，分别为办公室和培训部、评估一部、评估二部、评估三部、咨询部。以上部门承担了环境影响评价单位资质管理、环评人员培训、污染类项目环评文件技术评估、生态类项目环评文件技术评估、规划环评文件技术评估、建设项目竣工验收等具体工作。在此之下，除个别省份外，全国绝大多数省份均已成立了为当地环保部门专门提供技术支撑服务的评估机构。可以说，全国的环境影响评价管理体系已基本完善。

4环境影响评价取得的成绩

4.1 建设项目环评已被社会广泛认同

经过多年的探索和完善，我国对于建设项目的环境影响评价工作已经相对成熟，管理制度和运作模式已经被社会各界广泛认同和接受，在执行方面已基本没有障碍。通过环境影响评价工作，有效杜绝了设备工艺落后、环境污染和生态破坏严重项目的上马。例如，“十五”期间，环境保护部共审批火电项目562个，通过“以新带老”措施，削减SO₂ 309.1万t，削减烟尘383.2万t，分别占2004年全国工业相应污染物排放量的13.7％和43.2％^[3]。2006年，建设单位共报批项目820个，环境保护部对不符合条件的56个项目不予受理，对163个项目做出不予批准或缓批的决定，总投资额高达7746亿元。对于同意建设的项目，通过环境影响评价，进一步加强了环境保护措施，最大程度减轻了环境影响。

4.2规划环评取得明显进展

目前，规划环评在我国还处于探索和积累经验阶段，环境保护部拟在两年内完成四批国家规划环评试点工作。内蒙古、大连、武汉等地作为全国试点单位，已经先后开展了针对国民经济和社会发展规划、城市规划等的环评工作，为国民经济的可持续发展提供了有益的政策建议。经过大力宣传，全国已有二十多个省市先后出台了规划环评地方性法规；《规划环境影响评价条例》也已经完成编写，于2006年上报国务院进行审议，可望在2008年正式颁布实施；届时，规划环评的法律地位将大大提高，介入国家宏观决策的作用将明显增强。

5中国环境影响评价管理中存在的问题

5.1 规划环评滞后

长期以来，中国的环境影响评价，主要是针对具体的建设项目，并未涉及立法、政策和规划层次。无数经验证明，政策和规划失误带来的环境破坏要远远超过建设项目^[4]。《中华人民共和国环境影响评价法》虽然首次引入了规划环评，并对开展规划环评的范围作了明确规定，但至今仍受到一些部门的抵制，没有广泛开展，规划和规划审批部门不按法律要求办事的情况屡见不鲜。即使是开展了规划环评的行业和区域，在具体实施过程中也面临很多困难。对于立法和政策的环境影响评价，受各种条件的限制，目前还很难纳入法律程序。

5.2 监管环节薄弱

“重审批、轻监管”，以及执法不严，一直是环境管理领域比较突出的问题。许多建设单位委托环评单位编制环评文件的目的仅仅是为了取得环保主管部门的批文，为建设项目上马扫清障碍，对环境影响评价文件的内容漠不关心，甚至根本不清楚。在地方政府握有投资主导权的经济管理体制下，有的环保部门甚至对不符合产业政策、厂址选择明显错误的项目也予以审批。目前，全国大部分省级建设项目环评执行率只有70％左右，地市级只有40％左右。在2000-2005年间经过环保部审批，目前已建成的802个项目中，未经环保验收擅自投运和久拖不验项目就有90个，占总建成项目数的11.2％。在地方审批的项目中，未经验收即投产运行或没有很好落实“三同时”要求的项目更为普遍。

5.3公众参与流于形式

   在国外，公众参与是环境影响评价的重要环节，对于投资决策往往会产生明显影响。尽管中国早已将公众参与纳入了环境影响评价程序，并且环境保护部还专门发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》来规范这一行为；但从目前来看，公众参与在很大程度上仍流于形式，没有起到实质性作用。主要原因有三个，第一，中国缺乏强有力的、独立于政府的民间环保组织来参与环保博弈；其次，政府对于许多事务具有主导权，公众缺乏参与热情；第三，直接受建设项目影响的公众往往素质不高，对环境影响理解不深，更难提出合理的建议；第四，公众获取信息的方式不畅，且缺乏有效的参与途径^[5-6]。

5.4 队伍能力不足

能力不足也是制约环境影响评价工作开展的一个重要因素。对于环评单位来说，人员紧缺，超负荷工作已经成为普遍现象。并且，由于涉及的行业较多，现有人员很难对每个行业的特点有深入了解，编制的环评文件经常出现错误，提出的环保措施也难以到位。目前，全国约有21000余环评从业人员，但仅有2300余人具备环评工程师资质，环评人员的素质急需提高。对于评审专家来说，存在的问题同环评人员大致相同，再加上评审会时间较短，很难从环评文件中总结和挖掘出更多有用信息，评审质量很难保证。环保审批部门由于事务性工作较多，更不可能对每个项目的情况作深入分析。整个行业从业人员素质不高，大大削弱了这项制度的作用。

6对中国环境影响评价工作的展望

6.1明确环境管理目标，促进经济增长方式转变

中国单位资源产出水平仅相当于美国的1/10，日本的1/20，单位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量却是发达国家的８至９倍^[7]，而目前正处于工业化和城镇化加速发展时期，环境压力与日俱增，长期下去将难以为继。因此，必须切实转变经济增长方式，并制定相应的发展目标，通过环评从源头上来实现污染物减排。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，到2010年，在GDP年均增长7.5%的同时，单位GDP能源消耗降低20%，主要污染物排放总量减少10%。这是必须实现的目标，具有明确的政策导向。“十一五”期间，国务院通过与地方政府和主要电力集团签订二氧化硫总量削减目标责任书，使环评有了更加明确的依据。近年来，我国政府提出了“科学发展观”的口号，对地方官员的政绩评价也将逐步谈化经济增长因素。这一管理思路的变化，将为转变经济增长方式产生明显的政策导向作用。在以地方政府为主导的投资体制下，对于环评工作的开展大有裨益。

6.2完善空间规划体系，为环评提供基本依据

实现污染物达标排放，尽可能发展循环经济，对于大多数企业已经构不成制约。规范空间开发秩序，已经成为中国推进环境保护的首要手段。然而，中国的空间规划体系，基本上是在国土资源部、水利部、建设部等几个部门规划体系的基础上，通过相互适应和融合而形成的，带有很强的自发特点。规划之间缺乏协调，规划内容重复、规划空间重叠甚至各种规划之间互相矛盾、彼此冲突的情况时有发生^[8]，这在一定程度上对环评，尤其是规划环评的开展造成了负面影响。例如，规划环评重点关注的问题往往是环境敏感区的保护、基于资源环境承载能力的产业规模限制、产业布局优化等宏观问题。对这些问题的判断，还很难通过量化指标来进行。因此，当前急需在资源环境承载力分析的基础上，建立能够统领各类空间规划的综合性规划，为开展规划环评和项目环评提供依据。目前，国务院正在组织编制《全国主体功能区规划》，将依据区域资源环境承载能力、现有开发密度和未来发展潜力，将全部国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。根据区域定位制订相应的管理政策。该规划出台后，有可能对规范空间开发秩序起到重要作用，也将成为开展环评的基本依据。

6.3 加强监督管理，保证环保措施落实

执法人员力量不足、能力不够、执法不严、监管不力等原因，是造成许多项目环保措施不能严格落实的主要原因。监管力度不够，客观上容易导致建设单位和环评单位在环境影响评价文件中弄虚作假，随意更改环保设施，影响该项制度的严肃性。因此，环保部门应尽快建立完善的项目环境管理档案制度和项目跟踪管理信息系统，对建设项目实施从环评审批到建成投产全过程跟踪管理。通过多种方式，动态掌握项目建设进展和环保措施落实情况，使“三同时”和验收管理做到及时、主动。只有这样，才能反过来杜绝建设单位在环保审批和环保设施落实过程中存在的侥幸心理，真正促进环保措施的严格落实。

6.4 加强队伍能力建设，提高环评质量

     队伍能力建设，是提高环评质量的保证。为此，环境保护部近年来建立了环境影响评价工程师职业资格制度，并于2005年二季度举行了首次考试，从业人员考试合格并按专业类别登记后，可以以环境影响评价工程师的名义从事环境影响评价工作，并对其承担的环评文件负责。根据职业资格制度的规定，凡从事环境影响评价、技术评估和环境保护验收的单位，均应配备一定数量的环境影响评价工程师。该制度实施后，在全国环评领域掀起了学习、培训和人员重组的热潮，环评从业人员的素质得到了明显提升。今后，管理部门还应严格环评文件的审查，加强对环评机构的日常考核，对于做出突出贡献的环评机构，及时表彰，形成不断学习提高的良好行业氛围，切实促进此项事业的发展。

行政部门环境影响监管存在三大问题新华网北京10月27日电（记者吴晶晶、陈菲）我国环评法实施过程中，行政部门在监管上仍存在强调审批而忽视全过程监管等三大问题，监管责任有待进一步落实。

　　这是全国人大常委会副委员长陈至立27日代表全国人大常委会执法检查组作关于检查《中华人民共和国环境影响评价法》实施情况的报告时表示的。

　　这三大问题分别是：

　　——环境影响评价中，行政部门强调审批而忽视全过程监管的问题比较突出。据环境保护部统计，仅该部审批的项目中，有10％以上未申请验收即擅自投运，而申请验收的项目中又有20％以上未完全落实环评报告中提出的环保措施和要求。2007年初，原国家环保总局在对100多个市县的上百个工业园区、500多家企业的现场检查中发现，有40％的建设项目缺乏后续监管，环评报告书提出的环保对策和措施难以得到落实。

　　——对未报或未批环评就擅自开工建设项目处理不到位。有些执法部门对违法企业的处罚措施只有罚款，而没有依法勒令停止建设，严重损害了法律的权威性和严肃性。山东魏桥铝电有限公司一期160万吨／年氧化铝生产线“未批先建”，被查处后，又违规开工建设240万吨／年的氧化铝生产线。山西振兴集团有限公司未开展环评，擅自开工建设了2×20万千瓦火电机组，被查处后不予整改又再次开工。类似情况不少省（区、市）都不同程度存在。

　　——对违反环评法行为当事人追究行政责任落实不到位。执法部门往往以“不造成巨大经济损失”为由，或者以“不能影响当地经济发展”为由，开脱责任，使违法者未能得到法律规定本应受到的行政处罚或刑事责任追究。这次执法检查中了解到，极少有因行为当事人违反环评法和行政管理部门责任人不作为，而受行政处罚或因失职犯罪被追究刑事责任的情况。

从法律冲突视角审视环境影响评价公众参与制度

【摘要】随着社会的发展进步，环境影响评价制度也逐渐得到完善，作为一种从源头上控制环境问题的保护机制，它有着重大的现实意义，同样的公众参与制度也是环境影响评价制度中一个必不可少的方面。目前我国环境影响评价中的环境信息披露，以及环境影响评价公众的参与权和知情权之间存在着冲突，环境影响评价的公众参与制度有待完善。

　　【关键词】环境影响评价；公众参与制度；知情权；冲突

　　一、问题的提出

　　2010年7月3日15时50分左右，连续降雨造成紫金矿业公司厂区溶液池区底部粘土层掏空，污水池防渗膜多处开裂，污水渗漏事故由此发生。然而在事故发生9天后才公布此事，这次事故造成福建汀江重大污染，废水渗漏量达到9100立方米。武平县和上杭县是邻县，多年来，紫金矿业污染问题一直困扰着两县居民，下村的村民一直被笼罩在污染的阴影中。当地居民也多次找到武平县环保局，可得到的答复是：此事已上报到龙岩市环保局，让居民等待答复。很多居民提出质疑：自来水水源来自汀江河，对于污染多发的水源头来说，抽样检测怎么能让自来水始终达到安全标准？然而居民多次向当地环保部门去了解相关环评信息都遭到了断然的拒绝，当地环保部门给出的理由是有些信息需要保密，不能够向他们公开。笔者在这里质疑政府公开语境中的“国家秘密”的法律规定是否与我国保护公民在环境影响评价中的参与权和知情权的法律规定存在冲突？关于环评信息的保密审查是否存在程序上的瑕疵？笔者将在下文中论述。

　　近些年来，随着我国综合国力的增强以及经济的飞速发展，人们逐渐地注重自己的生活品质，无疑每个人都渴望在优美的环境下生活，但是长期单一以经济为指向的发展导致我们的家园遭到了污染和破坏，于是人们产生了关于环境的忧患意识，开始注重起对环境的保护，环境影响评价制度就在这个时代应运而生。环境影响评价作为一种“防患于未然”的方法，其效果远远要好于亡羊补牢。公众基于环境权有参与环境影响评价的权利，而且公众参与环境保护的程度直接体现了一个国家的环境意识、民主进程和政治文明的发展程度。与世界一些国家相比，我国的环境影响评价制度正处于“幼儿”阶段，可以拓展的发展空间还很大，但是与此相对的是需要完善的方面也很多。一个严重的现象不容忽视，我国环境影响评价制度中的公众参与机制更是处于名存实亡的尴尬境地。2006年3月颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》进一步明确了要在环评的过程中重视征求公众的意见，这是象征着环境保护领域公众参与向前迈进的里程碑。但由于各种原因，不可否认目前在对于环境影响评价中的环境信息披露，以及公众的参与权和知情权之间存在着冲突，环境影响评价的公众参与制度有待完善。

　　二、我国公民环境影响评价中的参与权和知情权的法律规定

　　公众参与作为一种有计划的行动，是指通过政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流，使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突。公众参与是我国公民的一项基本权利，体现了我国民主发展的进程。完善健全公众参与制度有利于促进经济效益、社会效益和环境效益的统一与协调发展。环境知情权也具有广泛的含义，不仅包括公民对与自己切身利益相关环境信息的了解同时也包括公民对自己生活的区域内的环境信息、有关环境的政府决策的了解。

　　我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从根本上保护了公众参与环境保护的权利。同时在我国的普通法律如《环境保护法》中也规定了公民参与环境保护的权利和义务，第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”这些法律法规的规定，都从立法上对公民的环境知情权和环境保护参与权给予了保护，而针对于紫金矿业的重大污染事故，本案中，武平县和上杭县依照法律的规定本应可以获取相关信息，相关部门又什么理由隐瞒公众相关环评信息呢？

　　三、政府信息公开语境中的“国家秘密”保护的法律规定

　　1、实体方面

　　《中华人民共和国保守国家秘密法》对国家秘密给出了定义，第二条规定，“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。第五条规定，“国家保密工作部门主管全国保守国家秘密的工作。县级以上地方各级保密工作部门在其职权范围内，主管本行政区域保守国家秘密的工作。”从立法上给予了县级以上各保密工作部门很大的自由裁量权，容易出现诸多漏洞，如定秘权力划分问题、定秘没有统一具体的标准等。第八条规定了国家秘密的具体范围，将确定秘密标准的权力宽泛地授权给国家保密工作部门，没有具体明确的定秘标准，导致一些保密主管部门和机构对定密权的滥用，使大量本应公开的信息被界定为“国家秘密”。2010年12月31日实施的《辽宁省政府信息公开保密审查办法》、2008年6月6日实施的《福建省人民政府办公厅关于政府信息公开保密审查的暂行规定》、2008年5月1日实施的《河南省政府信息公开保密审查制》、2008年3月24日实施的《黑龙江省信息公开保密审查管理暂行规定》等，这些规定和办法关于保密审查、定秘的规定都不够具体，同时内容本身也存在着一些矛盾，如坚持既要保守国家秘密又要便利政府信息公开的原则，但是如何处理秘密和公开，自由裁量的空间很大。如果信息一旦被定为秘密，公众就根本无法知晓。本案中，相关部门就是打着国家秘密这个“挡箭牌”，阻碍遭受环境污染毒害的居民无法了解相关的环评信息进而参与环评权利的实现，并且造成当地的居民长期无法逃离环境污染的阴霾。

　　2、程序方面

　　政府在信息公开的实际操作中设定了苛刻的保密审查程序。我国《保守国家秘密法》第十一条规定，“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定确定密级。对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确的事项，由国家保密工作部门，省、自治区、直辖市的保密工作部门，省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的保密工作部门或者国家保密工作部门审定的机关确定。在确定密级前，产生该事项的机关、单位应当按照拟定的密级，先行采取保密措施。”在实际操作中，如果有公民申请政府信息公开，负有公开义务的机关只要认为此信息涉及国家秘密并申请审查部门启动保密审查程序，该信息就不能在审查期间被公布。一旦审查部门把该信息定位“国家秘密”，公众根本无法获取该信息。设定保密审查程序是必要的，但在目前政府信息公开的实践中，但定秘权没有得到很好的监督和完善，公众无法实现知情权和参与权。在紫金矿业重大环境污染案中，相关部门就是打着“国家秘密”的幌子来阻碍群众行使其参与权。

　　四、法律冲突下存在的问题

　　1、 环境影响评价公众参与的主体不明确。

　　《环境影响评价法》第五条规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”立法对环评的参与主体问题的规定仍不够明确和具体。“公众”的代表性不强，如实际操作中容易造成组织听证的单位只注重形式，不能保证受影响范围内的公众的参与权。

　　2、环境影响评价公众参与的方式存在操作中的问题。

　　《环境影响评价法》第11条规定，公众参与环评的方式主要包括举行论证会、听证会，或采取其他形式。虽然确定了具体的形式，但在实际操作中听证的程序存在瑕疵，公众在整个过程中没有起到监督作用。因此，对于公众的参与权没有得到实现的，应当追究相关单位的责任。

　　3、公民自身的参与环境影响评价的意识不强。

　　公民的参与意识不强，以本文中的紫金矿业污染事件中的群众为例，一些群众面对自己的遭遇也只是不做声，这样的做法只能让污染者更加逍遥法外，自己生活的环境只会更加恶劣。同时，对于一些环境影响评价中的专业术语和相关知识也缺乏了解，以至于相关部门在公开环境影响评价的先关信息时也只是含糊地看过，没有提供实质性的意见。

　　4、国家秘密的范围、衡量标准以及定密程序不够明确。

　　在具体的实践中，保密审查所依据的标准极为宽泛，缺乏明确性，各级定秘审查机关有很大的裁量权，公众申请了解环评信息时，只要是相关信息被“定密”，公众就不可能了解到这些信息。我国《保守国家秘密法》中关于的定秘标准没有明确的依据，实践中定秘审查机关的自由裁量权往往会侵犯公众的参与权，因而模糊的范围只能是在实践中激发各种矛盾的产生。

　　五、如何解决冲突？

　　1、完善立法，明确环境影响评价公众参与的主体，范围和方式。

　　完善相关法律中环境影响评价的程序，明确公众可以参与环境影响评价的主体、阶段和范围，细化参与主体，提高公众的环境保护意识和参与意识，对公众参与环评过程中的受到侵害如何救济、规划部门或建设部门不考虑公众意见应当承担何种法律责任、规划或建设单位不组织公众参与环境影响评价的法律后果以及其他妨碍公众参与环境影响评价的制裁措施。

　　2、环境影响报告书应当向社会公开，让公开的信息更加透明化。

　　建立公众对公开信息的信任，要让环境影响报告书面向社会公开，只有信息为公众所知，一个工程或项目的认可度才会提高，本文的案子中，如果紫金矿业在选址、项目实施的过程中能够实现环境影响评价公众参与，也许今天的悲剧也就不会发生。这就警示我们要吸取前车之鉴，不要再犯同样的错误，公众是宽容的，但是我们也应当了解着这种宽容是建立在彼此的信任之下的，是有限度的。所谓的信息透明化是指应当公开真实的信息，不要模糊或者虚假提供信息，切实从群众利益角度出发考虑问题，这样才会更加激起公众的参与热情，也会集思广益，提出一些有利于整个项目或工程发展的意见或建议。

　　3、制定相关规定明确国家秘密的范围、衡量标准和完善定密程序。

　　明确国家秘密的定密标准。通过相关规定建立新的、更加具体的定密标准，严格控制国家秘密的限度，保障公众对政府信息的知情权。规范国家秘密的定密程序，应对定密程序作出具体规定，改变定密裁量权过大的状况，完善定秘程序的监督机制。

　　在紫金矿业污染案中，附近居民想要通过行使自己的知情权和环境影响评价中的参与权来解决这个长期困扰他们生活的污染事件，却屡遭拒绝，而对于拒绝公众的理由却让人不能接受。这次事件所反映出的问题是我国以后应当在立法层面所应努力解决的问题，只有解决这个问题才能更好的推进我国的环境影响评价公众参与制度的发展，也是保护实现公民权利的重要途径。

　　六、结语

　　环境影响评价公众参与制度是在社会发展的推动下产生的，是时代的进步。针对环境影响评价中公众的参与权、相关信息的知情权与当前信息披露的“挡箭牌”即有关国家秘密相关规定之间的冲突，我们应当吸取紫金矿业污染事件的教训，总结实践中的问题，并在今后完善立法，努力解决冲突，从而才会更加完善我国的环境影响评价公众参与制度。

　　【作者简介】

　　冯丰，北京林业大学。

环境影响评价工程师：环境问题成因探析

　摘要：文章从多维的、多学科的视角，就环境问题产生的原因进行了比较系统、全面的研究和探讨，具体包括环境问题产生的哲学根源、宗教根源、伦理学根源、技术根源和经济根源。
　　关键词：环境问题　主客二分　共有资源
　　1.引言　
　　随着全球规模的环境问题的日益严峻，环境保护和实现可持续发展已成为二十一世纪各国政府的重要职责和目标，这就要求我们必须对环境问题的成因有正确的深刻的认识。
　　人类对环境问题产生的原因的认识，有一个逐步深化的过程。刚开始，人们认为环境问题就是由于科学技术发展的不足而引起的，倾向于仅从技术角度来研究环境问题的解决之道。但是，环境问题并没有随着科技的发展而得以解决，非但如此，反而变得更为严重。后来，人们又从经济学、伦理学等的角度来研究环境问题，环境经济学、&考试大&环境哲学、环境伦理学、环境法学等新兴的科学由此而诞生。我们认为，环境问题的产生是相当复杂的，应当从多学科的、多维的视角予以研究。在当代社会，环境问题不仅仅是一个技术问题和经济问题，它还是一个哲学问题、宗教问题、伦理问题。归根结底，它是文明问题，它深刻地揭示了传统工业文明的弊端，宣告了传统工业文明必将走向终结的命运，它也预示了一个新文明——生态文明的诞生。
　　2.环境问题产生的哲学根源
　　哲学是科学的科学，是我们时代精神的反映。环境问题的产生与西方世界“主客二分”的哲学传统有密切的关系。古希腊哲学家柏拉图开“主客二分”思想之先河，近代的伽利略、培根和笛卡尔，特别是笛卡尔，对“主客二分”式的机械论哲学的最终确立和占据统治地位，作出了最有成效的努力。在著名的笛卡尔的“心物二元论”中，他在精神和肉体之间划出了一道截然分明的界限，他“以外科手术般的精细态度，从物质本性中剔除精神的每一丝痕迹，留下一片由惰性的物质碎片杂乱堆积而成的、没有生命的疆域。”[1]主客二分的哲学模式对于确立人的主体性和科技的发展，的确发挥了进步的历史意义。但是它忽视了大自然的整体性和价值尊严，它导致了人类对自然界盲目的肆无忌惮的征服和改造。“现在，深刻化的地球规模的环境破坏的真正原因，在于将物质与精神完全分离的物心二元论西方自然观，以及席卷整个世界的势头。”[2]
　　3.环境问题产生的宗教根源
　　西方的基督教对环境问题的产生负有不可推卸的责任。传统基督教对人与自然关系的经典解释是：惟有人是按上帝的形象造的；上帝造人是要人在地上行使统治万物的权利。根据这些教义，传统基督教认为，只要为了人的利益，征服和掠夺自然是天经地义的。《旧约全书。创世记》的第1章第28节说，“上帝就赐福给他们，又对他们说，要生养众多，遍满地面，治理这地，也要管理海里的鱼、空中的鸟，和地上各样行动的活物。”《创世记》的第9章说，“神就赐福给挪亚和他的儿子，对他们说，你们要生养众多，遍满了地。凡地上的走兽和空中的飞鸟都必惊恐，惧怕你们，连地上一切的昆虫并海里一切的鱼都交付你们的手。凡活着的动物都可以作你们的食物。”在环境危机日益严重的今日，基督教也面临着如何生态化、绿色化的问题。“当前，基督教共同面临的最大挑战是为生态保护问题肩负起伦理责任。生态不仅仅是技术问题或财政资源问题。归根结底，生态问题要求一种新的信仰角度，根据这种信仰，人类同其余被造物的关系既是领袖群伦的关系，也是合作搭档的关系，简言之，需要一种新的伦理，新的属灵式，新的宗教仪式。”[3]
　　4.环境问题产生的伦理学根源
　　在传统的伦理学中，所谓伦理即是人伦之理。伦理学的研究对象，仅限于人与人之间的社会关系，而人与自然的关系则被排除于外。自然界只有工具价值，没有自身的内在价值，它的价值仅是满足人类永无止境的欲望。由于自然界没有获得“道德关怀”的资格，由于大自然没有自身的价值和尊严，人类在征服和利用大自然的过程中就缺少了必要的伦理准则的制约。
　　5.环境问题产生的技术根源
　　一方面，很多环境问题的产生，是由于技术发展的不足。由于人类理性的有限性，人们对自然规律和社会规律的认识总是具有一定的片面性。一些反自然、反科学的人类行为，必然会遭到大自然的报复。另一方面，技术就像是一把高悬在人类头顶之上的达摩克利斯剑，对技术的滥用往往会使人类反受其害。例如，对核能和生物技术的滥用，会导致无可估量的生态恶果。
　　6.环境问题产生的经济根源
　　6.1.经济行为的负外部性和共有资源的非排他性。
　　所谓行为的负外部性，是指人们的行为对他人或社会不利的影响。在经济行为中，它既包括生产的负外部性，也包括消费的负外部性。例如，工矿企业的排放废水、废气、废渣等行为，居民在使用助力车或汽车的过程中排出的尾气，对他人和周围的环境均有负面影响。为有效减少和控制经济行为的外部负效应，就应当使得外部成本内在化。根据科斯定理，如果私人各方可以无成本地就资源配置进行协商，那么，私人市场就将总能解决外部性问题，并能有效地配置资源。但是，由于交易成本的存在和交易人数的众多等原因，使得科斯定理难以适用于现实。为此，就需要政府采取管制、征收庇古税等公共政策来应付外部性问题。然而，与“市场失灵”一样，也往往存在“政府失灵”现象，从而使得负外部性问题难以有效得以克服。
　　在经济学中，根据物品是否具有排他性和竞争性，可以把物品分为私人物品、公共物品、共有资源和自然垄断物品。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，公共物品是既无排他性又无竞争性的物品，&考试大&共有资源是有竞争性而无排他性的物品，自然垄断物品是有排他性但没有竞争性的物品。清洁的空气和水、石油矿藏、野生动物等是典型的共有资源。1968年，美国加州大学的哈丁教授就人口资源等问题撰写了一篇题为“共有地的悲剧”的论文，深刻地说明了由于外部性的存在和人们追求个人利益最大化而导致共有资源的枯竭。“共有地悲剧是一个有一般性结论的故事：当一个人用共有资源时，他减少了其他人对这种资源的使用。由于这种负外部性，共有资源往往被过度使用。”[4]当今社会，资源的枯竭，环境质量的退化，与共有资源的非排他性和经济行为的负外部性有密切的联系。
　　6.2.传统的生产方式和消费方式传统的生产方式和消费方式呈现出如下形态：大量开采资源——大量生产——大量消费——大量废弃。这种模式是建立在高能耗、高物耗、高污染的基础之上的，是不可循环的因而也不可持续的。“虽然贫困导致某些种类的环境压力，但全球环境不断退化的主要原因是非持续消费和生产模式，尤其是工业化国家的这种模式。这是一个严重的问题，它加剧了贫困和失调。”[5]恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中就精辟地指出：“鄙俗的贪欲是文明时代从它存在的第一日起直至今日的起推动作用的灵魂；财富，财富，第三还是财富，——，不是社会的财富，而是这个微不足道的单个的个人的财富，这就是文明时代唯一的、具有决定意义的目的。”[6]他还引用摩尔根的话，说明人与自身创造的财富之间的异化现象，“自从进入文明时代以来，财富的增长是如此巨大，……，以致这种财富对人民说来已经变成了一种无法控制的力量。人类的智慧在自己的创造物面前感到迷惘而不知所措了。”[7]美国哲学家和精神分析学家弗洛姆则从精神分析学和社会心理学的角度对资本主义社会的工业生产、高消费与人的异化作了精彩的分析，他指出：“我们的社会越来越被工业官僚阶层和职业政治家所控制。人们被社会影响所左右，他们的目的是尽可能多地生产和尽可能多的消费，并把这作为自我目标。一切活动都从属于经济目标，手段变成了目标。人变成了物，成为自动机器：一个个营养充足，穿戴讲究，但对自己人性的发展和人所承担的任务却缺乏真正的和深刻的关注。……，应该使得人不再同自己的力量产生异化并且不再通过崇拜新偶像——国家、生产、消费——的方式去体验自己的力量。”[8]我们认为，传统的生产模式和消费模式在经济上是不可持续的，从社会心理学和文化学的角度而言，则是一种病态的与人类自身异化的现象，不克服这种异化，环境问题就不会得到真正的解决。
　　6.3.经济的贫困化与发达国家的高消费和享乐主义不同，在广大的发展中国家特别是最不发达国家，由于发展不足而导致的经济贫困，是环境恶化的根源之一。这些国家没有建立起本国的工业体系，为了生存和偿还外债，迫使他们不断开采本国的自然资源廉价出口到发达国家。由于缺乏资金和技术，一些发展中国家无法解决因过度开采资源所导致的环境问题：土壤肥力的降低、水土流失、森林等资源的急剧减少以及由此而带来的各种自然灾害。而这些环境问题又反过来加剧了经济的贫困化。于是乎，很多国家陷入了经济贫困和环境退化的恶性循环之中。《联合国人类环境宣言》指出：“在发展中国家中，环境问题大半是由于发展不足造成的。千百万人的生活仍然远远低于像样的生活所需要的最低水平。他们无法取得充足的食物和衣服、住房和教育、保健和卫生设备。因此，发展中国家必须致力于发展工作，牢记他们的优先任务和保护及改善环境的必要。”
　　7.结语
　　在当代社会，从表面上看，环境问题是一个技术问题和经济问题；从深层次考察，它还是一个哲学问题、宗教问题、伦理问题。如果要从根本上解决环境问题，不仅需要技术的更新、&考试大&经济法律制度的变革和工业文明的转型，更有赖于我们哲学范式的改变、伦理观念上的觉悟。借用陈独秀先生的话，我们可以说：当代环境问题的解决，有赖于吾人最后之觉悟，而伦理的觉悟，则为吾人最后觉悟之最后觉悟。　农村公路建设环境保护与评价中存在的问题及探讨　　　　摘要：本文结合新疆哈密地区农村公路建设环境保护工作中存在的问题，对项目的环境保护与评价进行了分析，提出了项目环境保护的措施，并且对项目环境影响评价方法进行了阐述，指出了项目环境影响评价存在的问题以及意义。
　　关键词：农村公路，环境保护，环境影响评价
　　
　　1前言
　　 随着新疆经济的发展，农村公路建设步伐近年来逐渐加大。2001年以来，新疆累计投入140亿元，新建改建农村公路5.65万公里,但是近年来随着农村公路建设的发展，公路建设与当地环境的矛盾也凸现出来。如何评价公路建设各阶段对当地环境的影响、采取何种措施减少公路环境污染、怎样才能更好地保护当地脆弱的生态环境，是摆在我们面前的一项长期而艰巨的任务。
　　2新疆哈密地区农村公路环境保护
　　2．1新疆哈密地区农村公路建设面临的环境问题
　　 公路建设必然影响环境，尤其是新疆哈密地区的农村公路建设。由于当地生态环境脆弱，其施工、营运期造成的环境问题比普通公路建设严重。新疆哈密地区农村公路建设面临如下环境问题：
　　（1）公路施工和运营会破坏森林、湖泊等沿线自然生态环境，如巴里坤县到海子沿乡的公路对沿线的巴里坤湖生态环境有明显影响；
　　（2）防护措施不到位，造成水土流失，如口门子到淖毛湖的农村公路，普遍存在坡面侵蚀问题；
　　（3）公路施工破坏农田和周边环境，如哈密市到巴里坤县的公路建设施工，对沿线乡村的小麦等农作物生长明显不利；
　　（4）营运期间，车辆通行对沿线造成污染，如巴里坤县到下涝坝乡的公路，沿线有很多白色垃圾。
　　2．2新疆哈密地区农村公路建设环保措施
　　 农村公路建设的不同阶段，环境问题与环保工作的重点有所不同，所采取的措施必须具有针对性。在可行性研究阶段，进行环境影响评价，为环境保护设计和采取的环保措施提供依据；在初步设计及施工图设计阶段，进行环境保护设计；招投标阶段，在合同书中纳入环境保护条款；施工阶段，进行环境保护设施的施工及监理；竣工和交付使用阶段，进行环境保护设施验收、环境后评价；在营运期，进行环保设施维护及处理环境问题投诉。新疆哈密地区农村公路建设环保措施具体体现在以下五个方面：
　　（1）生态与水土流失防治
　　 哈密地处亚欧大陆腹地，气候干旱少雨，生态环境脆弱，项目施工要尽量减少对受施工影响区的植被、天然地表和农田水利的破坏，集中或分散取土后应做好清理和平整工作。在天山北部夏季雨水相对充沛的地区，及时设置排水沟及截水沟，避免边坡崩塌、滑坡产生。对路堤边坡及时进行植草绿化，防治水土流失。对施工临时用地，待施工完毕后，尽快恢复原地表层。
　　（2）噪声防治
　　 当施工路段距居住区距离小于150m时，为保证居民休息，在规定时间内禁止施工。建设单位要主动与施工路段的乡政府协商，尽量减小施工噪声对村民生活的干扰。注意机械保养，使机械保持最低声级水平；对在声源附近工作时间较长的工人，发放耳塞，对工人进行自身保护。
　　（3）大气污染防护
　　 公路施工堆料场、拌和站设在空旷地区，相距200m范围内，不应有集中的居民区。对大气污染较大的沥青加热和搅拌地点，尽量设在下风向处，尽量减少对村民生产生活的影响。施工便道定时洒水降尘，运输粉状材料要加以遮盖。
　　（4）水污染防治
　　 沥青、油料、化学物品等项目施工原材料，不要堆放在民用水井及农田灌溉水源附近，防止进入水体。施工驻地的生活污水要集中处理，防止污染水体。对施工机械严格进行检查，防止油料泄漏，污染周围农用水源。
　　（5）农田污染防治
　　 对运载危险品的车辆严格进行检查、严格监控，防止农田污染事故的发生。在公路两侧，多种植树木，少种植蔬菜等农作物。
　　3新疆哈密地区农村公路环境影响评价
　　3．1新疆哈密地区农村公路环境影响评价方法
　　 由于新疆哈密地区农村公路建设项目线长面广，项目环境影响评价一般采用点线结合，以点带线，突出环境敏感点、敏感区域的评价方法。哈密市到巴里坤县公路全长133公里，从哈密市到天山庙为戈壁地区，从天山庙到口门子为天山原始针叶林区，从口门子到巴里坤县沿线是哈密地区粮食主产区。后两段公路是公路建设和环境保护矛盾集中体现的区域，因此把这两段公路的环境评价作为整个项目的重点，对项目的环境保护与评价进行了分析与探讨，制定相应环保措施，切实解决好环境保护问题。
　　哈密地区农村公路建设项目，经过的主要是农田和戈壁地区，人口密度较低，都为欠发达地区，对生态和水土保持、噪声、大气、水环境等主要环境评价内容，一般采用实地调查分析法，以生态和水土保持以及水资源调查分析为重点。巴里坤县到海子沿乡的农村公路，经过巴里坤湖段是环境敏感区，通过对该地区水资源的取样，测定项目建设对当地水资源的影响，通过实地调研分析对生态和水土保持的影响。
　　3．2新疆哈密地区农村公路环境影响评价存在的问题
　　新疆哈密地区为中国经济欠发达地区，受经济条件的限制，环境评价工作中普遍存在严重“滞后”现象，没有发挥公众参与在环境评价中的作用，环境评价方法也比较简单且不够完善，可行性研究报告中对项目污染防治措施和建议实施情况不尽如人意等问题。在今后的工作中，应充分认识环境评价的重要性，采取措施加以改进。
　　3．3新疆哈密地区农村公路环境影响评价的意义
　　 一个有效的运输系统应当是其所产生的社会净效益最大，即用最少的资源成本取得人便于行、货畅其流的效果，同时减少或避免对环境的破坏。通过对哈密地区农村公路建设项目进行环境影响评价，不仅可以为公路环保设计、环境管理提供科学依据，而且还为采取适合的环保措施提供了界定尺度，增强当地村民的环保意识。
　　4结束语
　　 新疆农村公路建设项目，是国家加快新疆农村经济发展的重要举措，具有重要的战略意义。新疆哈密地区生态环境脆弱，在农村公路建设的过程中，切实解决好经济发展与环境保护的关系，对整个地区经济和社会可持续发展，起着重要的推动作用。因此，我们必须搞好农村公路环境保护工作以及环境评价工作，切实提高公路从业人员和当地村民的环保意识，加强对当地农村公路环境问题的深入研究，使当地农村公路建设和地区经济平稳发展。环境影响评价类问题比例较大2010年我省全面排查政府投资和使用国有资金的工程项目并整改了一批问题

　　对于排查出来的问题，分门别类作出处理

　　针对薄弱环节和管理上的漏洞，新建制度673个，废除制度36个，修订制度242个

　　积极推进项目信息公开和诚信体系建设，全省已公开项目信息2万多条

　　本报讯（记者 陈松）1月5日，记者从省纪委、省监察厅获悉，2010年，我省工程建设领域突出问题专项治理工作进展顺利，取得阶段性成效。去年，我省对政府投资和使用国有资金的工程项目全面进行了排查并整改了一批问题。排查统计表明，环境影响评价类、工程建设实施和质量管理类问题所占比例较大。

　　对于排查出来的问题，各地各部门分门别类作出处理。一是对于排查出的程序性问题，如土地审批、规划许可、施工许可等手续不全的，经整改符合项目审批条件的，完善手续。二是对已经造成既成事实、无法做实质性纠正的问题，以行政处罚为主，造成严重后果的追究有关责任人的责任。三是对排查出来的可以纠正或者部分纠正的问题，及时纠正。如对房地产项目提高容积率没有足额收缴土地出让金的，督促补交并罚款到位。未办理招标事项核准手续或不按照经核准的招标事项开展招标活动的，虽然已签订合同，但尚未履行的，重新组织招投标。

　　同时，我省各地各部门边查边改边建，针对工程建设领域存在的薄弱环节和管理上的漏洞，建立和完善了一批制度。全省有关部门和各市州新建制度673个，废除制度36个，修订制度242个。这些制度的出台为进一步完善工程建设领域法规制度体系，建立长效机制打下了基础。

　　我省还依托省政府门户网站开辟专栏，积极推进工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设。目前，全省已公开项目信息2万多条，公开信用信息2000多条。同时，围绕从业单位和从业人员的信用管理，省住房和城乡建设厅、水利厅制定了本行业企业信用评定暂行办法，加快了工程建设市场诚信体系建设。
环评中公众参与的作用及存在问题 

环境影响评价目前是我国环境保护工作中的一项基本制度，环境影响评价中的公众参与是指在项目建设前期的环境影响评价工作中，通过公示、座谈、问卷调查等形式，使公民参与到与环境利益相关的决策活动和环境管理中，对政府的决策行为、管理行为以及单位、个人的环境资源利用行为进行监督，使得各项行为符合广大公众的切身利益，有利于环境保护。

一、环评中公众参与的发展历史

环境保护中的公众参与这个概念被引入我国．最早是在20世纪90年代初。经过不断地实践和深入研究，公众参与机制逐渐成为环境影响评价制度中一项重要的内容。

2003年9月1日施行的《环境影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与。第5条规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。第11和第21条分别规定了专项规划和应编制环境影响报告书的建设项目应该进行公众参与。2006年2月22日，国家环境保护总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国环保领域第一部公众参与的规范性文件。这一办法不仅明确了公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限。

二、公众参与在环评工作中的作用

首先，环评中的公众参与是环境公众参与由末端参与走向事前控制的重要方式和手段。目前，在我国的环境保护工作中，公众主要是针对污染、破坏环境行为发生后，危害到自身利益时通过检举、诉讼等方式来维护自身的权益。环境问题具有危害的滞后性和不可恢复性等特点、这种末端参与不利于及时有效地防止环境纠纷和危害。在环境影响评价中进行公众参与，有利于对项目环境影响的事前控制，减少项目建设和运营等后期引起的环境纠纷，从而避免因此带来的不必要的经济损失和环境破坏。

其次，公众参与环境影响评价可以提高环境影响评价的质量。环评人员一般不居住在项目影响范围区内，对当地的地形、地理与地质等自然条件以及产业、社会和文化因素的了解毕竟受到一定的限制；通过实行公众参与，可以多方面收集项目所在区域的环境信息，集思广益，能更为全面地认识当地环境经济社会状况，从而提高环境影响评价的质量。

第三，公众参与可以提高建设项目环境决策的效率。在环境影响评价进程中，引入公众参与，对于建设单位和决策者而言，具有广泛吸收信息以及集思广益的功能。通过适当而有效的公众参与，可以及早发现公众对本项目环境影响的关注要点，在项目前期的设计工作中，尽量加以改进和满足；在项目环评审批进程中，予以提出和重视，从而提高建设项目环境前期管理和决策的效率；对于项目环境影响较大，公众反应强烈的项目，决策部门可以根据公众参与的结果，作出不予受理的决定。

第四，公众参与环境影响评价可以提高公众对于决策活动、项目建设活动的认同。随着我国社会经济的发展，公众对于周围居住生活环境的关注度开始提高，对于周边企业的生产尤其是排污活动开始越来越关注，由此引起的环境类纠纷、诉讼也越来越多，企业和民众之间，容易形成紧张的关系；很多民众，对于新建大型工业类建设项目，往往是谈虎色变。在项目建设前期的环境影响评价工作中，引入公众参与，有利于加强企业和当地民众间的沟通，通过项目内容公示、座谈会、听证会等各种公众参与的具体形式，使当地民众加强对新建项目的了解，对企业的环保设施等，可以提出具体的建议和要求，通过双方的沟通和了解，既有利于公众对项目环保设施的要求和监督，也有利于企业在民众中建立良好的沟通关系，树立健康环保的形象，从而有利于企业后续的建设和生产顺利进行。

    三、公众参与工作中的问题和不足

   （一）公众环境意识、参与意识淡薄

我国目前经济发展水平和教育水平相对较低，公众的权利义务观念淡薄， 民主参与理念还没有深入整个社会民众心理。公众环境保护参与的总体水平偏低，参与意识不强，参与程度不高，参与的效果不理想。

实际工作中，往往碰到部分民众对当地新建的建设项目漠不关心，不愿意花费时间接受项目环评的公众参与调查；即使接受问卷调查，由于参与意识淡薄，也只是应付了事，很多问卷在统计中往往发现填写人信息不完整，问题回答前后矛盾，关键问题遗漏等一系列问题，使建设单位和环评单位的公众参与工作有效性较低，往往是花费了很多时间和精力完成的公众参与调查，但是结果却是流于形式，不能体现真正的公众意志。

（二）环境公众参与权滥用

不少项目建设区的民众，与项目建设方难免发生各种利益联系，包括拆迁安置、项目施工招投标等问题，在上述问题未能得到满意解决的情况下，将对项目方的不满情绪带入环评的公众参与调查中，从而对项目调查的客观性和公正性产生较大影响。

在公众参与的问卷调查工作中，曾经碰到不少案例，最初调查的反对比例较高，在对持反对意见的民众进行了回访和进一步调查后，发现不少持反对意见的民众反对的原因来自于拆迁安置等问题。

建议在最初问卷中设置反对原因一项。现行的公众参与问卷，往往没有设置反对原因的选项，或仅设有问答形式的“反对的原因或者对项目的建议”；而问答形式的问题，回答率往往较低，因此，建议设置若干选项，供反对项目的公众加以选择，对于因环境以外原因反对的公众，则在后续的分析和判定中，可以根据他们的反对原因酌情权衡，减轻考虑的比重。

（三）环境信息支持不足

由于不少项目的工程内容、环保措施、环境影响等内容较为专业化，民众仅仅通过简单的公示，很难理解其中的内容，对于具体项目的环境信息难以获得全面的了解和掌握。比如在传统观念中的重污染项目，尤其是化工项目的环评公众参与调查过程中，往往是民众一听项目的名称，就坚决表示反对；很多项目的持反对意见者的调查结果也显示，相当一部分的民众持反对意见的原因是“化工项目就是有污染”；而在回访过程中，经过回访人员对项目内容情况环境影响进行了耐心细致的解释说明后，不少民众最终转变对项目的反对态度。由此可知，产生这类反对意见的原因往往是由于民众无法获得准确详细专业的项目环境信息。

    目前，上述问题可能的解决或者缓解途径主要有如下几点：充分发挥公众参与中座谈会、听证会等作用，利用会议时间，详细介绍项目主要工程内容，清洁生产水平、环保设施建设、排污情况和可能的环境影响预测等内容，在必要和条件许可的情况下，邀请民众参观同类生产企业，以使民众在充分地获得足够的信息条件下，作出公正客观的判断；召开专家咨询会，收集专家意见，与民众意见一起，纳入公众参与调查结果范围内。

（四）建设单位在公众参与操作过程中不规范，规避问题

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，项目环评过程中的公众参与可以由建设单位或者委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行。而建设单位在完成公众参与的过程中，很可能会带有一定的目标导向性，如采取下述方式使环评中体现出的反对者比例较低：选取阅读量小，受众范围窄的媒体进行公示，或者在偏僻的，人迹罕至的地方张贴公示；在调查过程中，圈定特定的调查范围，对于项目涉及的较为敏感的地区和范围，规避调查；在座谈会或者听证会的前期筹办中，对参与人员进行筛选，仅邀请欢迎项目建设落户的民众参加。

在国外，公众参与的主持主体一般是政府或者政府领导下的专门机构，如此，有利于保证公众问询结果的公平公正，防止在公众参与操作过程中进行导向性引导。建议在我国后续的公众参与立法中，对项目环境影响公众参与工作的主持主体加以斟酌和进一步的明确。

综上，公众参与是一个牵涉多方面的系统工程，目前，我国环境影响评价中的公众参与已经越来越受到重视，并在实践中逐步发展完善，但是仍面临不少问题，随着公众参与工作实践经验的逐步累积，公众的环境意识增强和提高以及公众参与相关法律法规的完善，公众参与必将在环境影响评价工作中起到更加重要而科学的推动作用。

 

环境执法工作的探索与创新

随着经济社会的发展，群众对不断改善环境质量的要求越来越高，作为基层环境执法部门，应以科学发展观为指导，把做好环保工作作为促进经济社会协调发展的重要抓手，严格环境执法，规范执法程序，提高服务质量，克服事多面广人少的困难，创新工作机制，提高工作效能，不断推进环境执法上新台阶，通过环境执法更好地推进经济社会健康发展、协调发展、安全发展，同时也为人民群众打造宜居宜业的人居环境，促进了人与自然、经济和社会的和谐发展。

一、基本情况

宁海县环保局承担着对全县生态环境统一监管的职能，目前全局有干部职工42人，下设环境监察大队、西店环保所，共有环境执法人员13人，所有执法人员均通过环境管理（监察）执法资格考试并取得行政执法证。07年投入80万元建成县环境监控中心，24家企业安装了废水（废气）污染源在线监测系统，并与省、市、县联网，实现污染源数据和图像24小时双监控。08年全县征收排污费1386万元，作出行政处罚91件，罚款 160余万元，关闭及取缔不符合国家产业政策、污染严重的企业45家，受理各类环境信访件569件。12月11日我县通过省级生态县的现场验收，县环保局被省政府授予全省“811”环境污染整治工作先进集体，县环境监察大队被评为群众满意基层站所。

二、主要做法

（一）加大执法力度，推进重点整治。今年以来，我们切实加大重点流域、重点区域、重点行业、重点企业污染整治力度，严格环境执法监管，综合运用法律、经济、行政等多种手段，严厉打击各类环境违法行为。以省“飞行监测”和市“绿剑行动”为契机，积极开展“整治违法排污企业保障群众健康”环保专项行动和“811”环境保护三年行动，严厉打击环境违法行为，环境违法行为得到了有效遏制。

一是推进模具行业整治。模具是宁海的支柱产业之一，260多家加工企业原来均分布在街头巷尾日夜生产，其噪声、油污及电磁波的污染曾经占信访投诉件的很大部分。为彻底改变这一局面，县政府划出并建成占地1500亩、建筑面积27万平方米的模具城，我们将分散在城区的所有模具加工企业都迁入模具城，实行含油废水集中治理，达标排放。通过模具行业的整治，城区模具加工噪声污染问题得到解决，城区噪声功能区达标率显著提高。

二是推进电镀行业污染整治。电镀是一个重污染行业，我县有13家专业电镀厂，11家配套电镀厂，分布在全县各地，由于设施简陋，时常出现超标排污和偷排行为，给环境监管造成了很大的压力。为解决这一问题，县政府专门划出100亩土地建设电镀城，我们将11家企业通过强制措施使他们迁入电镀城，实行集中生产、集中供热、污水集中处理。

三是推动凫溪流域专项整治。凫溪流域一直是市环保监管的九大流域之一，我们也一直将凫溪流域的监管和污染防治作为流域环境管理的一个典型来进行探索和实践。制定了《关于加强凫溪流域环境整治的实施方案》，提出凫溪流域的整治目标、整治范围和整治任务；实施强制措施，对2家不符合产业政策和落后生产工艺的造纸企业执行关闭，对4家治理无望的铝氧化企业实施断电，对6家铝制品企业和7家小造纸企业进行限期整改；加强对凫溪流域的巡查监管，每月对凫溪流域的所有企业进行定期检查，对恶意排污行为从重从严处理。通过专项整治，凫溪流域的水质提高了一个类别以上。

（二）强化水源保护，确保饮水安全。一是划定白溪水库、黄坛水库等饮用水源保护区，所有镇乡完成了合格饮用水源地创建。完成了全市第一个《白溪水库水源地环境保护规划》的编制与评审，根据规划2008－2020年将投入1.65亿元保护宁波“大水缸”。二是出台有关政策提高生态公益林补助标准，白溪水库6.2万亩生态公益林补助标准达28元/亩。三是加大饮用水源保护区内村庄的环境整治工作，完善垃圾保洁网，推进生活污水处理，投资150万元完成叶岙村、榧坑村的农村生活污水治理。四是加强日常巡查监管。加强对饮用水源保护区巡查频次，加强饮用水源保护，确保饮用水源安全。

（三）加强长效管理，提高执法效能。一是实行岗位分工负责制。将全县划分为3个区域（除西店环保所辖区外），各组按照分工各司其职，又相互配合，形成有机整体。二是建立月汇报制度。每月定期由分管领导召开监察工作会议，总结上阶段工作，分析存在问题，对下阶段工作进行部署，确保执法工作的连续性。三是实行监察人员岗位轮换制度。对监察岗位进行竞聘轮岗，充分发挥并挖掘干部的潜力，调动干部的工作积极性和创造性。四是严格责任追究。严格执行《浙江省环境违法行为责任追究办法》，落实工作责任制，对处置不当、监管不力并造成严重后果的，追究相关人员责任，确保环境执法工作顺利进行。

（四）解决环境信访，化解社会矛盾。一是坚持24小时值班制度，畅通“12369”环境投诉热线。二是完善信访工作制度。明确信访工作内部职责分工，做到目标任务到位，履行职责到人。三是强化群众监督。通过电视、报纸、网络等媒体宣传环境污染危害及环保科普知识，使群众增强环保知识，自觉参与生态环境的监督和保护。四是加强应急能力建设。制定完善《宁海县应对环境突发事件应急预案》，建立全县应急处置网络并加强应急演练，提高应急处置能力，确保区域环境安全。

三、创新突破

（一）领导重视是执法工作顺利进行的基础。县委、县政府始终把环境保护工作摆上突出的位置，把生态县建设列为重点突破的工作之一。3月1日县委中心组学习会，邀请省环保局领导就生态文明建设与污染减排进行专题讲座。3月28日，召开全县节能减排工作会议，县政府与相关部门和企业签订了责任状。县人大加大了环保执法监督，加强对关于环保的议提案办理情况进行跟踪督查。县政协于6月5日召开八届六次常务会议，围绕“建设资源节约型、环境友好型社会，推进节能减排工作”进行参政议政发言。县委书记、县长多次召集相关部门，检查生态县建设、生活污水处理工程和畜禽养殖污染治理等工作。

（二）出台政策是执法工作顺利进行的保障。建立健全生态建设和污染减排的考核督查机制，把生态县创建工作列入年度综合目标管理考核和督查的重点内容，在总考核分100分中，生态考核镇乡（街道）分值为12分,县级部门分值为10分，考核结果与评比先进、使用干部和奖金发放挂钩。进一步加强对重点区域的环境监管，县政府下发了《关于印发“811”环境保护新三年行动实施方案的通知》，将2008－2010三年环境保护重点任务分解落实到相关部门和镇乡。为解决基层环境执法软而无力，执法手段不多的难题，县委办公室、县政府办公室出台了《关于进一步加强环境执法工作的通知》，强化法律、经济、行政等综合手段在环境执法中的作用，明确供电部门可对环境违法企业采取断电措施，实现了执法手段的创新，为环境执法的顺利推进提供了强有力的保障。

（三）部门协同是执法工作顺利实现的关键。部门协同作战是执法工作顺利实现的保证，在我县的环保执法中，已经形成了环保牵头，公安、法院、工商、供电等相关部门配合，当地政府为主力军的环保执法新局面。去年，在取缔桑洲镇石桥头村的橡胶炼油的非法加工点，我们牵头组织工商、公安和桑洲镇政府，对非法炼油加工点予以拆除；由法院对2家拒不履行行政处罚决定的业主进行司法拘留，对2家重污染企业的相关设施进行暂扣；我们牵头组织了法院、供电及西店镇政府，对樟树电镀厂等9家电镀加工企业及4家铝氧化加工企业实施了断电。

（四）长效机制是执法工作顺利进行的支撑。长效机制是推进环境执法规范化的重要支撑，我们在实际工作中着重建立完善环境执法分片管理，理顺执法队伍内部关系，规范执法人员行为，明确执法人员职责，使环境执法各项工作都在规定范围内按照规定程序进行，同时加强对执法人员政治理论培训和业务培训，不断增强执法人员的大局意识和廉洁意识，进一步提高执法人员的工作水平和业务能力，真正做到依法行政，规范执法。

 房地产建设项目对环境的影响及其在审批中存在的几个问题

房地产业是当今世界各国经济发展的重要支柱之一。它能够为国家经济带来高额的附加值和为投资者带来丰厚的利润，从而成为投资的热点。在过去的几年中，由于我们环境管理的整体水平不高、人们的环境意识差等原因，房地产建设项目尚未纳入正规化环境管理轨道。近些年来，由于金州旧城区改造，新城区兴建，房地产业蓬勃发展，为建设带来的一系列环境影响，已开始引起人们的注意，更引起了政府的重视，环保部门也注意对其实行较规范的环境管理。对房地产建设项目实现环境管理的最基础的手段就是逐步完善“三同时”制度与“环境影响评价”制度。

一、  房地产建设项目对环境产生的影响

由于房地产建设项目的特殊性，它的污染物排放的种类和特征也有别于工业企业，它对环境产生的影响也是多方面的。

1．施工过程中产生的各种污染

建筑粉尘排放，是影响城市空气质量的重要因素之一。它主要包括水泥、碳和黄沙等建筑原料小颗粒散失到大气中所造成的大气污染。另外，由于施工造成的裸露地表所产生的扬尘对大气环境质量也有相当大的影响。

由建筑原材料和建筑原料的包装物所产生的建筑废弃物虽然大多是无毒的，但比较难降解，长期存在土壤中可能会改变土壤的特性，进而影响作物的生长，且这些废弃物的堆放也影响了城市的景观。

施工噪声一直是困扰工地周围居民的难题，尽管环保部门对此采取了治理的措施，噪声扰民事件还是时有发生。它主要由施工机械作业产生的，具有多样性、突发性、冲击性和不连续性。不同类型的施工机械产生的噪声强度也有区别，如推土机78-96dB，挖土机80-93 dB，运土卡车85-94 dB，气锤风钻82-98 dB，打桩机95-105 dB，这些噪声值大大超出各功能区噪声标准。

房地产建筑业的废气污染主要来源于建筑或装修材料，如涂料和油漆等，对室内空气质量影响极大，也严重危害了人体健康。另外，一些建筑材料也会产生一定的放射性污染。

2．房地产建设项目对生态可持续性的影响

生态可持续性是区域可持续发展的必要条件。环境的恶化会降低人们的生活质量，妨碍资源的有效利用，进而影响经济发展。进行房地产投资需要大量资源支持，其中，土地资源和空间资源是稀缺且不可再生资源，房地产投资占用这些资源势必制约其它行业的发展。因此，资源的合理配置和协调是实现生态可持续发展的前提条件。

土地是房地产投资的资源载体，在房地产投资行为中，存在大量将农用地征用为建设用地的现象。在房地产投资对区域可持续发展的影响中，土地资源的可持续利用是首要问题，我国目前的土地利用现状令人担忧。近19年来，我国净减耕地626.4万hm2，占全国现有耕地面积的5%。自改革开放以来，各项事业发展所需土地多是靠外延扩展，以占用耕地为主，特别是城市建设用地扩展无度尤为突出。1986-1996年全国城市非农业人口增长59.7%，而同期城市用地扩大了106.8%，城市内部有5%的土地闲置浪费。截止到1996年10月31日，现有耕地约1.3亿hm2，园地0.1亿hm2，林地2.276亿hm2，牧草地约2.66亿hm2，居民点及工矿用地约0.24亿hm2，交通用地0.055亿hm2，合计约6.63亿hm2，其余为水域和未利用土地。而目前我国绝大部分未利用的土地都属于不可利用的范围，已利用土地中，建设用地为27.08万Km2，约占国土总面积的4.14%；尚可利用而未利用土地存量为73.9万Km2，约占国土总面积的7.8%，其中适宜建设用地为0.88万Km2，仅占1.19%。

房地产品----城市林立的楼群和大量高层建筑的矗立造成对空间过于细碎的分割，不仅将人们与自然环境相隔离，还会使居民产生一种窒息感和压抑感，造成对人类在身体上和心理上的侵害。长期以来，房地产投资偏重于粗放发展，主要依靠土地、水等资源的过度消耗，合理利用和规划不可再生的空间资源一直为人们所忽略，需要得到应有重视。

二、房地产建设项目环境影响评价的内涵范围有待拓宽

房地产建设项目大多属于投资大，涉及范围广的项目，加之其对环境影响的程度较大，环境影响评价自然就成为其必须执行的一项制度。以我们所审批过的“芙蓉花园”开发项目为例，其环境影响评价应拓宽：

1．应增加景观、视观、光污染的评价。各种噪声、扬尘及项目建成后废水、废气及花园式绿化做了评价。但是却忽略了建设项目对城市景观破坏等的评价，带有片面性。评价还应将城市建设与城市功能、城市景观特色和环境承载能力联系起来，应当把工程建设对空间生态破坏、景观破坏、视觉污染和光污染问题涵盖进去。

2.应当把自然通风、自然采光、太阳能等节能减耗的评价增加进去。在结构设计上，要把是否采用自然通风、自然采光、太阳能考虑在内。同时，对是否使用了清洁能源、无污染或低污染的环保型建材和吸音减噪材料（避免因结构与材料的问题产生噪声而进行治理造成的各种损失），以及是否采用了用水回用系统、固废分类回收综合利用系统等匡入环境影响评价之中。

3．应当把建筑材料等融入环境影响评价范围。主要包括主体的建筑材料、建筑风格、造型、光照、色彩、尺度、质感和结构功能等及绿地斑块的评价。

4．对使用玻璃幕墙等反光材料的建筑物，应进行光污染的检测和评价。曾有报导某一建筑物的玻璃幕墙由于反光严重影响附近一所小学的学生上课，由于评价时忽略了这一问题，项目建成后无论是在经济上还是在社会影响上都造成了难以弥补的重大损失。

5．应当完善环境经济效益分析，提高环评的实效性

一般项目环评中把环境经济效益和“三废”综合利用的经济效益作为产出，将环保设施投资和运行费用、污染防治费用和污染损害及原辅材料消耗等生产成本作为投入，进行环境经济损益简要分析。而建筑物为主体的城市开发项目，拟建地的生态环境质量的优劣将直接影响其经济效益，因此，在进行环境经济损益分析时应将营造和维护良好环境的收入计入产出。

三 、 房地产建设项目环境影响评价与“三同时”制度执行的顺序要搞清

根据《建设项目环境管理条例》及建设项目的环境管理程序，在房地产建设项目环境管理过中首先要执行的是环境影响评价制度，在环境影响评价报告书、报告表编制完成的基础上，建设单位根据报告书（表）中有关污染防治的要求，进行“三同时”建设。而如果为了督促建设单位切实进行“三同时”建设，要求建设单位在报批环境影响报告书（表）的同时报送项目污染治理方案，否则不予批复报告书（表）。这种作法确实对执行“三同时”起到了督促作用，但也存在着一些问题。一是建设单位为了加快审批时间，在还没有开始进行环境影响评价或者环境影响评价工作还没有完成之前，就进行污染治理方案的设计，既违背了建设项目环境管理的有关规定，同时又可能造成环境影响评价的失效；二是评价单位为了尽快完成委托任务，可能提出治理方案的时候更多迁就建设单位的意见，相对忽略环境保护的要求，或者直接将建设单位已经设计好的方案作为建议提出，失去了房地产建设项目环境影响评价工作的意义。

在城市建设快速的发展的过程中，要求城建部门妥善解决庞大的人口基数、有限的资源支持（包括环境承载力）与经济快速发展之间的矛盾，必须着眼于长远，千万要防止重走以牺牲环境效益换取经济效益----先污染后治理的老路。要坚持以人为本，人与自然和谐共存、可持续发展的原则，既要促进经济稳步增长，又要建设一个适宜于人类居住和生活的生态环境优美、居民生存舒适的社会环境，实现生态、经济、社会三者的和谐。

公路建设中环境影响评价指标体系的探讨

摘要：本文在阐述公路建设环境影响评价概况的基础上，分析了公路建设环境评价中存在的问题，并总结了环境影响评价的内容，最后提出了道路环境影响的各种指标体系。

　　关键词：公路建设；环境影响；评价指标

　　前言公路建设项口环境影响评价关系到国计民生，因此构建社会、经济环境评价体系，对建设项目进行量化的经济损益分析研究，是公路建设项目可行性研究的重要内容。对公路建设项目环境影响评价体系的研究，克服了单个项目评价缺乏整个环境影响分析及整体环境对策规划的缺陷，能有效地控制各类污染源及污染物的排放总量和交通建设对环境造成的影响，使环境影响评价成为有效辅助决策、规划、计划的手段之一。

　　1.公路建设环境影响评价概况

　　现代社会，公路交通运输是人类赖以生存和发展的基础条件之一。我国公路交通建设的高速发展，有效地解决了自然资源、劳动力、生产设施等生产要素相分离的矛盾，为实现共同富裕和可持续发展已经做出了巨大的贡献，而且将发挥更重要的作用。公路交通建设一方面积极促进国民经济的飞速发展；另一方面，公路基础设施在建设前、建设中和建设完成以后都会以不同形式对社会经济环境、自然景观、生态环境、环境大气、环境噪声等产生各种影响。

　　公路建社对环境的影响客观地要求对公路建设项目做深入透彻的评价研究和分析，并通过评价研究分析找寻合理可行的方案，保障公路建设沿着可持续发展道路顺利前进。公路建设环境影响评价研究是监督和减缓工程环境的不利影响，达到经济发展和环境保护相协调，保证可持续发展的重要手段之一。

　　2.公路建设环境评价体系中存在的问题

　　在公路建设环境影响评价中，部分评价体系还未构建或未完善，评价体系因子的量化关联问题的处理还没解决。并且由于公路建设项目的线性性质，各个地区的生态环境评价体系也不尽相同。因此，在评价项目建设对生态环境的影响时应建立适合项目沿线地区的评价体系。总结起来，其主要问题表现在以下几方面：

　　（1）模型和模型参数存在的问题：关于评价方法中的一些数值模拟参数有待于改进。《公路建设项目环境影响评价规范（试行）》的应用仍然具有一定的局限性。具体表现在模型应用具有一定的局限性，参数的取定具有不确定的概括性。如对噪声的预测模型只适用于双向四车道，且设计行车速度有一定的限制。

　　（2）缺乏可持续发展理论的应用：公路交通建设建立了开发资源、协调资源、合理利用资源、加快经济发展的纽带，同时也是消耗资源、影响环境的举措。因此，在评价中运用可持续发展的观点、理论和方法尤为重要。而现有的评价体系和实践应用中，这一理论没有得到充分的体现。

　　（3）实际应用中缺乏科学的评价手段：由于科学技术的飞速发展和计算机技术在环境研究领域的广泛运用，对于环境监控己经基本实现计算机控制和数据处理。在国内，专门用于环境评价研究的软件层次很低，而这些软件对于“公路建设项目环境影响评价”却无能为力。

　　以上提到的问题在应用中确实存在，问题的出现将损害对公路建设环境评价的合理性、准确性、有效性和可依据性。

　　3.环境影响评价的要素分析

　　公路工程项目对环境影响的重点是线性的带状影响。其特点是路线长、范围广、施工期长、影响大。因此环境影响评价要素应包括如下内容：

　　（1）工程分析：工程分析是针对性很强的评价工作，分析内容包括各工程方案对环境的影响；路基设计对环境的影响；取、弃土石方工程对环境的影响；排水系统对环境的影响；绿化与美化；沿线管道埋设；

　　（2）环境影响因子：公路建设项目对环境影响因子的识别应根据项目建设在不同时期对环境的作用。通常包含三大类：工程位置对环境的影响；施工对环境的影响；营运对环境的影响；

　　（3）环境影响评价的现状调查、监测；

　　（4）环境敏感地区、敏感点的确定；

　　（5）环境影响识别；

　　（6）评价指标体系结构的建立；

　　（7）预测模型与参数：评价的关键是预测，预测模型要符合实际情况。模型选定后，参数选用正确与否直接影响计算结果的精度及评价结论的可信程度；

　　（8）环境保护对策研究。

　　4.道路环境影响指标体系的建立

　　道路环境影响指标体系按照计算方法可分两类：一类是可以由具体数值直接计算得到，另一种是无法直接计算得到，比如目前一般认为景观协调方面是不容易量化的。对于可以量化的指标可以用相应的计算模型就可以得到，而对于这类不易量化的指标就要采取其他方法，比如采取打分或排序的方法得到相应的指标值，同样也可以进行有效的评价。

　　4.1道路声环境评价指标

　　目前国内外道路噪声评价中一般用等效噪声级L作为评价指标，L的数值和人们的主观吵闹感觉程度有较好的相关性，可以分三步计算：

　　（1）各道路单元点在计算点产生的基础噪声

　　首先将实际道路划分成一系列的道路单元，按交通量预测噪声的大小及不同的速度和同重车百分比对噪声进行的修正，同时考虑坡度对噪声产生的影响，求取一个道路单元噪声

　　（2）计算扩散传播对交通噪声的修正值

　　通过交通量预测和有关道路因素的修正，可以得到汽车在道路上行使时产生的噪声强弱，但是要进行道路声环境评价不但要计算汽车行使线上的噪声的大小，而且要计算离汽车行使线不同距离和不同高度处的噪声值，噪声扩散、传播时的衰减和加强通过测试数据进行修正。

　　（3）计算交通噪声评价值

　　将由交通量计算得到的基础噪声值加上由扩散和传播产生修正值，最终可以得到第i个道路单元点在计算点处产生的噪声评价值。然后将计算点范围内的第N个道路单元在计算点处产生的噪声值合并起来，就得到交通噪声评价值。

　　4.2道路大气环境评价指标

　　在道路建设项目大气环境影响评价中以尾气污染指数最为实用，为计算尾气污染物在计算点产生的浓度，可将道路划分成一系列的道路单元，分别计算各道路单元污染物排放在该点产生的浓度，然后再求和计算整条道路尾气污染物排放在该点产生的浓度。以道路单元中心为坐标原点，下风向为x轴正方向对整个道路单元建立平面坐标系，则可求出整个有限线源对计算点上污染浓度的贡献。

　　4.3道路景观的评价指标

　　公路景观设计应力争使自然景观与公路工程结构物达到有限的协调，建立起新的完整的公路景观系统。所以道路景观应从使用者的视觉、心理出发，达到公路功能、美观及经济的一致性。目前研究道路景观是采用综合指标的方法，先确定道路景观的评价指标，然后在此基础上对各分级指标进行评价，在对道路景观进行评价时，可以从以下方向考虑：

　　（1）通视：要求路线各组成部分的空间位置配合协调，使司乘人员感到线形流畅、清晰、行驶舒适安全。

　　（2）导向：建立一个区域性的视觉系统，使司机在视觉所及的范围内，能预见到公路方向和路况的变化，并能及时采取安全的行驶措施。

　　（3）协调：使公路线形及沿线设施与沿途空间景观环境相协调。

　　（4）绿化：利用绿化来补充和改善沿线景观。

　　公路景观可以从以上四个或更多方面计算出道路景观综合评价指数，这样可以较全面和真实的反映道路景观的综合性和复杂性。

　　随着科学技术的进步以及人们对环境问题认识的逐步提高，环境评价已不再是一项单纯环境科学知识的简单应用，而是已发展成为一项需要综合应用多学科知识及技术。总之，建议加大环境影响评价技术及方法的研究，用先进的科学的技术及方法及可持续发展的思想武装环境评价，使其在促进公路交通建设与环境可持续发展方面发挥应有的功效。
关于我国环境影响评价制度的不足及其完善建议论文摘要：环境影响评价制度是环境保护的重要手段和措施，健全环境影响评价制度对于开展环境影响评价活动，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。然而，在实施环境影响评价实际工作中也出现了一些问题，存在一些不足之处。这些问题主要是：环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全等。针对这些问题提出了相应的对策和建议。
环境影响评价是一项与社会的政治、经济、文化和生活方式密切联系在一起的社会活动。大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳来实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及到具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策制定和开发区的建设等宏观活动。环境影响评价制度在我国作为经济建设活动所必须遵守的一项独立的法律制度，对经济建设的全面规划、工业发展的合理布局、新污染源的严格控制和老污染源的强化治理等均有着十分重要的意义。因此，我们应对环境影响评价制度高度重视，让其发挥应有的作用，促进环境事业的健康发展。
1环境影响评价制度在我国的发展
我国的环境影响评价制度是在借鉴国外经验，结合我国的具体国情的模式下逐步发展起来的。环境影响评价制度作为一项正式的法律制度首创于美国。继美国之后，瑞典、澳大利亚分别在1969年的《环境保护法》和1974年的《联邦环境保护法》中效仿美国规定了环境影响评价制度，随后西方各国陆续将这项制度推广开来。我国在1979年的《环境保护法(试行)》中吸取了国外的先进经验和有益做法，原则规定了扩、改、新建工程时，必须要提出环境影响报告书，这标志着环境影响评价制度的正式确立。1980年的《基本建设项目环境保护管理办法》规定了环境影响评价的程序、范围和内容。1981年和1986年又两度对该办法进行了修订，使之更加完善。进入20世纪90年代，我国的环境影响评价进入快速发展阶段，从1992年到1994年的3年间，执行的环境影响评价项目数分别为36366、34276和31476，分别占当年建设项目数的61％、57％和63％。1998年11月，国务院第10次常务会议通过了《建设项目环境保护管理条例》，并予发布实施，该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都做了明确规定。2003年9月1日，《中华人民共和国环境评价法》正式出台，作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它对环境影响评价制度做出了更加系统、完整和明确的规定，最终从国家法律的高度肯定了这项制度。
2环境影响评价制度存在的不足
环境影响评价制度是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式和决策方式的改革，是保证社会持续发展，健全环境方面的管理制度，加强建设项目管理，防止新污染，维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有极为重要的意义。虽然我国在环境影响制度建设方面已经作了大量的工作，并且出台了《环境影响评价法》，但是从我国环境影响评价制度的实施情况来看，我国的环境影响评价制度还存在很多值得改进的地方，具体论述如下。
2．1环境影响评价的范围过窄
我国《环境影响评价法》第二条对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。
2．2环境影响评价缺乏替代方案
环境影响报告书是环境影响评价的书面形式，是其最终表现形式。我国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，使评价单位进行的环境影响评价实际上是“唯一”的可供选择的方案。这样就可能使决策部门和公众无从选择，只能按照此方案做出评价，即使有别的可供替代的方案，也只能按提供的唯一的方案进行评价，这样就会使环境影响报告制度的作用降低。如果是对国家经济建设有益的项目，一旦不能通过评估将会影响我国的经济发展，这样做虽然方便了评价机构和开发建设单位，但却不利于实现我国环境影响评价制度的真正目的。
2．3评审体制的规定存在不足
《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。但对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和其他活动项目，就有可能会通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名存实亡。
2．4环境评价的审批不健全
环境影响报告书或登记表由行业主管部门预审，没有行业主管部门的，其环境影响报告书或登记表由具有审批权的环境保护行政主管部门审批。在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败。而建设项目的环境影响评价文件又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过大而引起腐败的产生。
2．5公众参与机制不健全
公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。我国环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中都没有体现，这也是造成我国环保领域有法不依、执法不严的原因之一。近年来，我国在重大项目的环境影响评价中虽实行了公众参与机制，但广度、深度不够，且多数由公众积极、主动地表达自己的环境权益要求；公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中进行，而在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。《环境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众参与等依然缺少具体规定。一般情况下，“环境影响评估制度的公共参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低”。
2．6法律责任的不健全
建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及对环保部门审批结论进行监督管理和承担相应的责任的机制，在《环境保护管理条例》中没有全面做出规定。在《环境影响评价法》中虽然规定了环保单位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但其中对决策者的法律责任未作规定，这是一大缺陷，因为决策者在其中起主导性的作用，没有决策的做出，将不会产生以后的责任问题，有必要对其进行法律约束，设立责任制度。其在理论和实践的联系上还存在欠缺，这就可能造成环境影响评价流于形式，极大地影响了环境影响评价制度的实效。所以，此评价制度对于评审各个阶段的有关单位和人员的法律责任规定还不是很明了，要对其有更细致的规定。
3完善环境影响评价制度的几点建议
3．1增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环评活动
随着可持续发展战略的提出和实施，世界各国越来越多地把立法政策以及替代方案等战略环评作为完善环评的重要内容，对政策、立法等活动开展环评对决策科学化有重要意义。它可以超越少数政策制定者的认识局限，全面地对环境进行影响评价。在此基础上，可以及时对某项政策、法规进行修改和补充甚至终止，以防止在政策上产生失误和误导，把立法、政策纳入环评之内，这是经济发展与环境保护相协调的最好方法。
3．2环评内容应引进替代方案机制
科学决策应遵循择优原则，即在决策的几个方案中权衡利弊，最终确定最佳方案。在进行战略环境影响评价时，立法中应规定替代方案的环境影响评价的内容，这样才能体现环境与发展综合决策和预防为主的思想。国际趋势及国外的经验也表明，环境影响评价的核心是替代方案的分析。环境影响评价所寻求的不是那些没有环境影响的发展项目，而是旨在找出任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的项目的方案。这就意味着所有可能的项目替代方案必须在对一个具体项目做出承诺之前，对它的费用和效益进行审议，包括方案、选址、技术、工艺和原材料等均需予以考虑。因此，根据环境影响评价制度的实质内涵，在立法中应加强对有关替代方案的规定，明确规定环境影响评价制度必须包括替代方案。
3．3完善环境影响评价的评审体制
为了防止地方保护主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响评价机关。前者主要负责中央政府政策、规划、计划的环境影响评价及跨省区的对环境有重大影响的区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。剩余的环境影响评价由后者负责，包括本省的政策、规划、计划的环境影响评价及区域环境影响评价和项目环境影响评价等的评审。赋予两种环境影响评价的审批结论具有同等的法律效力。其审批机关均为被专门授权的环境影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级环境影响评价审批机关直接受中央级环境影响评价审批机关的领导，并对其负责。立法还应加强对审批部门的法律约束，以保证环境影响评价立法目的的实现。3．4设立专门的环境审批机构以完善审批机关对规划的编制机关和审批机关在某种意义上的重合问题应明确具体的编制机关，设立专门的审批机构。使其二者明确分离，防止机构重合带来的权力重合问题，并注意在其中加大专家和公众的意见所占的比重。其次，对于建设项目的环评文件仅由环境保护行政主管部门审批的情况，应加强对环评的组织管理。建立专门的建设项目审查委员会、环评专家委员会和专家小组，负责建设项目的环评工作，审查意见必须作出肯定或否定的结论，以此作为是否批准的依据。确保审批机关的权威性、专业性、科学性，避免行政部门的不法干预。
3．5建立有效的公众参与环评机制，增强可操作性
《环境影响评价法》第五条、第十一条、第二十一条等的规定对公众、专家参与规划和建设项目环评的范围程序、方式和公众意见的法律地位做了明确规定，但还应作以下完善。
(1)将原则性规定具体化
《环境影响评价法》第五条是原则性规定，缺少具体条文的支撑，给人造成“宣言是规定”的印象。我国其他法律对公众参与规定少之又少。如有也只是原则性规定。建议将具体的操作性规范在制定实施细则或有关行政法规、部门规章时予以明确。
(2)完善参与的具体程序
参与阶段越早，公众越有标准。我国应该在项目审查和范围界定程序中引进公众参与，由环保部门具体负责组织，以利于整个参与程序的公众性实现。建议在《环境影响评价法》实施细则的制定中对听证会程序作出具体规定，建议健全听证会制度，以及更多的参与形式，如来电、来信、来访等。
(3)明确处理公众意见的基本要求
为体现对公众知情权、参与权、监督权的尊重，不仅应赋予规划部门和建设单位信息公开，及时征求公众意见等义务，还应考虑对规划部门和建设单位回应公众意见的基本要求作出详细规定，确保公众意见不至于被形式化处理，造成规划部门和建设单位“只听取，不采纳”的状况。
(4)参与主体组成要有代表性和广泛性
参与人既要有直接利益冲突的公众，也要有与建设项目无直接关系的公众，既要有受项目实施影响的人，也要有规划编制和项目建设单位的人，更要有专家学者。
(5)公众参与权能的司法保障
设立有关环境影响评价的司法审查制度，对主事机关在环评程序中设有依照法律法规进行公众参与程序；造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可依法提起诉讼，为公众参与权提供有效的司法保障。
3．6健全环境影响评价监督机制和法律责任制度
由于环境影响评价是项目可行性研究的重要组成部分，为决策者提供依据，是保证建设项目符合可持续发展的重要手段。如果不切实履行环境影响评价制度而开工建设，就有可能造成对环境的巨大污染和破坏，给社会和公众带来极大的危害。《环境影响评价法》主要是采用行政处罚的手段来追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效地调动其督促履行职责的积极性。
《环境影响评价法》对规划编制机关、建设单位以及为环评提供技术服务的违法行为和违法人员均作出了明确的法律责任规定，但在法律责任方面还需进一步完善。
(1)《环境影响评价法》对环评主体的规定应当细化
《环境影响评价法》对环评主体的规定过于原则，没有明确划分。这样在实践中建设者、评价者、审批者就有可能不认真履行其法定义务或法定职责，易造成环评流于形式而没有人承担责任的状况，极大地影响了环评制度的实效。因此，《环境影响评价法》应制定其实施细则，细化三者的具体责任。
(2)对擅自开工建设造成环境污染和破坏要恢复原状
《环境影响评价法》第三十一条中增加的“恢复原状”，其中对于擅自开工建设造成的环境污染或破坏并没有做出“恢复原状”的规定，仅仅要求用罚款来弥补环境损失是远远不够的，在追究法律责任中只考虑到经济效益而忽视生态效益的重要性是违背可持续发展战略思想的。
(3)应对未采纳公众意见造成严重后果的行为追究法律责任
编制机关和审批机关因没采纳公众意见、审查意见而造成的重大环境危害的行为，仅要求说明是不够的，对无视公众意见而导致污染或破坏环境的严重后果者，应追究其法律责任。
4结语
环境影响评价制度的建立同我国经济建设一样，成绩与困难同在，挑战与希望并存。《环境影响评价法》的实施可以说是一项十分具有挑战性的任务，它要求政府确立起更加公开民主的决策方式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还有待于在实践中不断发现，不断总结，及时解决。只要我们锐意改革，不断进取，发现问题，解决问题，环境影响评价制度就会发挥环境管理的巨大作用，使我国环境影响评价制度更加进步与完善。 建设项目环境管理存在的问题与对策

襄阳市环保局在服务企业、服务地方经济的同时，做到严格把关，促进经济经济社会全面协调可持续发展，较好完成了辖区内建设项目环境影响评价审查工作。但是，目前我市建设项目环评管理还存在四大问题。一是全市各开发区、工业园区规划环评工作严重滞后，制约了各开发区、工业园区的项目入驻。二是有少部分企业、业主对环评的重要性认识不足。不是在项目开工前主动办理环境影响评价，而是遇到其它手续障碍或是环境执法人员监管与督促下，才办理环境影响评价文件。三是重浓度达标、轻总量与浓度双控制理念。在项目环评审查过程中，较注重周围环境质量适用标准及现状和污染物排放标准、生产工艺，污染物源强及达标可行性分析，对项目建设前后的环境质量变化预测的科学性、合理性把关不严，延用传统观念认为只要项目“三废”处理工艺、生产技术成熟，项目建成后污染物能达标排放，就不会对周围环境质量有什么影响，而忽视所在区域环境容量和区域性的污染物排放总量，随着项目的增多排污总量有所增加，难以维护或改善周围环境质量。四是有些建设单位缺乏对环评的正确认识，在拿到环评批复后，不去研究环评提出的污染治理对策，不清楚项目该重点做好哪些环境保护工作，致使有些项目建设过程中就先天不足，因环保设施不足影响后期试生产。

为此，我市将采取五项措施进一步加强建设项目环评管理。一是规划环评没有完成的开发区、工业园区，对其内企业实施环评限批，促使各地尽快完成规划环评工作。二是对申请的建设项目，严格审查，坚决做到“四个一律不批”，即：对于国家明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的项目一律不批准；对于环境污染严重，高能耗、高物耗、高水耗，污染物不能达标排放的项目一律不批；对于环境质量不能满足环境功能区要求、没有总量指标的项目一律不批；对于位于自然保护区核心区、缓冲区内的项目一律不批。坚决防止不符合国家产业政策、“污染重治理难”、“两高一资”项目进入本市。三是严格执行《建设项目环境保护分类管理名录》及《湖北省建设项目环境影响评价分级审批办法》，确定项目的环境影响评价等级，不降低评价等级，杜绝越权审批现象发生。对环评文本严格把关，提高环评质量，使环评文本成为企业实用可行的环保技术文件。四是坚持“发展为重、环境优先”，坚持以环境容量定产业布局，环评审批中实行污染物总量控制原则，上排放污染物的项目，先要有环境容量和总量控制指标，做到源头预防，源头控制，保护好生态环境。五是广泛开展环保宣传教育活动，将环保理念深入企业之中，提高企业家环境保护意识，提升企业家对环评工作重要性的认识。

我国《环境影响评价法》若干问题分析

论文摘要
环境影响评价制度世界各国为适应社会发展和可持续的利用自然资源的需要而设立的一种法律制度。本文从我国环境影响评价的概念、适用范围、适用原则、国家支持，我国环境影响评价的发展状况、战略环评、公众参与略作逐一探讨。
本文通过我国环境影响评价制度的发展状况分析认为：制定环评影响评价法是必要的，对政策开展环境影响评价的时机和条件还不够成熟、对政府的一些经济发展规划进行环境影响评价是必要和可行的；对建设项目的环境影响评价应以国务院现行的行政法规为基础，将重要的规定上升为法律。本文还提到了战略环评的问题，即采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。同时重点阐述了战略环评中规划环评对环境影响评价的重要性和战略环平是实现可持续发展目标的必经之路。本文还认为环境影响评价法中公众参与的必要性，即对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划应当征求公众的意见。
针对目前《环境影响评价法》中存在的五项问题，笔者提出了应采取的五项措施。

关键词：环境影响评价  战略环评  规划环评  公众参与

《中华人民共和国环境影响评价法》于2002年10月28日由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2003年9月1日起施行。①
一、环境影响评价的定义
《中华人民共和国环境影响评价法》所称的环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。它主要包括以下五个方面：第一、评价的对象是拟订中政府有关的经济发展规划和建设单位兴建的建设项目；第二、评价单位要分析、预测和评估所评价对象在其实施后可能造成的环境影响；第三、评价单位通过分析、预测和评估，提出具体而明确的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；第四、环保部门对规划和建设项目实施后的实际环境影响，要进行跟踪监测和评价；第五、本法所称的环境影响评价，是指指导环境影响评价工作的方法和制度。
1、立法宗旨
　　《中华人民共和国环境影响评价法》的立法宗旨即立法目的主要是：第一、预防因规划实施后对环境造成不良影响；第二、预防因建设项目实施后对环境造成不良影响；第三、实施可持续发展战略，促进经济、社会和环境的协调发展。
　　2、关于本法的适用范围
　　本法的适用范围，是指哪些规划和建设项目属于本法调整，评价单位可以对哪些规划和建设项目进行环境影响评价。
　　（1）属于本法调整的规划。
　　本法所指规划有几个特征：一是指政府拟定的规划，这样就与企业的规划区分开了；二是指政府的经济发展方面的规划，这样就与政府的其他规划区分开了；三是指实施后对环境有影响的规划。国际经验证明，并不需要对所有的规划都进行环评。一般在评价之前，有关部门首先要启动“识别程序”，通过识别，把对环境有影响的规划挑选出来，再对可能对环境有影响的规划启动正式的评价程序。
　　（2）属于本法调整的建设项目。
　　对属于本法调整的建设项目，本法第三条主要规定了以下三点：第一、建设对环境有影响的建设项目；第二、在中华人民共和国领域内②建设对环境有影响的建设项目；第三、在中华人民共和国管辖的其他海域内③建设对环境有影响的项目。国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目评价实行分类管理，具体分类可见本法第三。至于关于“领域”和“中华人民共和国管辖的其他海域”的界定，可见我国有关海洋的规定。
　　3、进行环境影响评价的原则
　　主要有以下四点：第一、环境影响评价必须客观、公开、公正。所谓“客观”，是与主观臆断相区别的；所谓“公开”，是与暗箱操作相区别的；所谓“公正”，是指不带偏见，对所有的评价对象一视同仁，依法进行评价；第二、进行环评要综合考虑对各种环境因素及其所构成的生态系统的影响；第三、环境影响评价的结论应当为决策提供科学依据；第四、国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。
　　4、国家支持环境影响评价的基础工作
　　主要从以下两个方面支持：第一、国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价方法、技术规范进行科学研究，建设必要的环境影响评价信息共享制度，以提高环境影响评价的科学性；第二、国家环保总局应当会同国务院有关部门，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。
二、我国环境影响评价制度发展状况
我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。1979年，第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，首次将建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来。以后陆续制定的各项环境保护法律，均含有建设项目环境影响评价的原则规定。
　　经过20多年的实践，“九五”期间建设项目环境影响评价执行率已达90％；评价和审批工作逐步规范化；评价的范围由基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目；从事环境影响评价的队伍不断壮大，技术水平不断提高，已形成了一个比较完整的技术和管理体系。通过“先评价、后建设”，推进了产业合理布局和企业的优化选址，预防了许多因开发建设活动可能产生的环境污染和生态破坏，取得了良好的环境效果。
　　但是，随着经济活动范围和规模的不断扩大，因区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的不良环境影响越来越突出，特别是因实施有关政策和规划所造成的各种环境后果已经成为影响我国可持续发展的重大问题。近几十年我国经济发展的历史表明，政府及其有关部门制定的某些政策和规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响更加巨大、持久，范围也更加广泛。20世纪80年代中期提出的“大矿大开，小矿放开”和“有水快流”的政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成严重的资源浪费和生态破坏，迫使国家在几年后就不得不采取严厉的治理整顿措施，取缔、关停了大批小矿。80年代末国家制定的产业发展规划，曾重点支持了部分有严重污染的产业，包括“十五小”企业，短短几年内这些产业虽然得到了迅猛发展，但却造成了部分地区的生态破坏，特别是造成了一些流域水体的严重污染，迫使国务院在1996年作出决定，取缔、关停严重污染环境的小企业。在一年多的时间内，各级政府取缔和关停了65000多家小企业，有效地改善了环境，但有关方面也为此付出了沉重的经济代价，中国农业银行因此项行动而无法收回的贷款本息就达50多亿元。历史的教训如果不认真汲取，不从政策、规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生，我们将会继续陷于防不胜防、治不胜治的严峻局面，我国的现代化进程中还将付出更大的环境代价和经济代价。
　　因此，我国进行环境影响评价的范围，应当适时由单纯地评价建设项目，扩大到评价对环境有显著影响的一些政府规划。制定一部完整的环境影响评价法，主要是考虑到：1、围绕环境影响评价活动形成的社会关系是应由法律调整的独特对象，对环境影响评价的规范和管理在性质上具有许多行政程序法的特征，与政府的决策行为关系密切，是现行环境保护法和各单项环境保护法律所容纳不了的。2、对政府有关经济发展规划的环境影响评价是由负责决策的政府及其部门按照法律规定的职责和程序分别组织实施的，环境保护行政主管部门只是其中的一个重要部门，它与一般的环境保护法律所规定的体制以及行政监督管理者和监督管理相对人之间的法律关系有所不同。3、国外大多数国家都制定了单独的环境影响评价法或者环境影响评估法。此外，对建设项目进行环境影响评价并相应进行规范管理，由于直接影响到公民和组织的权利和义务，属于应由法律调整的实质性问题，因此应当及时制定法律加以规范。国务院对环境影响评价的管理，已于1998年制定了有关的行政法规，经过四年的实践证明其措施基本可行，因此有必要在总结经验的基础上，及时将其上升为法律。
　　在《环境影响评价法（草案）》征求意见的过程中，多数地方人大常委会和国务院部门以及基层单位代表和专家、学者，认为制定这部法律是十分必要的，有利于实施可持续发展战略，预防因制定规划以及进行开发建设活动对环境造成的不良影响，促进环境与发展的综合决策，实现经济、社会和环境的协调发展，普遍要求这部法律能够尽早公布施行。所以，在当前的国际国内形势下，由全国人大常委会制定包括评价政府有关经济发展规划在内的环境影响评价法，不仅是必要的，而且是可行的。
第九届全国人大常委会将环境影响评价法列入了立法规划，全国人大常委会将该法列入2000年提请审议的年度立法计划。为了落实该项立法计划，全国人大环资委起草领导小组先委托国家环保总局草拟该法草案的初稿，在此基础上拿出“框架草稿”和后来的“征求意见稿”。经过长达20个月反复研究、协调，统一认识、统一思想，有关方面达成这样的共识：1、制定环境影响评价法是必要的；2、对政策开展环境影响评价的时机和条件还不够成熟，应积累经验，待条件具备时再作规定。3、对政府的一些经济发展规划进行环境影响评价，是必要和可行的。4、对建设项目的环境影响评价，以国务院的现行行政法规为基础，将重要的规定上升为法律。在这个基础上对草案作了修改，将该草案的修改稿提请全国人大第九届第29次常委会审议。在第九届第29次常委会上，绝大多数常委会组成人员赞成新的修改方案，希望全国人大常委会尽快通过。会后，又作了修改，提请第九届第30次常委会审议。在第九届第30次常委会上10月28日的表决中，出席会议的127名常委会组成人员进行表决时，以125票赞成、2票弃权的高票获得通过，同日，中华人民共和国主席江泽民以第77号令公布，自2003年9月1日起施行。
　  三、《中华人民共和国环境影响评价法》中的新亮点
（一）、战略环评
1、战略环评的定义
战略环评制度产生于美国1969年的《国家环境政策法》。所谓战略环评，是“从源头和过程控制”战略思想的集中体现，是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，是采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。如今，美国、加拿大、英国、荷兰、丹麦、瑞典、日本等许多国家都建立了战略环评系统。
　　而我国由于一直在模仿着苏联与欧美传统工业发展的模式，如今，模仿这一高耗能高污染模式所带来的恶果，正在中国重现。中国面临着经济高速增长和环境资源严重不足的矛盾，传统经济增长模式对人类生存环境已构成重大威胁。
　　总而言之，我们当年大大小小的规划和政策由于没有充分考虑到环境资源可持续发展，致使我国的经济增长仍是拼资源拼环境的粗放型增长。中国已成为煤炭、钢铁、铜的世界第一大消费国，第二大石油和电力消费国。能源、原材料产量的增幅已远远高于同期GDP增幅。到2010年，我国的石油对外依存度将达到60％，铁矿石是57％，铜是70％，铝是80％。面对如此巨大压力，中国的资源环境无法承载，世界的资源恐怕也难以支撑。 
2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》中确定了战略环评的地位。该法明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价，这是对我国环境影响评价制度的重大完善。
2、战略环评中的规划环评是环境影响评价的重大进步
规划环评是战略环评的重要组成部分。从理论上讲，政策战略环评应先行之，区域与行业的规划环评次之，而建设项目的环评则再次之。但就中国现有国情而言，战略环评的切入点只能在规划环评。战略环评分为法规、政策、规划环评，由于我国环评法中只规定了规划环评，因此只能将规划环评作为战略环评与综合决策的落脚点，推进规划环评就是推进战略环评。规划环评评价的对象是在政策法规制定之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境可承载能力进行科学评价。相比项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次根本性改革。有了规划环评这项法律制度，就可以把环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中，就可以按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证经济社会健康有序向前发展。
　　战略环境评价的评价对象不再是狭义的水、气、声、渣，而是包括自然界和社会经济更为广义的大环境。规划环评的主要作用在于：
　　一是规划环评注重分析规划中对环境资源的需求。环境战略资源包括能源资源、淡水资源、耕地资源、矿产资源、生物资源。中国这5大资源没一样不缺。我国人均耕地资源大约是美国的1/10，加拿大的1/30；人均淡水资源是世界平均水平的1/4，京津塘地区更是世界平均水平的1/16。必须通过规划环评来综合分析环境资源对经济社会发展的承载能力，设定开发强度的限制，提出切实可行的应对措施。
　　二是规划环评最提倡开发活动全过程中的循环经济理念。通过规划环评，可以更全面更绿色地设计产业结构，延长产业链条，缩短产业之间的链接缝隙，尽量使产业上下游结合起来，将上游产业的“废物”变成下游产业的原料。
　　三是规划环评能保证规划与环境政策、法规的协调性。通过规划环评能够搭建一个平台，将社会、环境和经济作为一个整体综合性地考虑，强调各地和各部门发展规划的协调性、公平性和均衡性，从而减少不同部门和地区间在资源环境方面的矛盾和冲突，打破行业垄断和行政区划，对资源总量与环境容量进行优化配置，使资源分布和生态功能区域的划分更加科学有机地结合起来。
　　四是规划环评会考虑规划区域内的环境累积影响。通过规划环评，能够设定整个区域的环境容量，能够限定区域内的排污总量，能够将区域经济发展规模控制在生态环境容量许可的范围内。
　　五是规划环评可以提升社会评价的高度。例如库区移民，如果单纯的就地解决，单纯的发展农业，无疑会加重水土流失。因环境问题而引发的社会影响，必须在规划环评中能得到充分关注并做出相应预防措施。
　　六是规划环评能综合考虑间接连带性的环境影响。如我国的电力紧张，对电力发展规划的环评中就必须综合考虑到火电、水电和核电的环境影响，同时，还要考虑到在采掘、运输环节的环境影响。再如全国高速公路网规划了8.5万公里的国道线，路修好了以后，必然会刺激汽车制造和石油开发，也必然会带来更多的资源环境问题，这些间接的环境影响予以通过规划环评预先提出综合性建议。
　　七是规划环评肯定能促进政务公开和公众参与。规划环评比项目环评更能为公众提供范围更广、层次更高的平台，使公众能及早地对关涉他们切身利益的发展规划享有知情权与发言权。规划环评对协调政府、企业等环境权益具有非常积极的意义，可以有效的推进政府决策的民主化和科学化。
3、战略环评是实现可持续发展目标的必经之路
　　战略环境评价以全面协调的可持续发展为最终目标，有利于打破部门界限与地区界限，解决条块分割和部门分割，避免盲目建设和重复建设，也有利于促使各部门将相关政策整合起来，创建更加科学民主的决策机制。我国已将可持续发展的目标确定，中央近年提出的树立科学发展观，构建和谐社会，建设节约型和环境友好型社会等一系列确定为发展核心。
　　实现可持续发展的战略目标是所有决策部门共同的责任。规划环评能否被大力推广和开展，必须得到相关部门的认同与支持。和有关部门一道制定规划环评和管理细则。要明确环保部门在规划环评中的统一管理作用，对规划环评的经费、程序、内容、方法等问题予以全面规范；探索人大、政协和环保部门如何联合推动规划环评工作，保证规划环评及其审查论证的有序开展，促使规划环评的结论在规划最后决策时能予以落实。规划环评作为战略环评的重要组成部分，只能将规划环评作为战略环评与综合决策落脚点。推进规划环评就是推进战略环评。
　　在今后的发展中，我国将依法在土地开发、流域、区域和海域三个不同区域以及工业、农业、能源、城市建设、交通和林业等十个专项规划中大力开展不同层次的规划环评。有了规划环评这项法律制度，就可以把环境因素纳于社会发展的综合决策之中。就可以按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域等生产力布局，资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证社会健康有序向前发展。
　  虽然规划环评可以解决许多项目环评所无法解决的环境问题，但规划环评的层次仍不够，许多更大的环境问题，需要在更高层次即大政策层面予以解决。因此，我们还将尽快开展相应的立法准备和政策试点，争取早日将政策环评纳入法规程序。
可持续发展是人类未来发展的共同方向，衡量发展战略是否可持续，战略环境影响评价是标尺之一。中国的可持续发展目标需要一个个发展战略通过战略环评来落实，中国的经济发展与环境保护的矛盾要靠战略环评来缓解。战略环评需要决策层的重视与支持，需要各部门间的协作与交流，需要公众的参与和监督。

（二）、公众参与
在《环境影响评价法》中，把“公众参与”作为环境影响评价中的一项重要原则和程序加以规定，这是我国环境立法的新发展。
　　国家鼓励公众参与对规划的环境影响评价，但并不是指所有的规划草案都允许公众参与评价。允许或不允许公众参与环境影响评价的尺度应当是：对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当征求公众的意见。但是指导性的专项规划不需要征求公众的意见，根据国家规定需要保密的规划，也不需要征求公众的意见。因此，至于哪些规划草案的环境影响评价报告书需要公众参与讨论，哪些不需要征求公众意见，由规划的组织编制机关根据实际情况决定。
　　如果规划的环境影响评价还未编制出来就进行公众参与，势必出现“空对空”的现象，没有实际意义；而如果在规划及环境影响评价文件上报审批之后再进行公众参与，公众参与的意见就无法及时地为规划的决策提供参考。因此，为了切实发挥公众参与的积极作用，并保证规划的正常审批和发布实施的进度，公众参与的时机应当是在对规划草案的环境影响报告书草案形成之后，规划草案报送审批机关审批之前。
　　《环境影响评价法》第十一条规定，吸收公众参与对专项规划草案进行环境影响评价的方式，是在规划草案报送审批之前，通过举行论证会、听证会或者其他形式，征求有关单位、专家和公众对规划的环境影响报告书草案的意见。　这里所谓的听证会，是指按照规范的程序，听取与规划的环境影响有利害关系的有关单位、专家和公众代表对规划环境影响报告书草案的意见的一种会议形式。
　　《环境影响评价法》第十一条规定，“编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明”。法律如此规定，目的就是在于保证“公众参与”的制度真正发挥作用，而不是摆摆样子，走走形式。 对于参与评价的公众的范围，在《环境影响评价法》第十一条中有明确规定，即参与评价的公众的范围是有关单位、专家和公众。有关的单位和公众，应当是与某专项规划实施后所造成的环境影响有一定利害关系的单位和公民。有关专家，是指其业务所长与所评价的规划及其带来的环境问题有关，他们在举行论证会时可以发表一定的见解。
　　《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境影响评价法》第十一条规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，除国家规定需要保密的情形，“应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”对建设项目的环境影响，《环境影响评价法》也在第二十一条作了类似的规定，规定公众和专家的意见如果不被采纳，规划编制或项目建设单位要说明理由，确保了环境保护的透明度。在环境影响评价活动中保障公众参与，有助于保证环境影响评价的质量，使环境影响评价为政府的决策行为提供科学依据成为现实可能。同时，生活在某一区域的公众对该区域的环境状况有着最直接的感受与认知。公众参与可以促进有关部门更全面地认识评价对象所处环境的状况，发现和认识许多潜在的环境问题，从而进一步提高环境影响评价的准确性，进一步提高政府决策的科学化水平。同时公众参与制度本身也体现了充分尊重公众的环保知情权和参与权。
　　《环境影响评价法》第二十一条中规定了“国家规定保密的情形除外，凡应当编制环境影响报告书的建设项目，均应当在报批环境影响报告书前，举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众的意见。编制机关应当认真听取有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附其对意见采纳或者不采纳的说明”。公众参与是推进环境保护的巨大动力，其参与的广度与深度，在很大程度上决定着环境保护的水平。
四、《环境影响评价法》执行中存在的问题及对策
《环境影响评价法》的实施让我们看到了国家环保总局在环评法执法上的强大力度，但是，这并没有完全解决环境影响评价法执法中的所有问题，归纳为五点：
一是规划环境影响评价工作尚未全面推行；
二是有法不依，执法不严的现象仍存在；
三是环评法执法队伍能力水平和责任意识亟待提高；
四是守法成本高，违法成本低的问题尚未解决；
五是公众参与机制尚需进一步加强。
针对目前环评法中存在的不足，根据我国环保现行的法律体系，本人认为应采取以下五项措施：
1、确定处理原则。对未列入专项规划且规划未经环境影响评价的项目，原则上不受理项目环评报告；项目在规划中，但规划未依法进行环评的，原则上暂缓受理项目环评报告；对于已开展规划环评的，规划内建设项目的环境影响评价工作可以依法在审批程序上和内容上予以简化。
　　2、和有关部门一道制定规划环评的管理细则。要明确环保部门在规划环评中的统一管理作用，探索人大、政协和环保部门如何联合推动规划环评工作，保证规划环评及其审查论证的有序开展，促使规划环评的结论在规划最后决策时能予以落实。
　　3、提高规划环评的整体水平。推荐一批从事宏观经济技术研究与规划编制单位，作为规划环评编制单位。充实规划环评编制队伍，制定重点领域和行业规划环评的技术导则，开展多种形式的技术培训和交流，提高理论和实践能力。
　　4、提高规划环评中的公众参与能力。充分利用媒体向公众宣传普及“环评法”，自觉主动参与对规划环评的监督，成为推动规划环评的主要力量。
　　5、选择一些发展和环保矛盾突出的省市开展规划环评试点。帮助这些省市确定可持续发展的总体战略思路，从而促进省市范围内的生产力合理布局、资源优化配置、产业结构调整、可再生能源开发。
注释：
①20世纪 70年代，我国引进环境影响评价概念 并从立法的角度确立了该项制度的法律地位。1979年，该项制度被写进了试行的《中华人民共和国环境保护法》；20世纪80年代初，这项制度分别写进了《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单项环境保护法律、法规中；1998年11月，以独立的篇章写进了国务院发布实施的《建设项目环境保护管理条例》；2003年9月1日，《环境影响评价法》实施。
②本法所称的领域是指我国主权所及的所有区域，包括领陆（领土）、领水、领空。香港特别行政区和澳门特别行政区不适用本法。
③本法所称的其他海域是指除领海之外，按照法律规定或者国际惯例，我国仍然享有管辖权的其他海域，包括毗连区、专属经济区和大陆架。
小型水电环境影响评价中应该注意的若干问题1小水电站对水环境影响分析与预测评价  　　1．1对水文情势的影响  　　(1)对洪峰流量的影响。小水电站一般建于山区性河 
　　流，峰量大、库容小、调峰作用小，设计一般不设防洪库容。但在洪水期仍具有一定的削峰作用。 
　　(2)对河流流量的影响。对坝下至发电厂房脱水河段，应考虑该区间农田、人口分布、生态景观等因素对流量的 
　　要求，建议水电设计部门采取工程设计措施，解决脱水段需水量，满足农灌、人口、生态用水需求。对发电厂房下游影响一般由于发电尾水均匀下泄，对下游流量具增益作用，但应考虑水温问题。  　　1．2对水库水质的影响 
　　对水库蓄水后的水质，应根据库区点源和面源输入量，进行有机污染指标CODer、B0D5和水库富营养化水平的预测和评价。有机污染指标的预测采用GB3839—83《制定水污染物排放标准的技术原则和方法》推荐的有机污染物允许排放量计算公式；富营养化水平预测采用狄龙模型。  　　1．3对水库水温变化及影响 
　　水库蓄水后，形成的库容会改变河道的水温状况，水温的改变直接影响水生物和农灌作物生长。根据水温判别式a=多年平均径流量／总库容判别：当a值>20时，水库水温垂直分布呈混合型；当a值<10时分层型：当10　　接GB3839--83《制定污染物排放标准的技术原则和方法》规定，采用污染物沿水流方向的平衡方程进行。流量采用设计水文年限9o％保证率为平均最枯流量，污染负荷应考虑坝址与厂址区间的点污染源和面污染源排放量。  　　2施工对环境影响分析  　　2．1施工对水环境的影响 
　　(1)坝址、发电厂房基础开挖及弃碴过程产生的水体混浊影响。 
　　(2)施工机械跑、冒、滴、漏燃油、机油和机械维修油等污染。 
　　(3)施工人员生活污水排放引起的有机污染。  　　2．2施工对大气环境的影响 
　　小水电站一般建在狭小山谷，大气污染物不易扩散，施工期大气污染源主要由施工机械燃油废气引起，主要污染物氮氧化物、碳氢化合物、二氧化硫等。此外，开挖土石方引起的扬尘和爆破产生的烟雾会对附近村庄居民及施工人员产生影响。  　　2．3施工噪声对环境的影响 
　　施工场地若离村庄较近，会对居民造成噪声影响，如爆破、风钻、搅伴机械、运输车辆产生的噪声。  　　2．4施工占地对环境的影响 
　　小水电站施工永久占地和临时占地都破坏当地的植被，造成水土流失。  　　2．5施工期对施工区环境卫生的影响 
　　施工期间在施工区集中了大量施工人员，人群混杂,易发生传染病流行，应加强生活取水点、公共食堂卫生检疫，妥善处理生活垃圾。  　　2．6对生态环境的影响 
　　(1)施工弃碴的影响。山区小水电站一般都有较长的引水隧道，坝址、厂房基础开挖产生大量的土石方弃碴，评价应与水土保持方案相衔接，合理安排弃碴场，妥善处理弃土弃碴。  　　(2)水土流失的影响。开挖裸面及弃碴场若不及时采取措施极易造成水土流失，诱发滑坡、泥石流，堵塞河道，影响行洪。环评应与水土保持方案相衔接，采纳水土保持方案提出的建议措施。  　　2．7对生物的影响  　　对库区动植物、水生生物资源调查最简单有效的方法是向当地资源主管部门咨询调查，并出具证明，对可能存在的重点保护对象，建议采取迁移、培植等工程措施。 
　　2．8对文物、有价值自然景观的影响 
　　对库区进行淹没文物、有价值的自然景观、旅游资源进行调查，可请有关业务主管部门出具证明。  　　3环境保护措施  　　3．1施工期环境保护措施 
　　(1)施工裸面和弃碴场的环境保护措施。主要包括对开挖裸面的工程措施，弃碴场永久性护坡，植被恢复措施；施工结束后临时占地，裸地的平整绿化等。  　　(2)施工期水污染防治措施。主要包括机械维修含油废水，生活污水处理，爆破药品管理，施工结束前库区的清库消毒工作。  　　(3)施工期大气污染物防治措施。主要包括保持施工机械的正常运行，控制运输散落物和扬尘，粉尘产生点施工人员的防尘措施。  　　(4)施工期噪声污染防治措施。主要措施有选择低噪声设备，避免夜间施工，爆炸应避开居民休息时段等。 
　　3．2运管期环境保护措施 
　　主要应包括枯水期对坝下脱水段用水采取调控措施，以满足脱水段居民用水及农田灌溉、珍稀鱼业资源、沿岸植物生长的需求，水电站运行工作人员的生活垃圾及生活污水的处理措施，水库水质的监测。  　　4公众参与  　　小水电站的兴建对坝下脱水段居民和生态用水带来较多的负面影响，一个小水电站能否建成，当地公众赞成与否是关键。应对坝下脱水段范围居民进行公众调查，并由当地村委出具是否同意兴建的意见证明。此外需征求工程所在地乡镇、有关部门(如林业、土管、鱼政、文物、旅游、防疫)对兴建电站的意见和要求并出具证明或书面材料，纳入公众参与内容。  土地利用规划环境影响评价研究

1998年的特大洪灾给我国的环境保护、生态建设敲响了警钟。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础，保护和建设好生态环境、实现生态环境可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。我国经济社会在不断发展，强烈的土地需求将对土地利用的强度、方式、规模、布局等造成深远的影响，进而影响生态环境状况，在这一新形势下，如何既保障经济社会发展的土地需求，促进经济社会的全面发展，又兼顾环境保护和生态建设，改善生态环境，促进社会的和谐和可持续发展，给土地利用和土地管理提出了新要求，也对新一轮土地利用总体规划修编提出了新要求。

为了克服在环境建设和环境保护方面的不足、避免新一轮规划方案的实施对环境产生不良的影响，迫切需要加强对永州市土地利用总体规划环境影响问题的科学研究，为确定科学合理的土地利用类型和土地利用方式提供依据，也为经济发展和环境保护综合决策提供有效的技术支持。

1 指标体系的构建

永州市土地利用规划环境影响评价涉及永州市所辖区域范围内的11个县（区），由于各个县（区）所处的地理位置、社会经济发展条件不同以及产业结构和发展模式上存在地域差异，确定指标体系的过程中，既要反映土地利用规划环境影响评价的宏观性要求，又要考虑到所选取的评价指标在县（区）之间具有可比性和通用性。在永州市土地利用总体规划修编前期调研工作当中，通过实地调查，掌握了比较详尽的基础资料。通过对所收集的资料进行整理分析，并结合各个县（区）的实际情况，对存在问题的资料逐一进行了现场核实和调查，确保了基础资料的准确、可靠。永州市土地利用规划环境影响评价指标体系可分为三个层次：

1、总目标层，即土地利用规划环境影响敏感性评价层W；

2、环境要素层，土地利用规划环境影响评价拟分为生态环境W1、资源环境W2和社会环境W3等三个环境要素层；

3、指标层，是具体反映土地利用规划环境敏感性的多项指标[1-3]（生态环境W1选取指标包括年总时照W11、水面覆盖率W12、森林覆盖率W13、年总平均气温W14和年总降雨量W15；资源环境W2选取指标包括土地垦殖率W21、人均建设用地面积W22、人均耕地面积W23、建设用地率W24和土地利用率W25；社会环境W3选取指标包括人口密度W31、人均国内生产总值W32、城镇化率W33、第二产业占GDP比重W34和农民人均纯收入W35）。

指标体系具有如下几个特点：

①指标有正向指标和逆向指标之分。正向指标是指那些数值越大，环境的敏感性越大的指标；逆向指标则是指那些数值越大，环境敏感性越小的指标。例如：土地利用率、土地垦殖率、人均建设用地面积、人均耕地面积和人口密度等均属于正向指标；水面覆盖率、森林覆盖率、年总时照和年总降雨量等均属于逆向指标。

②评价指标的来源有几种途径：一是对永州市土地利用现状数据库中的相关数据进行统计汇总，如森林覆盖率等指标；二是在土地利用现状数据的基础上，借鉴其他一些理论和方法，通过一定的运算得出，如土地垦殖率、建设用地率等指标；三是通过收集政府各个职能部门相关材料整理得出，如人均建设用地面积、人均耕地面积等指标来源于农业部门；年总降雨量、水面覆盖率等指标来源于水利部门；人口密度等指标来源于计划生育部门，第二产业占GDP的比重、农民人均纯收入等指标来源于统计部门。

③指标的意义比较明确，可操作性强。选取的指标意义十分明确，数量适中，易于从土地管理部门和政府的相关职能部门的各类资料中获取，既有利于在评价过程中建立适当的模型进行分析，又有利于土地利用规划环境影响评价在不同的县级行政区域内进行推广和开展。

④较好的体现了土地利用规划环境影响评价的内容。指标的选取坚持从土地利用与环境的关系出发，与土地利用有着密切的关系。例如：人均耕地面积指标的选取，是考虑到耕地面积是未来规划方案中的重要内容，对于提高区域农业生产能力，确保粮食安全和区域耕地占补平衡都具有重大意义；同时，在规划方案的编制过程中，为土地用途分区中，如何尽量避免少占农用地，尽量优先使用后备土地资源提供了可参考的建议；人口密度指标的选取，是从区域环境承载力的角度出发，是促进区域资源合理利用，避免人口的增长造成资源的加速耗竭以及产生新的环境问题的重要方面。

2 评价方法和评价模型

2.1 评价方法

土地利用规划环境影响系统是一个多因素的复杂系统，其内部诸要素之间的相互作用关系及各要素对系统功能的影响程度在量上比较难以精确衡量，即系统具有“模糊性”的特征；其次，土地利用规划环境影响系统是一个包含着若干不同层次（或若干个子系统）的复合系统，其系统功能从整体上来说是一种综合功能，具有多“属性”特点。

因此，土地利用规划环境影响评价系统是一种多属性或多准则评价问题。这就要求必须根据评价问题的性质、目标、要求等选择适宜的评价模型和方法。在这方面综合模糊评价方法为我们提供了一种有效的方法。所以，本文探讨采用模糊数学评判方法[4]和客观赋权法[5]对土地利用规划环境影响评价中的环境敏感性进行研究。

2.2 评价模型

首先，在对各环境要素进行单因子评价的基础上，通过综合单要素各因子评价结果，而得到单环境要素模糊矩阵，根据模糊矩阵和各因子权重进行单环境要素分析。然后，综合各单环境要素综合评价结果得到多环境要素模糊矩阵，用多环境要素模糊矩阵和各环境要素权重进行多环境要素的综合评价[6-8]。

（1）根据土地利用规划环境影响评价指标体系的设置，确定评价要素集和评价因子集。

（2）将评价指标标准化，确定评价等级，建立评语集。

（3）确定各个评价要素集中各评价因子的权重以及各个评价要素的权重。

　　
（4）构建隶属度函数，确定评价矩阵。

（5）依据各评价矩阵和权重矩阵，综合计算得到各个评价要素集的分值矩阵。

（6）根据各个评价要素集的分值矩阵和各个要素集的权重矩阵，经过模糊运算，即可得到各个评价对象的综合评价结果。

3 评价步骤

3.1 确定层次结构

根据土地利用规划环境影响评价的指标体系，建立评价要素集和评价因子集。评价要素集为：W={W1，W2，W3）={生态环境，资源环境，社会环境}。其中，各环境要素集的评价因子集Wi（i=1，2，3）分别为：W1={W11,W12,W13,W14,W15}, W2={W21,W22,W23,W24,W25}, W3={W31,W32,W33,W34,W35}。

3.2 指标值标准化

土地利用规划环境影响评价指标确定以后，由于各指标之间的量纲不统一，没有可比性，所以直接用指标实测数据进行评价是困难的。即使对于同一个参数，尽管可以根据实测数值的大小来判断其对环境影响的程度，但也因缺少一个可作比较的环境标准而无法较确切地反映其对环境的影响程度。为此，首先必须对评价指标进行处理，用标准化方法来解决参数间不可比的难题。标准化处理的方法多种多样，比较简明实用的做法是将其量化分级，从低到高分若干级，以反映环境敏感度从低到高的变化。只有这样，才能最终进行比较。本专题采用的是极差标准化方法进行数据处理。极差标准化方法的量化公式为：

对于指标值越大，环境敏感性越大的的指标：标准值=（xi-xmin）/(xmax-xmin)

对于指标值越大，环境敏感性越小的的指标：标准值=（xmax-xi）/(xmax-xmin)

式中xi为指标的实际值，xmax为第i项指标实际值的最大值，xmin为第i项指标实际值的最小值。经过上述标准化处理后，所有指标的实际值均转换为无量纲化指标标准值（表1），即各指标值都处于同一个数量级别上，可以进行综合评价分析。

表1 永州市土地利用规划环境影响评价指标标准值

Table1 The standard Value of the Indexes of Environmental Impact Assessment of Land Use planning status in YongZhou City

3.3 确定评价等级

土地利用规划环境影响评价指标确定后，需要明确各项指标的评价标准，才能对区域土地利用规划的敏感程度进行分析。由于学术界尚没有统一的、规范的标准，结合指标标准化的结果，本文将永州市的土地利用规划环境影响评价中的敏感性划分为5个等级，分别为“极度敏感”、“重度敏感”、“中度敏感”、“轻度敏感”、“非敏感”，其判断标准分别为0.9,0.7,0.5,0.3,0.1，建立评语集：V={V1，V2，V3，V4，V5}={0.9，0.7，0.5，0.3，0.1}。

3.4 确定指标层及要素层权重

在进行综合评价之前，由于以上多个指标对于土地利用规划的环境影响程度不一，因此，首先需要确定各指标权重。综合评价指标权重的确定是整个评价过程的关键一环。人们一般根据计算权重时原始数据的来源不同，将权重确定方法大体上分为主观赋权法和客观赋权法两大类。主观赋权法主要是由专家根据经验主观判断而得到，如AHP法、Delphi法等，这种方法人们研究较早，也较为成熟，但客观性较差。客观赋权法的原始数据是由各指标在评价中的实际数据组成，它不依赖于人的主观判断，因而此类方法客观性较强，如变异系数法、主成分分析等。为使指标体系既能够准确反映土地利用质量水平，又反映其数量水平，这里采用变异系数法[5]求解指标权重。该方法直接根据指标实测值经过一定数学处理后获得权重。

因此，在土地利用规划环境影响评价指标体系中确定指标权重时，拟采用多指标权重求解的客观赋权法。计算方法为：先求出各指标的均值 和标准差Si，则各指标的变异系数（Vi）为： ；再对Vi作归一化处理，这样就得到各指标的权重（Wi）：

3.4.1 环境要素层权重的确定

首先采用客观赋权法对生态环境、资源环境和社会环境三个子环境要素层作为一个整体进行分析，从而得到三个环境要素层的权重矩阵W：W=（W1 W2 W3）=（0.24 0.34 0.42）。

3.4.2 评价环境要素层中各指标权重的确定

同样采用客观赋权法，分别对生态环境、资源环境和社会环境三个环境要素层中的指标进行分析，得到三个环境要素层中各个指标的权重矩阵：W1=（W11 W12 W13 W14 W15）=（0.10 0.58 0.25 0.02 0.05）；W2=（W21 W22 W23 W24 W25）=（0.29 0.16 0.14 0.37 0.04）；W3=（W31 W32 W33 W34 W35）=（0.24 0.23 0.20 0.18 0.15）。

3.5 构建隶属度函数，确定评价矩阵

隶属度通过隶属度函数来求得，隶属函数种类很多，这里选取降（升）半梯形分布，建立一元线性隶属度函数[9]，结合永州市的实际情况，其数学模型为：

对于敏感等级第一级，有：

　　

对于敏感等级第二级到第四级，有：

　　

对于敏感等级第五级，有：

　　

式中，Xij表示的i个指标对应于极度敏感、重度敏感、重度敏感、轻度敏感和非敏感的评价标准；j为第i个因子的标准值，uj(xi,j)表示xi评价标准值对j级评价标准的隶属度，可在[0,1]内连续取值。根据上述隶属度函数，可以分别求出三个环境要素的模糊关系矩阵，即：

3.6 合成运算

由各环境要素中指标的权重系数向量Wi和评价矩阵Ri，经过合成运算：Bi=WoRi=(bi1 bi2 bi3 bi4 bi5) ,基于单因素模糊综合评判结果，可以得到W中各环境要素的综合评价决策矩阵R：

最后再由W中各环境要素的权重系数向量Wi和综合评价决策矩阵R，经过合成运算，即得出各个县（区）的土地利用规划环境影响评价敏感性分等的模糊综合评价结果：B=(b1 b2 b3 b4 b5) ,此结果就是各个县（区）土地利用规划敏感性评价结果对应于评价标准的各项隶属度。按照最大隶属原则，求出B中的最大值，即：bk=max(b1 b2 b3 b4 b5) ,则该县（区）在土地利用规划环境影响评价中，土地利用规划的敏感性等级被确定为K级。

3.7 敏感性分级

处于同一敏感性等级的县（区）往往不止一个，因此，有必要对其环境敏感性强弱进一步排序。可按如下步骤进行：假设有n个县（区）属于k等级，n1≤n（此处n=11），其中属于K等级的第i个县（区）的向量B表示为：Bi=(b1 b2 b3 b4 b5) ,首先将Bi向量归一化：

式中， 为归一化后每个县（区）对应评价等级的隶属度,将属于同一等级的各个县（区）的隶属度进行比较分析，即可在敏感等级内进一步得出各个县（区）排序状况。

4 模型运用及结果分析

4.1 评价模型运用示例

以永州市冷水滩区为例，根据其隶属函数可求出其模糊关系矩阵：

根据指标权重确定的结果，可分别得到三个子系统的综合评判结果、决策矩阵及冷水滩区土地利用规划环境影响评价的敏感性评价结果为：

由上述计算结果，按照最大隶属度原则，冷水滩区的环境敏感性处于第一级，即为“极度敏感区”。应用上述相同的方法，可以得到永州市所辖11个县（区）的土地利用规划环境敏感行等级划分的结果和排名次序（表2）。

表2 永州市土地利用规划环境敏感性评价结果

Table2 The Assessment Results of the Environment Sensitivity of Land Use planning state of YongZhou City
例如：冷水滩区被评定为I，这说明冷水滩区土地利用规划的环境敏感度为极度敏感区；东安县被评定为II3，这说明祁阳县的土地利用规划的环境敏感度等级为II级，序号为3，表示东安县在3个评定为II级的县（区）中的环境敏感程度相对最低。

4.2 评价结果分析

（1）从各个县（区）土地利用规划的环境敏感程度来看，冷水滩区属于极度敏感区；祁阳县、零陵区和东安县属于重度敏感区；双牌县、新田县和宁远县属于中度敏感区；道县和蓝山县属于轻度敏感区；江永县和江华县属于非敏感区。

（2）永州市土地利用规划的环境敏感程度总体水平较高。在全市11个县（区）中，冷水滩区被评定为I级，占9.10%；祁阳县、零陵区和东安县被评定为II级，占27.27%；双牌县、新田县和宁远县被评定为Ⅲ级，占27.27%；道县和蓝山县被评定为IV级，占18.18%；江永县和江华县被评定为V级，占18.18%。

全市大部分县（区）在土地利用的过程中，都存在一定的环境问题，由结果可知，全县被评定为中度敏感区以上的共计有7个县（区），占全市县（区）总数的63.64%，而被评为非敏感区的县（区）仅有2个，占总数的18.18%。要说明的是，在土地利用规划环境影响评价过程中，得出的土地利用规划敏感性结果只是市域范围内各个县（区）进行对比分析的一个相对结果，2个被评定为非敏感区的县（区），在土地资源的利用过程中，也受到了土地利用所造成的诸多环境问题的影响，结果只能说明其针对土地利用规划的环境影响的响应程度相对较低。

（3）敏感程度的分布规律。全市土地利用规划敏感程度不同的各个县（区）的分布具有一定的规律，被评定为中度敏感区的县（区），绝大部分分布在市域范围的东部和南部地区，而非敏感区则主要分布在市域范围的南部地区，其分析结果与永州市所处的地理位置密切相关。

（4）土地利用规划环境敏感性与县（区）的经济发展水平基本相符。冷水滩区作为永州市市区所在地，是永州市的政治、经济、文化中心，也是永州市城镇化发展水平最高的区域，评价结果与其地位相符；零陵区紧临冷水滩区，已经成为了永州市县（区）经济发展最快的区域之一，评价结果与零陵区实际较为接近；而蓝山县、江永县和道县等南部地区的县（区），经济基础比较薄弱，发展的区位条件受地理位置的限制以及区域内交通不便等因素的影响，经济发展速度明显滞后，土地资源的利用程度和利用水平相对较低。

（5）评价结果存在的误差。由于评价指标对于评价目标（环境敏感程度）具有模糊性的特点，因此，采用模糊数学评价法进行评定是比较合适的，从以上分析的结论来说，评价的结论也基本符合永州市的实际情况，但是仍有个别县（区）的评价结果与实际情况存在出入（如宁远县），无论从区位条件，还是从现状发展水平而言，宁远县在土地利用规划的环境敏感度评价中被评定为III3级（即中度敏感区），存在一定的偏差，这可能是该县评价指标的特征数据与所采用的算子不相吻合的原因，可以根据实际情况适当进行修正，以确保结果的准确。

5 结 语

通过土地利用规划环境影响评价研究相关成果，对永州市所辖区域范围内的11个县（区）进行土地利用规划的环境敏感性分等，建立了一套适合该11个县（区）土地利用规划环境影响评价的指标体系，并采用了客观赋权法和模糊综合评判法进行了定量的分析，得出的最终结果基本符合永州市的实际情况。研究结果也表明，这种研究方法具有一定的可行性，将主要的结论应用到了永州市新一轮土地利用总体规划修编前期工作的有关成果当中，并起到了一定的作用，具有较好的效果。
关于完善我市环境影响评价工作的思考

　　对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度，我们称之为环境影响评价。环境影响评价对实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展起到源头性、根本性控制作用。在深入贯彻学习科学发展观的今天，进一步做好这项工作意义深远。笔者试从我国环境影响评价渊源、我市现状、存在问题及对策，对完善我市环境影响评价工作作一探讨。

　　一、我国环境影响评价的历史渊源

　　我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。1979年，第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，首次把对建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来。以后陆续制定的各项环境保护法律，均含有建设项目环境影响评价的原则规定。我国环境影响评价制度的建立和实施，对于推进产业合理布局和企业的优化选址，预防开发建设活动可能产生的环境污染和破坏，发挥了不可替代的积极作用。但是，随着经济活动范围和规模的不断扩大，区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的环境影响越来越突出，特别是因有关政策和规划所造成的各种环境问题已经成为影响我国可持续发展的重大问题。近几十年我国经济发展的历史表明，政府及其有关部门制定的某些政策和规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响更加巨大、持久，范围也更加广泛。诸多事实说明，如果有关部门在提出有关政策和规划的时候能够慎重考虑相关的环境影响，并采取相应的环境保护措施，不仅可以防止其可能带来的环境破坏，也可大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。进入90年代后，我们国家开始提出逐步开展政策和规划的环境影响评价的任务。世界上一些国家积极开展了以政策和规划为评价对象的“战略环境评价（SEA）”的研究和推广工作，进一步促进了环境污染的预防，成为全球环境影响评价制度的发展趋势。我国一些地区对区域发展的规划等也逐步开展了环境影响评价，对战略环境影响评价制度的建立进行了有益的探索，积累了一定的经验。在此基础上，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）2002年10月28日经九届全国人大常委会第三十次会议审议通过，于2003年9月1日起开始施行。《环评法》首次将环境影响评价从单纯的建设项目评价扩大到对环境有影响的一些政策和规划的战略环境评价。自此，环境影响评价工作在全国迅速推进实施，为近几年开展环境保护工作起到了纲领性的作用。

　　二、我市环境影响评价现状

　　我市环境影响评价工作与国家是同步的。近年来，我市认真落实环保优先的方针，在招商引资和项目建设中，提高环保准入门槛，禁止引进“两高一资”项目。计划、经贸、建设、规划、环保、工商等部门严把审批关，尤其是各级环保部门，强化建设项目环境管理，认真执行环境影响评价制度和“三同时”制度，严格环保审批程序，实行新建项目“环保前置审批”。对重点生态功能区、环境敏感区域以及环境污染严重、环境安全隐患多、影响人们身体健康的地区，实行“区域限批”或建设项目暂缓受理。2003年以来，先后否决因不符合国家产业政策、选址不合理、不符合环保要求的项目300余个，查处违规建设项目158个,有效遏制了新污染源的产生。

　　在建设项目环境监管工作中，按照《环评法》的规定，对新、改、扩建项目一律执行环境影响评价制度，严格按照国家公布的《建设项目环境保护分类管理名录》的要求，办理环保审批手续。审批中充分考虑环境和资源的承载力，把区域主要污染物年度削减计划及实施进展情况作为建设项目环保审批的前置条件，对达不到节能减排要求的区域、项目予以缓批、或暂不批准。实行跟踪监管，督促建设单位落实环保措施。对投入试生产的建设项目，督促其在规定期限内办理环保验收手续。加大环境执法力度，坚决纠正建设项目违规行为。

　　近年来，我市还按照产业集群、企业集聚的要求，着力优化区域发展，不断调整布局结构。一方面，积极引导各类企业进入开发区或工业园区；另一方面督促各地加快园区规划、园区环境影响评价和园区的环保基础设施的配套建设。截至目前，全市8个省级开发区的环评文件均通过省、市批准。同时，普遍开展了总体规划和详规的编制工作，开发区的环保基础设施建设也在积极推进之中。在此基础上，铜山刘集棉布金属表面处理工业园、铜山利国钢铁冶金工业园、铜山柳新轻工业园、邳州碾庄食品工业园、新沂唐店化工集聚区等5个专业工业园区的环评文件也分别通过省、市环保部门的批准。

　　在具体工作中，为落实环评审批要求，我市相关部强化建设项目全过程监督。一是规范环评市场。由具有资质环评机构，按照有关评价规范，做好环境影响评价，实行公平竞争。二是严格环评技术评审。由评估机构独立组织相关专家对报告书进行审查，重点对建设项目选址、工程分析、清洁生产水平、污染防治措施的可行性等进行把关。评估机构出具的评估意见作为行政审批的重要依据。三是严格总量控制。各地的环境影响报告书（表）中必须载明本县（市）、区“十一五”总量削减目标、削减措施及总量控制方案内容，明确给出项目污染物排放总量以及指标获取是否可行的结论，其项目总量平衡途径等内容。四是严肃查处“未批先建”环境违法行为。凡是“未批先建”的项目，必须经过处理，并落实好各项污染防治措施和整改到位后，方可补办建设项目审批手续。

　　三、存在的主要问题及对策

　　在考察我市环境影响评价工作现状与成绩同时，一些突出的问题不容忽视。

　　1. 环保优先认识有待提高。个别地方在招商引资过程中，忽视区域协调发展，追求短期效益，引进一些产业结构不尽合理，能耗高、污染重的项目；有些企业对环保认识不足，在项目建设、生产和运营过程中违规现象仍时有发生。

　　2. 规划环评有待加强。我市规划环评工作起步较早，但总体进展不平衡。一些部门和单位对规划环评工作认识不足。一是规划环评滞后，环评质量不高。二是规划编制层次不高。部分进园入区的项目在建设中未实现产业技术换代或设备升级，清洁生产水平并未实现提升。三是园区内企业布局不尽合理。个别开发区缺乏科学合理的产业布局。

　　3.开发区环保基础设施建设相对滞后。我市8个省级经济开发区环评文件都经过省、市批准，但按批准文件进行环保设施建设进度快慢不一，普遍存在环保投入不足，环保基础设施建设滞后等问题。一是工业专用污水处理厂建设滞后。除徐州经济开发区工业专用污水处理厂已投入运行外，其它开发区都是“借用”城市原有的生活污水处理厂来处理工业废水。既增加了城市污水处理厂的运行压力和运行成本，又因生活污水处理厂难以完全承担工业废水处理任务，导致污水处理厂不能稳定达标排放。二是污水收集管网建设不配套。有的污水处理厂建成后，因管网铺设滞后，接纳不了污水，不能发挥出应有功效。

　　4.环评队伍不能适应环评工作。现在环评队伍基本上由社会中介机构、大学科研机构以及环保部门直属科研院所三个方面的人员组成，其中主要以环保部门直属科研院所人员为主。人员组成参次不齐，水平高低不一，环评市场竞争不充分，存在既当裁判员、又当运动员的现象，评价质量有待提高。

　　针对上述几个问题，笔者认为当前要重点抓好以下几项工作，作应对的策略。

　　一是进一步加大宣传教育力度。继续加大《环评法》的宣传教育力度，通过一些典型案例的宣传，让更多的人了解《环评法》等环保法律法规，切实提高各级行政机关、企事业单位和广大群众环保优先意识，支持环境评价工作，遵守环境影响评价制度，发挥环境影响评价的作用，进一步改善环境质量。

　　二是全面开展规划环评工作。根据《环评法》的规定，设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用规划，区域流域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报前，组织环境影响评价。应严格按照《环评法》的要求，在我市全面开展专项规划的环评工作，实现管理方式由事后管理向提前介入、事前控制转变，以避免因规划失误造成严重的环境污染或危害。

　　三是加强开发区环保基础设施建设。开发区作为一个地区产业集群、企业集聚的主要承载区域，承担着更大的环保压力，环保基础设施的好坏直接关系到当地的环保水平和环境质量的高低。我市各个经济开发区要加大投入，加快环保基础设施建设步伐，尽快启动工业污水处理厂建设，尽快投入使用；要加大污水收集管网建设力度，做到污水应收尽收，充分发挥污水处理设施的功效。

　　四是大力培育环评机构和队伍。环评工作能否做好，关键在队伍。要进一步加强业务培训，提高业务素质，打造好环评管理和环评技术两支队伍。要大力培育我市环评机构，发挥政府部门对环评工作的主导作用，对环评市场予以规范，对环评队伍予以培育扶持，在我市培育两至三家实力突出、运作规范、信誉良好的环评机构，不断提高我市的环评质量。

关于2011年乙级建设项目环境影响评价机构资质延续有关问题的通知

　各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局：

　　鉴于全国600余家机构的乙级建设项目环境影响评价资质证书有效期将于2011年年底到期，为便于材料报送和审查，根据《建设项目环境影响评价资质管理办法》（原国家环境保护总局令第26号）的有关规定，我部定于2011年10月至12月期间集中组织相关机构的资质延续审查工作。现将有关事项通知如下：

一、集中审查的机构范围

　　持有我部颁发的有效期截止日期为2011年12月31日的乙级建设项目环境影响评价资质证书的机构，其资质证书有效期满后，需要继续从事环境影响评价技术服务的，应按本通知要求申请资质延续。应申请资质延续的机构数量详见附件一，具体名单可在我部网站（http://www.mep.gov.cn/）查询。

　　二、组织形式

　　各省级环境保护行政主管部门负责本辖区内申请资质延续机构（以下简称“申请机构”）的材料申报和初审，提交初审结果，并视情况对在本辖区开展环境影响评价业务的外埠机构资质延续提出初审建议；我部对初审结果和建议进行复核，提出审查意见。

　　三、工作程序及时间进度安排

　　（一）各省级环境保护行政主管部门对照附件一，适时组织本辖区内申请机构提交资质延续材料，应提交的材料清单见附件二。

　　（二）各省级环境保护行政主管部门依据资质延续条件与资质延续材料审查要点（附件三），对辖区内申请机构提交的资质延续材料进行初审，于2011年10月15日前向我部提出对各申请机构资质延续的初审意见，并同时将以下材料报送（寄）我部：

　　1.初审情况汇总表（附件四）纸件及excel格式电子件；

　　2.各申请机构的资质延续材料一式一份。

　　（三）各省级环境保护行政主管部门可根据实际情况，组织地市级环保部门汇总日常考核情况，对在本辖区开展环境影响评价业务的列入本次审查范围内的外埠机构资质延续提出初审建议，与上述第（二）项中的材料一并报送我部。

　　（四）2011年12月15日前，我部组织对初审结果和建议进行复核，视情况对部分申请机构组织抽查，提出审查意见，并完成对审查意见的公示。

　　（五）2011年12月31日前，我部公布资质延续审查结果，并向符合条件的申请机构颁发资质证书。

　　四、其他事项

　　（一）此次资质延续不涉及扩大评价范围和晋升资质等级的审查。自本通知发出之日起至2011年12月31日，我部暂停受理列入本次审查范围内的机构有关扩大评价范围、晋升资质等级的申请。

　　（二）按照《关于环境影响评价体制改革试点单位资质申请有关问题的函》（环办函〔2011〕98号）的相关要求，环境影响评价体制改革试点单位于2011年10月1日前向我部提交申请名称变更材料的，不需再按本通知要求提交资质延续材料；因条件尚不成熟，未能于2011年10月1日前提交申请名称变更材料的，可按照本通知要求申请资质延续，待条件成熟后，再向我部提交申请名称变更材料。

　　（三）各省级环境保护行政主管部门在初审过程中，应审查申请材料是否齐全及其真实有效性，做到认真负责、客观公正。发现申请材料不全或不正确的，应要求限期补正；发现提供虚假材料、工作质量差、出借证书或有其他违规行为的，应在初审意见中说明；一经核实，我部将按照相关规定对有关机构和人员予以严肃处理。

　　（四）未列入本通知范围内的机构申请资质延续的，应按照日常程序办理。

　　（五）此次资质延续审查工作时间紧、任务重，请各省级环境保护行政主管部门务必尽早布置、统筹安排，及时将有关要求通知辖区内需进行资质延续的机构，并按时将有关材料报送（寄）我部。

　　联系人：环境保护部环境影响评价司 杨申卉 应利

　　联系电话：(010)66556428，66556408

　　传真：（010）66556407

　　通讯地址：北京市西城区西直门内南小街115号

　　邮政编码：100035

　　初审情况汇总表excel格式电子件请以电子邮件形式发送至ying.li@mep.gov.cn地址。

　　附件：1.应申请资质延续的机构数量

　　2.申请机构需提交的资质延续材料清单

　　3.乙级建设项目环境影响评价资质延续条件与资质延续材料审查要点

　　4.各省（区、市）乙级建设项目环境影响评价资质延续初审情况汇总表

　　5.建设项目环境影响评价资质申请表

　　二一一年七月十九日

　　主题词：环保 环评 资质 延续 通知

　　抄送：环境保护部环境工程评估中心。

　　附件一：

　　

　　应申请资质延续的机构数量

序号所在地机构数量序号所在地机构数量1北京2516河南252天津1117湖北243河北2518湖南254山西2319广东495内蒙古1420广西176辽宁2521海南57吉林1422重庆268黑龙江1823四川279上海1424贵州1310江苏6525云南2311浙江3126陕西1812安徽2027甘肃813福建2328宁夏714江西2129青海515山东4530新疆1131兵团1附件二：

　　

　　申请机构需提交的资质延续材料清单

　　一、申请报告（含本单位基本情况、申请内容和与申请内容相关的业务能力等情况的简要文字说明）；

　　二、《建设项目环境影响评价资质申请表》（附件五）；

　　三、法人资格证明（企业法人营业执照或事业单位法人证书正、副本复印件）及企业法人的企业章程复印件；

　　四、工作场所证明（房产证明、租赁合同或其他有效证明）；

　　五、环境影响评价技术人员专职工作证明（开具时间不应早于申请时间六个月）：

　　（一）事业单位事业编制人员可提交本单位人事部门或有人事管理权的上级人事部门提供的人事关系（正式在编）证明；事业单位聘用人员可提交社会保险管理机构出具的在本单位参加社会保险（养老、医疗、失业）的清单凭证或证明；

　　（二）企业单位人员可提交社会保险管理机构出具的在本单位参加社会保险（养老、医疗、失业）的清单凭证或证明；

　　（三）离退休后的返聘或聘用人员可提交离退休证明及本单位出具的返聘证明或劳动合同；

　　（四）事业单位聘用人员和企业单位人员在职情况说明：相关人员聘用情况可由本单位统一开具，以表格形式列出在职人员姓名、是否与本单位签订劳动合同、劳动合同签订日期和聘用期限等信息；

　　（五）因特殊情况无法提供上述材料的人员，应提供详细的劳动关系情况说明，并附其他有效证明。

　　六、环境影响评价专职技术人员的核安全工程师注册证复印件；

　　七、 单位和个人相关业绩证明：

　　（一）单位业绩：证书有效期内主持编制的至少5项环境影响报告书（表）报批版存档件首页、人员名单页和批复复印件；

　　（二）个人业绩：证书有效期内与评价范围相关的环境影响评价工程师主持编制的至少1项环境影响报告书报批版存档件首页、人员名单页和批复复印件。

　　八、法定代表人简历及身份证件复印件。申请法定代表人变更的，还需提交工商管理部门变更通知或者上级主管部门批准变更的文件；

　　九、申请资质证书中的机构名称变更的，还需提交名称变更的有关证明文件。

　　十、 资质证书正、副本复印件。

　　附件三：

　　

　　乙级建设项目环境影响评价资质延续条件与资质延续材料审查要点序号资 质 延 续 条 件材 料 审 查 要 点1在中华人民共和国境内登记的各类所有制企业或事业法人，具有固定的工作场所和工作条件，固定资产不少于200万元，企业法人工商注册资金不少于50万元。其中，评价范围为环境影响报告表的评价机构，固定资产不少于100万元，企业法人工商注册资金不少于30万元。1.审查是否具有企业法人营业执照或事业单位法人证书，确认法人资格和注册资金是否符合条件。审查中应注意核对法人证书上的单位名称与资质证书上的单位名称是否一致；

　　2.审查房屋产权证明或者租赁合同，并可结合现场检查，确认是否有固定的工作场所；

　　3.审查固定资产证明清单，并可结合现场检查，确认固定资产是否符合条件。2能够独立编制建设项目的环境影响报告书或环境影响报告表；能够独立完成建设项目的工程分析、各环境要素和生态环境的现状调查与预测评价以及环境保护措施的经济技术论证；有能力分析、审核协作单位提供的技术报告和监测数据。结合日常考核、年度考核结果，审查相关工作能力和工作质量。3

　　具备12名以上环境影响评价专职技术人员，其中至少有6名登记于该机构的环境影响评价工程师，其他人员应当取得环境影响评价岗位证书。环境影响报告书评价范围包括核工业类的，专职技术人员中还应当至少有2名注册于该机构的核安全工程师。

　　评价范围为环境影响报告表的评价机构，应当具备8名以上环境影响评价专职技术人员，其中至少有2名登记于该机构的环境影响评价工程师,其他人员应当取得环境影响评价岗位证书。1.环境影响评价专职技术人员是指在申请机构全日制工作的环境影响评价工程师和持有环境影响评价岗位证书的人员，应结合其专职工作证明材料、我部网站数据中心（http://datacenter.mep.gov.cn/）公布的人员名单和掌握的实际情况进行审查。兼职及非供职等“挂靠”人员不得计入。

　　2.持有岗位证书的环境影响评价工程师人数不重复计入。

　　3.申请核工业类环境影响报告书评价范围的机构，除需配备2名核工业类环境影响评价工程师外，环境影响评价专职技术人员（含核工业类环境影响评价工程师）中需有2名核安全工程师。审查中应注意对照核安全工程师注册证核对核安全工程师是否注册在申请机构。4配备工程分析、水环境、大气环境、声环境、生态、固体废物、环境工程等方面的专业技术人员。评价范围为环境影响报告表的评价机构,需配备工程分析、环境工程、生态等方面的专业技术人员。审查附件五的表三中环境影响评价专职技术人员所学专业，确认专业配备是否齐全。申请机构至少应配备环境类(环境科学、环境工程)专业人员，其他类专业人员配备情况可根据其申请延续的评价范围酌情审查。5

　　环境影响报告书评价范围内的每个类别应当配备至少2名登记于该机构的相应类别的环境影响评价工程师，且至少1人主持编制过相应类别的环境影响报告书。

　　环境影响报告表评价范围内的特殊项目环境影响报告表类别，应当配备至少1名登记于该机构的相应类别的环境影响评价工程师。1.注意核对申请机构现有评价范围与申请延续的评价范围，此次延续不受理扩大评价范围和晋升资质等级申请。

　　2.审查环境影响报告书评价范围时，首先审查各类别相应的环境影响评价工程师数量是否符合要求，再审查各类别环境影响评价工程师的业绩材料，确认是否至少有一名环境影响评价工程师自2008年1月1日以来作为项目负责人主持编制过相应类别的环境影响报告书。审查中应结合日常管理中掌握的实际情况，确认相关材料的真实性。

　　3.对于2010年1月1日后新增的评价范围，不需审查对应的环境影响评价工程师的环境影响评价业绩数量。

　　4.对于仅延续环境影响报告表评价范围的机构，不需审查其环境影响评价工程师的环境影响评价业绩数量。6具有健全的环境影响评价工作质量保证体系。结合附件五的表二、本附件资质延续条件2和现场检查情况进行审查。7配备与评价范围一致的专项仪器设备，具备文件和图档的数字化处理能力，有较完善的档案管理系统。结合本附件资质延续条件1进行审查。8

　　在资质证书有效期内应当主持编制完成至少5项环境影响报告书或环境影响报告表。

　　其中评价范围为环境影响报告表的，在资质证书有效期内应当主持编制完成至少5项环境影响报告表。

审查环境影响评价业绩材料，确认申请机构自2008年1月1日以来主持编制的已通过审批的环境影响业绩数量是否满足要求。9在日常监督检查和抽查中无违法违规行为。结合日常考核、年度考核结果及本次申请材料等审查是否存在工作质量差、超范围承接项目、出借证书等情况。浅析环境影响评价法的几点不足——兼谈公民环境权的保护王芳     关键词: 环境影响评价/环境利用权/环境知情权/环境参与权内容提要: 任何权利要求最终皆须依赖法律的确认。公民环境权在立法中的缺失也正是造成我国公民环境保护意识差、环境恶化势头不止的重要原因。《中华人民共和国环境影响评价法》虽在保护公民环境权益方面有所突破，确立了鼓励公众参与的原则，但因受立法宜粗不宜细的思想影响，也未制定具体的程序作为保障，本文结合实例分析了因上述原因导致该法对公民环境权益保护不力的缺憾，并试图在微观层次上构建可操作的补救措施。
众所周知，我国环境法自崭露头角始直至发展成为一个独立的法律部门可谓经历了一个披荆斩棘的过程。可喜的是，新兴事物的生命力总是能彰显出其蓬勃旺盛的一面，近二十年来环境法的长足发展就是明证。环境法律体系日趋完善，相应的环境立法在实现合理开发利用和保护自然资源，防止环境污染和生态破坏；建设清洁适宜的生活环境，保护人体健康；协调环境与经济的关系，促进现代化建设的发展等环境保护的基本任务方面发挥了极为重要的作用，取得了令人瞩目的法律成效。然而，我们在看到成绩的同时，还应当注意到自身的不足。与西方发达国家相比，我国环境法的发展尚处于初级阶段，其中在公民环境权益理论和实践方面尤显薄弱。综观我们现有的环境立法及实践，可以看出，在环境权理论和实践方面我们对保护国家环境权益的关注较多，而对保护公民环境权益的重视不够。具体表现为：尽管保障公民的环境权益是实现其生命、人身安全的条件之一，但将公民环境权视为公民基本的、独立的人权的呼声仍局限于部分学者中间；国外公民环境权理论中的公民环境使用权、知情权、参与权、请求权等内容尚未走出学者的著作，对环境立法的影响更是微乎其微。因此，这种忽视反映在环境执法过程中就表现为缺乏公众参与和监督，执法力度较弱，继而导致环境状况继续恶化，现状堪忧；反映在环境司法过程中表现为环境诉讼总量较少，且其中多为环境行政诉讼，环境民事诉讼所占比例较小，说明在现实生活中受害者难以获得充分的法律救济；而反映在环境立法中则表现为过于注重行政管理手段，鲜有赋予公民自我保护和参与环境管理的权利等内容。现就《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）来谈谈由于缺乏对公民环境权益的关注而存在的立法上的不足。

  

    《环境影响评价法》完善了原有的环境影响评价制度，对促进我国环境法的发展具有重要意义，因为该法不仅要求对建设项目要进行环境影响评价，而且还进一步要求对土地利用规划，区域开发、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划进行环境影响评价。这将对促进我国经济发展和环境保护的综合决策，并在一定程度上减轻和避免因政策不当对环境造成不可挽回的影响起到积极的作用。但综观该法，其中虽有鼓励公众以适当方式参与环境影响评价的良好意愿，却缺乏可操作的具体规定，更难以见到直接确认和保护公民个人环境权益的内容；相形之下，其间却充斥着大量行政审批权限划分、审批程序以及行政处罚权的设定等内容，故其实质上仍是一部行政管理法，以下我主要谈谈该法存在的三点不足：

    第一，该法规定的环境影响评价只是单向评价。

    所谓单项评价即只针对评价对象本身对周围环境的影响进行评价，而不要求评价周围环境对评价对象本身的影响。虽然对于一般的生产性项目而言，这种单向的制度设计是可以的，而且也确实方便了行政管理，但对于与公民切身环境权益攸关的住宅等项目如果只做单向评价，却可能对居住者环境权益保护不力，甚至导致后患无穷。现实生活中不乏适例，譬如：

    甲购置一套紧邻某条交通干线的房产，入住后饱受公路噪音之苦，加装两层窗玻璃仍无济于事，最终导致神经衰弱，工作和生活由此大受影响。

    相信与甲类似的情形并不少见，北京市新开通的四环、五环以及多条快速路两旁正在如火如荼地开发建设中的房地产项目比比皆是，很多楼座距离公路甚至不足10米，而且几乎都没有添置降噪隔音设施，可以预见，将来会有更多的购房者会像甲一样难耐噪声的侵扰，更有居民小区紧邻工厂而建导致居民饱受噪音、气味之苦的报道也时常见诸报端。虽然任何建设项目都要进行环境影响评价，但根据我国《环境影响评价法》第二条的规定，环境影响评价仅对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测、和评估，即只考察规划和建设项目对周边环境的影响，但并未反过来考察项目的周边环境对项目本身的影响，即不对项目本身的选址是否恰当予以评价，不对位于不同环境中的规划和建设项目提出特殊的防护要求。在建设项目审批程序中，规划部门负责出具建设项目选址意见书，也许是由于职能不同或者缺乏专业知识的缘故，规划部门通常并不会对项目选址的环境因素予以特别关注，而环境行政管理部门又无权对项目选址发表意见，因此在选址问题上，居住者应享有宁静、舒适环境的权利往往就被漠视了。在我国行政力量过于强大、行政管制无所不包的社会环境中，审批机关不予关注的问题，建设单位当然不会认为自己有义务关注和解决，无数购房者理应被保护的权益就在无形中被各方忽视了。

    第二，公众参与缺乏制度保障。

    根据《环境影响评价法》的规定，对可能造成不良环境影响并且直接涉及公众环境权益的规划，或除国家规定需要保密的情形外可能造成重大环境影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，编制机关或建设单位应当在报批规划草案或环境影响评价报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见，并且附具对上述意见采纳或不采纳的理由。但对论证会、听证会究竟该如何举行、谁应参加等程序性问题并没有具体进行规定，从而导致了这些制度无法落在实处，下面的案例就充分说明了该问题的现实性：

    乙过去的住房虽紧临一条林荫小路，但该路车流量小，未对附近居民生活和休息造成显著影响。但后来该林荫小路被市政改造，两边的树被砍去，马路拓宽，车流量骤增，乙从此告别了安静舒适的生活，天再热也不敢开窗，身心健康严重受损。

    由于我国的《环境影响评价法》实行建设项目分类管理，而且根据国家环保总局发布的《建设项目环境保护分类管理名录》，城市道路一项属于应编制环境影响评价报告书的范围，国家环境保护总局对于公路等建设项目在进行环境影响评价的过程中有关环境噪声等问题也曾专门下发过通知。据悉，在上述案例中该道路拓宽项目建设部门当时按规定委托了有资质的机构编制了环境影响评价报告，也按要求召集了几位专家进行了论证，但遗憾的是，着手编制环境影响评价报告的机构和参与论证的专家都一味地迁就或附和建设单位的意见，没人对道路两旁的居民可能受到的影响提出中肯的建议，而审批机关仅就编制环境影响评价报告机构是否具备相应资质、报告是否包括要求的内容、参与论证的专家是否在专家库名单中等进行形式的审查，并未审查而且实际上也无法对报告的内容是否客观、真实，专家是否尽职等因素进行审查。

    因此，在上述案例中乙寻求救济的努力就陷入了困境：首先，乙难以向道路建设方主张赔偿，因为道路的拓宽有合法完备的手续，且经过了环境影响评价这一审批环节，建设方可以此证明道路的拓宽与乙所受损害不存在直接因果关系而免责；其次，乙也无法向小区的原建设方主张权利，因为在小区建设时噪声问题尚未存在或并不突出，建设方依据当时的噪声水平进行设计、建设是合情合理的；再次，乙也不能向窗外马路上行驶的成千上万的汽车使用人主张侵权赔偿，因为侵权人不确定且人数众多，根本无法确定被告是谁；最后，乙也不能对环境影响评价报告审批机关提起行政诉讼，因为审批部门完全按照法律规定的程序和要求进行审批，并无违法情形。相比之下，前一个案例中受害人甲还算幸运，其尚能在现行法律框架中寻求救济，因为在我国已制定的《住宅设计规范》和《民用建筑隔声规范》两个国家标准中具体规定了住宅的允许噪声等级和隔音标准。据此，甲可以所购房屋噪声级超过允许的噪声级为由，要求开发商承担违约责任。而本案中的乙却根本无法找到责任人，只能自叹倒霉。有损害却没有救济，不可否认，这只能说明我们的法律存在制度缺陷。

    第三，行政管理色彩浓厚，透明度不高，公民无法享有充分的知情权，不能形成有效的社会监督。

    由于行政管理部门可以通过资质管理等手段决定评价机构的生死存亡，且《环境影响评价法》中规定的评价机构责任也仅限于行政责任；此外，在环境影响评价过程中，有关建设项目的基本信息以及进行评价的依据、数据和方法都是保密的；具体在何时、何地召开听证会或论证会，与会者发表了何种言论等情况外界均不得而知；评价报告也只有行政审批机关才有权看到。虽然该法明确了评价机构对评价结论负责，但由于公众的知情权得不到切实保障，无法对评价机构形成有效的社会监督，所以在现实中，评价机构实际上仅对行政机构负责，而缺乏行业自律，评价结果的客观、公正性由此大打折扣。

    究其根源，《环境影响评价法》存在的上述不足不仅仅是技术上的问题，更是立法者环境理念存有偏差的反映。受我国几千年的封建制度和长期计划经济的影响，长期以来公众习惯于政府的高度集权，从而导致公权泛滥。谈及环境保护，当政者甚至公众脑海里也还只有国家环境权的概念，很少意识到公民环境权，因此，但凡遇到问题首先想到由政府以行政手段解决。实际上，事关公众利益单靠行政手段难以奏效，只有发挥公众——非政府组织、公民及其它社会团体的积极性，进而形成有效的社会的监督机制方为治本之良策。事实证明，民主、公开、透明是解决问题的最佳手段。结合目前国际上环境治理变革的趋势，我们应当调整环境管理的模式，摒弃“全能政府”的理念，要扩大公众参与环境管理的范围，使政府在环境管理中不再事必躬亲，而主要起掌舵和导航的作用。循此思路，我认为应从以下几点对《环境影响评价法》进行完善：

    第一，规定公民环境利用权，确认公民能够享有清洁、安宁、舒适的环境的权利。对于与公民环境利用权直接相关的住宅等特殊建设项目，应审查该项目建成后能否符合相关环境质量标准。为此应进行双向环境影响评价，增加周边环境对该项目本身影响的评价，尤其应关注周边环境是否存在噪音、废气、振动、辐射等污染，是否对该项目的日照、空气、生活用水等产生不良影响，应要求建设单位提供相关数据和检测结果，并据此提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施。

    第二，完善公众环境知情权制度，切实保障环境影响相关者获取必要信息的权利。阳光是最好的防腐剂，充分的信息公开能使公众时刻关注自身的环境权益，也能使建设方、评价机构、审批机关处于公众的注视和监督之下，这不仅可增强双方的责任感，亦可最大限度地保障环境影响评价结果的真实、客观和公正。具体可从以下几点着手：

    1.建立规划和建设项目信息披露制度。应规定在规划或建设项目提交项目建议书、可行性研究、实施、竣工等不同阶段必须向公众披露诸如项目的选址、规模、计划进度、各项技术指标等基本信息。以便公众跟踪了解项目进展情况，判断该项目是否对自身权益有影响，并为以后阶段的参与做好准备。

     2.规定建设项目（特别是居民住宅等）的建设者应委托独立测量机构检测项目边界环境数据，如噪声值、电磁辐射强度值等，并予以公示。

     3.听证会或专家论证会与会者发表的意见应该记录并由其签名确认，会后应该全部公示。

     4.环境影响评价报告书须全文公示。

     5.审批机关参与审批的每位成员均应详细陈述对评价报告的审查意见，制作详细的评审纪录，且应对公众公开。

     6.详细规定前述的披露、公示、公开的定义、方式和手段。

    第三，完善公众参与权制度，制定可操作的参与程序，使公众参与有章可循。

    《环境影响评价法》关于公众参与的内容只规定了在一定情形下，规划和建设单位应向有关单位、专家和公众征求意见。这一规定应进一步细化：

    1.应明确列举可以不向公众征求意见的情形，除此之外的规划和建设项目必须向公众征求意见。

    2.规定征求意见的形式限于听证会和专家论证会两种，并明确可能直接对公众环境权益产生重大影响的规划和建设项目应采取听证会形式。

    3.召开听证会的，主持者应公告具体听证程序和听证会举行的时间、地点，参加者报名程序等，听证会笔录经与会者签名后也应公开。召开专家论证会的，应保证至少有一定比例的专家须由受影响者选定，论证会召开的时间、地点、与会专家名单、简历应预先公布，论证会召开时也应允许一定数量的公众入场旁听，专家在论证会上的发言也应公开。

    4.依法应向公众征求意见而未征求意见的，或虽征求公众意见但形式或程序不合法的，其环境影响评价报告无效。

第四,确立公众环境请求权制度，建立环境权益受损补偿机制。环境影响评价主要是一种事先预防机制，当公民环境权益被侵害的事实已然显现时，就应构筑一种事后补救机制，赋予受害人尽可能宽泛的请求权，使受害人能够顺利地向施害人主张赔偿。比如依法应进行环境影响评价的规划和建设项目未进行环境影响评价，在规定其行政责任的同时，应规定环境权益受损的公众有权向项目开发者或受益人主张赔偿。结合环境侵权的特点，赔偿的范围不应仅限于对人身健康造成的损害，还应及于对受害者造成的精神损害。

    总之，随着我国人民物质生活水平的提高，公众对环境质量要求也会日益提高，对环境问题会日益关注，获得环境信息，参与决策的愿望也将会更加强烈，这对我们的环境管理工作以及环境立法工作都提出了新的要求。同时“入世”也要求我国的环境管理工作应进一步增强透明度，强化公众参与。根据我国的国情，借鉴吸收一些新的环境管理理念，对今后进一步完善我国环境管理工作，将具有重要的意义。

全面科学客观把握环境准入
——在全省环境影响评价工作会议上的讲话

2008年3月25日

田 维 钊

这次全省环境影响评价工作会议，是我省环保系统在新的历史时期召开的一次重要会议。会议的主题是：深入贯彻落实科学发展观，进一步强化环境影响评价工作，全面科学客观把握环境准入，努力促进加快发展、科学发展、又好又快发展。

全面科学客观把握环境准入，必须加强环境影响评价。环境影响评价，是环境保护的重要组成部分。环境影响评价工作，是环境保护工作的“前台”。环境影响评价是环境保护的源头，环评管理又是环境影响评价的源头。巩固前台，重源强源，方能促进经济发展与环境保护全面协调、良性循环，实现“双赢”。环境保护综合性、系统性、专业性较强，环境影响评价更具有较强的综合性、系统性、专业性。环境影响评价的综合性，是环境保护综合性特征的“极核”，环境影响评价的系统性，是环境保护系统性特征的“枢纽”，环境影响评价的专业性，是环境保护专业性特征的“闸门”。回眸我们走过的漫漫长路，有这样一条基本规律：环境影响评价工作上去了，环境污染就会下来；环境影响评价工作强化了，环境恶化的势头就会减弱；环境影响评价工作前进了，环境违法现象就会消退。有鉴于此，加强新时期的环境影响评价工作，全面科学客观把握环境准入，我们务必“在回顾历程中总结经验、在分析现状中正视问题、在服务发展中深化认识、在推进过程中强化约束、在严格环评中争取主动、在战略环评中把握长远。在公众参与中以民为本、在自身建设中提升能力”。这是强化环境影响评价工作的指导思想、基本思路、工作原则和总体要求。

一、在回顾历程中总结经验。近几年，我省经济社会快速发展，环境保护功不可没，环境影响评价在其中扮演了重要的角色。回顾历程，我们的工作既有主动的一面，也有被动的一面；既有顺畅的一面，也有受阻的一面；既有得到表扬的一面，也有受到批评的一面；既有得意之作，也存在不少败笔；既有不少经验值得总结，也有不少教训值得吸取。经验一：必须坚持发展为要。四川“基础差、底子薄、欠发达、不平衡”，这是最大的省情、最大的实际、最大的问题。近年来，各级环保部门针对这种“省情”、“实际”和“问题”，在强化环境保护中推进经济发展，在推进经济发展中强化环境保护，步子迈得坚实、路子走得健康，环保认识逐渐深化、环保力度不断强化、环境质量日趋优化。这对我们加强环境保护，推进环保工作，奠定了坚实的基础。经验二：必须坚持源头把关。几年来，我们遵照省委、省政府提出的“把住源头、不欠新账，强化整治、多还旧账，全程监管、控制总量，动静结合、平衡容量”的要求，严格环评审批，把住新增污染源头，不欠新账取得明显成效，为多还旧账创造了条件，极大地减轻了污染负荷，较好地控制了污染总量，有效地腾出了环境容量，为又好又快发展做了大量工作，受到各级各部门和社会的称道和好评。加强环境影响评价工作，不仅过去、现在，还是未来都显得十分关键和至关重要，这项工作只能强化不能弱化，只能优化不能退化。这是我们必须遵循的基本准则和工作方针。经验三：必须坚持突出重点。环境影响重在评价，评价重在科学，科学重在可行。几年来，我们在敏感区域、敏感流域、敏感行业、敏感项目、敏感技术等方面注重严格把关，新建项目没有出现多少环境问题。2007年我省二氧化硫下降7.94%，化学需氧量下降4.31%。环境质量日趋改善的局面使得我们增强了底气，充满了信心，这是进一步强化环评工作的巨大动力。经验四：必须坚持层级负责。近年来，我们按照《中华人民共和国环境影响评价法》有关规定，严格遵循国家、省、市、县环保部门分级审批原则，坚持属地管理，一级监管一级，一级指导一级；坚持谁审批谁负责，上对下不包揽，下对上不越权。通过上下共同努力，收到了较好的成效。这既是过去的成功做法，也是今后要遵循的基本原则。

二、在分析现状中正视问题。分析现状，既是抓好当前工作的必然要求，更是可持续发展的客观需要。我省环境影响评价工作现状究竟怎样，值得认真分析判断。客观地讲，当前环境影响评价工作既有值得充分肯定的一面，也有亟待强化的一面，归结起来是“横看成岭侧成峰”，近景较好远景堪忧。值得充分肯定的一面已经记入了“功劳簿”，勿须自我欣赏，要把着力点放在薄弱的一面。扫描存在的诸多问题，归结起来是：认识不够深刻。作为环境保护部门，对环境影响评价工作的认识应当是到位的、深刻的，但也不完全如此。一些地方在有所为和有所不为方面思路不清，要不唯发展论，要不唯环保论；要不惟命是从，要不放弃原则。根据国务院《关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》中确定的环境目标，达标排放已成为企业环境保护的最基本要求，实现污染物在达标排放基础上的最大限度减少、节能减排、清洁生产、循环经济、提高资源利用率等，已成为环评及其专家评审、技术评估、行政审批的重要原则和要求。但相关单位和人员对这个问题的认识不深，缺乏统一的规范、标准及要求，导致环评报告编制、专家评审、技术评估之间出现程度不同的偏差，对项目实施造成影响，埋下隐患。工作不够扎实。据不完全统计，全省21个市（州）、181个县（市、区），2005年1月至2007年6月间，平均每年编制环境影响报告4000多个，按全省45家环评单位、年工作日365天计，每个环评单位完成1个环评报告的平均工作时间仅有4.1天。有效工作时间的不足，导致环评人员长期疲劳作战、责任心下降。一些环评单位以低成本、低要求进行环评工作；一些环评单位要么没有建立内部质量审核制度，要么形同虚设。出现忽视人员资质和素质而“人人接环评、人人做环评”，造成编制工作粗糙、技术漏洞较多、文本质量下降等不良后果。环评工作中，一些环评报告结论含糊、模棱两可；一些技术评估就事论事，偏粗忽略细；一些环评审批瞻前不顾后，对人不对事。要求不够严格。主要反映在遵循法律法规、依据产业政策、突出总量控制、围绕污染减排等方面，要不“先上车、后买票”，要不“只卖票、不查票”，要不“下了车、不买票”，要不“只开票、不验票”。一些市（州）、县（市、区）对环评报告的技术审查所把握的尺度存在明显差异，加上环评单位实力、分布、人员素质不均等原因，导致环评单位和人员产生“畏难求易”、“弃复杂图简单”的不良心态。尤其是随着产业结构调整、优化及新兴产业发展的不断加快，环评技术人员及评审专家、技术评估人员的专业学习严重不足，导致专业水平不高，不能有针对性地发现环境问题，措施缺乏操作性、有效性和可靠性。程序不够规范。勿虞讳言，近几年全省环境影响评价工作总体上日渐步入规范的轨道，但程序不够规范的问题依然存在。环评文件编制单位、技术评估机构、行政审批部门职能职责不清，工作缺位、错位、越位现象时有发生。有的环评报告不经内审匆匆上报，评估机构人员充当环评单位文本审核员；有的环评单位现场调查不深入、资料收集不准确，评估机构人员成了现场资料收集员；有的行政审批不把握基本受理条件，专家评审会上讨论审批权限问题、申报材料不全问题；有的技术评估工作仍有行政审批人员在安排、代办。程序上的不规范导致了环评工作各个阶段不能各司其职、各负其责，影响了环境影响评价工作的质量和效率。

三、在服务发展中深化认识。保护环境是我们的职能，服务发展是我们的责任。在服务发展中深化认识，既是主观要求，又是客观需要。环境影响评价事关经济发展和生态环境改善，要正确处理好五个关系：正确处理环境保护与加快发展的关系。要始终坚持“发展为要、保护为先”的原则，在保护中发展，在发展中保护。我们党始终代表最广大人民群众的根本利益，核心问题是创造丰富的物质文明。不抓发展不行，发展慢了也不行。构建社会主义和谐社会，人与人的和谐，自然与自然的和谐，人与自然的和谐，既包含了加快经济发展，也包含了社会文明进步，当然更包含了生态环境保护。作为环保部门，要以加快发展为第一要务，以环境保护为第一责任，站在全局的高度、战略的高度审视和推进工作，努力实现近期发展与长远发展相统一，经济发展与环境保护相统一，经济效益与生态效益相统一。正确处理当前与长远的关系。立足当前，着眼长远，是环境影响评价工作的思想路线。立足当前，就是要在不影响环境的前提下，服从服务于经济发展；着眼长远，就是要在推进阶段性发展的前提下，注重可持续发展。前者和后者是对立的统一，我们要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，做到当前与长远“舒筋活血”。正确处理环评与治理的关系。“凡事预则立”。不欠新账是前提条件，多还旧账是亡羊补牢，总量减排是刚性目标。加强环境影响评价工作，是构筑不欠新账的“防洪堤”，是实现多还旧账的“减压阀”，是落实总量减排的“保险绳”。只有加强环境影响评价工作，污染治理才能建立在可靠有效的基础上。正确处理容量、总量控制与生产力布局的关系。环境容量是一个地区生态平衡的生命线，审批项目必须考虑环境容量和承载能力。否则，上马项目不仅不能带来经济效益，反而会增加污染而造成损失，甚至引发一系列社会问题。我们要通过加强环境影响评价工作，从严把好环境容量、总量关，在立足增减平衡的基础上尽量减少污染负荷。正确处理事前环评与事后处罚的关系。环评审批、现场监管、试生产批准、竣工环保验收，是建设项目全过程管理的整体工作。必须扭转重审批、轻监管、不验收的倾向，加强全过程监管。如果不注重事前监管，只注重事后处罚，我们不仅不能自圆其说，还会导致工作被动，甚至影响环保部门的形象。

四、在推进过程中强化约束。环境影响评价，说简单也复杂，说复杂也简单。实践过程中，一些地方往往把简单的问题复杂化，复杂的问题简单化，导致工作被动。为了进一步强化环境影响评价工作，我们要坚持“全过程看环评、环评注重全过程”。现行的环境影响评价工作，概括起来是“五部曲”：报告编制打基础、政务窗口守门槛、技术评估抓关键、行政审批控总闸、“三个同时”强保障。文件编制方面：要坚持客观、公正、透明、科学、快捷。窗口受理方面：要坚持及时受理、依法办事、把握政策、热情服务、便民高效。技术评估方面：要坚持通览环评文件、梳理关键环节、反馈存在问题、提出解决方案、严格技术把关、履行承前启后。专家评审方面：要坚持严格资质审查，注重道德修养，立足科学为本，做到实事求是，逗硬业绩考核，实行优胜劣汰。行政审批方面：要坚持科学发展，把握宏观政策，注重敏感问题，及时审查审批，强化三个同时，把住防控关口。竣工验收方面：要坚持以环境审批为基础、工程设施为客体、监测结果为依据、总量控制为核心、正常运行为底线、改善环境为目标。推进全省环境影响评价工作，省级环保部门强化宏观指导、市州环保部门强化综合协调、县级环保部门狠抓监管落实。按照分级审批、分层负责、分别监管、分头落实的原则，实行互通有无、上下联动、属地负责、重点监管，做到统一标准、共同把关、因地制宜、整体推进。强化与发改、经委等部门的联动：主动出击、掌握情况，及时沟通、密切配合，加强协调、拾遗补缺，拓展舞台、巩固阵地，塑造形象、提升地位。

五、在严格环评中争取主动。展望未来，我们肩负着推进环境保护历史性转变的重任，也承担着服务经济发展的责任。我们要拿起法律这个武器，进一步强化环境影响评价工作，充分发挥主观能动性。用好“控制闸”。牢固树立环境保护与经济发展“双赢”的理念，既要促进经济发展，又要遏制生态环境恶化，科学论证环境影响，切实做到“三个统筹”：统筹区域发展与环境保护，统筹行业发展与污染控制，统筹“增量”控制与“存量”调整。强化环境保护设施“三同时”竣工验收，确保环评提出的预防、减缓、保护、恢复、补偿等环境保护措施和工程落实到位。用好“调节器”。密切关注经济社会发展进程，积极主动寻求环境保护借助之“势”，既促进经济发展，又解决环境问题；全面分析环境影响评价的有关情况，透过环评看经济社会发展，为宏观经济做好预警预报，为政府决策提供重要依据。用好“杀手锏”。用好环评这个有力武器，该亮剑时就亮剑，坚决维护人民群众的环境权益。在环境影响评价、评估、审批、验收中，认真落实直接关系群众环境权益的环保措施，有效防范环境风险。各级环保部门和环评单位要以极大的决心和勇气顶住压力、排除干扰，拿起法律武器，向违法者说不，对闯红灯者叫停。

六、在战略环评中把握长远。发展必须要有战略。战略必须可持续。衡量发展战略是否可持续，战略环境影响评价是重要的衡量标尺。促进经济、社会、环境全面协调可持续发展，必须抓好战略环境影响评价。充分认识战略环境影响评价的重要意义。战略环境影响评价是对各类发展规划的实施可能造成的环境影响进行分析预测和科学评价，是从决策源头上防止环境污染和生态破坏的重要举措。实施战略环境影响评价，是落实科学发展观，构建和谐社会，促进经济社会可持续发展的重要保障，是实现政府决策科学化与民主化的重要途径。大力推进战略环境影响评价，有利于从宏观上处理好经济社会发展与环境保护的关系；有利于城市定位、产业布局、资源配置；有利于打破部门界限与地区界限，解决条块分割和部门分割，避免粗放建设和重复建设，变盲目开发为科学开发，变过度开发为适度开发，变无序开发为有序开发，变短期开发为持续开发；有利于控制污染物排放总量，平衡区域环境容量，防止生态破坏，确保环境安全，实现经济、社会、环境全面协调可持续发展。正确把握战略环境影响评价的主要内容。当前和今后一段时期我省的战略环境影响评价主要是推进规划环评，其范围是：省、市（州）、县（市、区）人民政府及其部门组织编制的综合规划、区域规划、流域规划、专项规划。综合规划包括国民经济和社会发展规划、土地利用规划等；区域规划包括各类开发区、园区规划等；流域规划包括各，级流域开发建设规划等；专项规划包括工业、农业、畜牧、林业、能源、水利、交通、旅游、城镇建设、资源开发规划等。综合规划、区域规划、流域规划、专项规划应在规划草案上报审批前组织进行战略环境影响评价，编制环境影响报告书。严格遵循战略环境影响评价的重点要求。完善规划环评制度，坚持先环评、后建设。加强项目管理，新建化工、印染、电镀、酿造等项目必须进入通过区域环评且环保基础设施完善的开发区或工业集中区。对不符合环保规划要求、超过区域环境容量和生态承载能力的项目予以调整或否决。加强开发区环保基础设施建设。所有开发区应当采取必要方式配套建设污水处理厂、集中供热等环保基础设施，实现工业“三废”集中处置。新建开发区要按照“同步规划、同步建设、同步使用”的要求加强环保基础设施建设，经环境保护部门验收合格后，入区项目方可建设或投产。要切实加强开发区项目环境监管，严肃查处违反环评和“三同时”要求的建设项目，建立开发区长效管理机制，对已建开发区进行回顾性环评。凡产业定位涉及天然气开发、石化、化工、印染、电镀、酿造等污染严重项目的工业园区的区域环评与环保规划须经省环境保护部门批准。要切实抓好德阳、泸州、攀枝花三个市战略环评试点，以点带面，推动全省战略环评工作。

七、在公众参与中以民为本。在国家加快行政管理体制改革、加快政府职能转变的大背景下，必须从战略高度审视公众参与环境影响评价。公众参与符合先进环保思想的发展规律，代表了环保工作的发展方向，这是环保部门的一个绝好平台，是展示先进环保理念、倡导现代环保意识的重要窗口，也是主动引入社会监督来推动环评决策科学化、民主化的重要举措。要认真实施《环境影响评价公众参与暂行办法》，切实拓宽公众参与渠道和形式，推进公众参与环境影响评价工作。在实践中切实做到：立足民生。环境保护是改善民生的范畴。让人民群众呼吸清新的空气、吃上放心的食物、喝上清洁干净的水，在优美的环境中生产和生活，是我们的出发点和落脚点。我们要按照省委、省政府的安排部署，大力推进环保惠民行动，切实实施环保民生工程。了解民愿。人民群众殷切期盼什么，迫切需要什么，希望解决什么，是各级党委、政府高度重视的问题。作为环保部门也不例外，而且承担着重要职责。要针对环境方面的来信来访，着力解决好热点、难点、敏感点问题。最近，省处理信访突出问题及群体性事件联席会议发出通知，要求深入开展重信重访问题专项治理工作，其中涉及到环境影响评价，希望各地高度重视，针对当地反映的环评问题，复查梳理案情，分析查找原因，研究解决办法，落实处理措施，规范终结程序。洞察民情。就环境保护而言，民情显形的方面我们有一个基本的把握，并且也容易找到解决的办法和途径；对民情隐形的方面还须在深入调查的基础上加以分析研究，增强洞察能力。希望各级环保部门在这方面引起重视，做好工作，争取主动。尊重民意。从现实出发，发展是第一要务，因为人民群众渴望加快发展。从长远看，要坚持环境保护与经济发展并重，因为人民群众期盼可持续发展。切实尊重民意，做到当前与长远的有机融合，是我们必须认真思考和研究的问题。善借民力。当前，我省的环境质量日趋改善，我们的工作环境也在不断改善，人民群众的呼声和期盼正在扩大环保的影响，强化环保的地位，这是推动环保工作的巨大力量。我们要善于借助这个力量，奋力推进环保事业。维护民权。环境保护的核心和根本就是要维护民权。促进发展是维护民权，改善环境是维护民权。在环境影响评价工作中，我们要牢固树立民权思想，不该批的项目坚决不批，绝不能违民犯规。要建立健全长效机制，完善群众举报投诉制度、信访制度、听证制度、环境影响评价公众参与制度，扩大人民群众的环境知情权、环境议政权、环境监督权、环境索赔权。

八、在自身建设中提升能力。环境影响评价工作的优劣，取决于报告编制、技术评估、行政审批综合能力的强弱。环评工作面临的新形势、新任务，对环评队伍提出了严峻的挑战。我们必须不断地去学习、去探索、去实践。从当前现状和发展需要出发，我们要加强环评中介、技术评估、行政审批“三支队伍”建设，整体提升环境影响评价工作能力。对环评中介机构，要“清理、整顿、完善、规范、发展、强化”，该进入市场的积极支持进入市场，该退出市场的坚决使其退出市场。对技术评估单位，要“理顺、提质、强责、增效”，职能范围内的事项必须履职到位，不该承担的业务绝不能伸手揽活。对环评审批部门，要“调整思路、改进方法、依法管理、强化指导”，审批权限范围内的项目绝不能放权，不属审批权限范围内的项目绝不能越权。从当前环保工作特别是环境影响评价工作的现状和发展需要出发，要着力强化十种意识：强化政治意识。政治意识体现政治方向，内含政治觉悟。强化环境保护改善生态环境，不单是发展问题、民生问题，同样也是政治问题。这不仅是我们国家建设社会主义生态文明的内在要求，也是我们环保部门履行职能的基本取向，我们要始终坚持用科学发展观统揽环境保护工作。强化挑战意识。当前，各级党委、政府推进环保工作的力度在加大，环保投入在递增，环保部门参与经济社会建设的广度和深度在拓展，从上到下、各行各业形成了强化环境保护工作的大气候。同时，我们也要看到，环境形势依然十分严峻。工作环境好是机遇，环境形势严峻是挑战。如何迎接挑战，怎样抓住机遇，是我们要认真对待和思考的重要问题。挑战是客观存在的，但我们要通过主观努力去面对客观挑战，努力做到主客观相统一。机遇既有客观存在的一面，又有主观创造的一面，我们要把主客观因素有机地融合为一体，使客观存在的一面通过主观能动紧紧抓住，使主观创造的一面得到更大的发挥。强化大局意识。围绕中心、服务大局，是环保部门履行职能的重要原则。省委确立了“加快发展、科学发展、又好又快发展”的全省总体工作取向，提出了建设以“一枢纽、三中心、四基地”为基本内涵的西部经济发展高地的战略定位，明确了“一主、三化、三加强”的发展思路。我们要遵循省委的总体取向和战略定位，围绕中心不偏向，服务大局不游离。针对打造枢纽、构建中心、做强基地中的环境问题，深入调查研究，提出可行对策。强化责任意识。我们环保部门一头担着保护环境的重任，一头载着受理人民群众环境诉求的期盼，其责任意识的强弱，不仅反映我们每位同志的职业修养，也体现团队的整体形象，面对新形势、新任务和新要求，在强化责任意识上，我们要坚持做到“自觉、负责、尽力”。自觉，就是要积极主动地担负起应尽的职责，不消极推诿；负责，就是要扎实认真的干好自己承担的工作，不敷衍塞责；尽力，就是要发挥出自己的能力和水平，不降格以求。总的来讲，就是要把尽职尽责与四川的环保和经济发展紧密联系起来，不缺位、不失职、不无所作为。强化学习意识。学习对个人而言，是增长知识、提高素质的重要手段；对团队而言，是深化认识、提升效能的有效办法。我们所处的时代，是社会层面知识更新在加快，个体层面知识“折旧”也在加快的时代；我们面临的是改善生态环境、促进经济发展的任务，不注重学习，就可能落后于时代，就很难有效地履行职责。要通过学习，拓宽眼界视野，优化知识结构，提升思维层次，不断增强把握政治方向的能力、促进科学发展的能力、表达群众诉求的能力、综合协调服务的能力。强化参谋意识。加强环境影响评价工作，必须积极主动地争取党委、政府的支持。我们要围绕中心任务和阶段性重点，加强调查研究，注重理性思考，力求思路清晰正确，措施有理有据，推进工作有抓手，落实起来可操作，为党委、政府当好参谋。强化自律意识。环评管理的岗位很重要，权力也很大，“有权必有责，用权受监督”。环评是权力，但更是责任。要加强道德修养，自觉遵纪守法，切实守住党纪国法的红线，守住廉洁从政的防线，守住道德操守的底线，防止付出高昂的个人成本和社会成本。强化联动意识。环评涉及面广，工作复杂，要注重联动推进。特别是要加强与发改、经委、银监、统计等部门的联动，加强与媒体和社会团体的联动，加强与环保系统内部各部门之间的联动。同时，要注重接受人大、政协的监督支持。强化创新意识。创新是推动环保事业发展的不竭动力。我们要善于总结和实践，在总结中把握，在实践中借鉴，这是推进我们工作的重要基础，也是创新发展的重要依托。我们要采取多种形式开拓创新，借鉴其他省区和其他部门的有益经验，使环境影响评价工作更体现时代性、把握规律性、富有创造性。这样才能更有作为、更有成效。强化奉献意识。环评工作压力大、难度高，要做好这项工作不容易。希望从事环评工作的同志不断提高精神境界，不计名利得失，为环评事业作出贡献。

环保部门肩负着环境影响评价的管理职责。我们向全社会庄严承诺：服务发展，尽职尽责；促进发展，尽职尽责；保护环境，尽职尽责；改善环境，尽职尽责。全省环保系统的同志要坚持“用心想事、用心谋事、用心干事”，主动作为，积极作为，为我省加快发展、科学发展、又好又快发展作出积极的贡献。言必责实，行必责实，希望社会各界加强监督。

中国目前面临哪些环境问题

根据《中国环境保护21世纪议程》和《1996年中国环境状况公报》公布的数据，中国目前的环境状况主要数据如下：
　　

1〕大气环境
　　* 我国目前的空气污染相当于发达国家五六十年代污染最严重时的水平。大气污染以煤烟性污染为主，主要污染物为烟尘和二氧化硫，其中工业二氧化硫排放量约占70%；
　　* 全国大城市汽车尾气污染趋势加重。氮氧化物已成为一些大城市空气中的首要污染物。广州、北京为首，其次是上海、鞍山、武汉、郑州、沈阳、兰州、大连、杭州等城市；
　　* 全国600多个城市中，大气环境质量符合国家一级标准的城市不到1%；
　　* 全国大、中城市的总悬浮微粒和降尘基本都超过国家规定的标准；
　　* 1996年我国酸雨区面积迅速扩大，已约超过国土面积40%，对我国农作物、森林等影响巨大。仅江苏、浙江等7省便因酸雨而造成农田1.5亿亩减产，年经济损失约37亿元，森林生态效益损失54亿元。酸雨频率大于90%的城市有宜宾、衡阳、长沙、赣州；酸雨频率大于80%的城市还有梧州、厦门、怀化、南昌、图门；酸雨频率大于70%的还有乐山、广州。

2〕水资源和水环境
　　* 我国水资源紧张，人均水资源占有量仅为世界人均的1/4;
　　* 全国300多个城市缺水，其中近百个城市严重缺水，每年因缺水而减少的产值达1200亿元;
　　* 我国著名的5大湖鄱阳湖、洞庭湖、太湖、洪泽湖、巢湖的蓄水量都在减少，湖面缩小了1/4甚至一半；
　　* 我国江河湖库水域普遍受到不同程度的污染，78%的城市河段不适宜作饮用水源，50%的城市地下水受到污染，工业较发达城镇附近的水域污染突出；
　　* 我国七大水系的污染程度次序为：辽河、海河、淮河、黄河、松花江、珠江、长江、从河流的氨氮、高锰酸盐、挥发酚等主要污染参数来看，水质情况普遍不好。有些河流中铜、氰化物、汞有超标现象。城市河段悬浮物超标现象普遍，主要污染物是耗氧的有机物和氯化物等。
　　* 主要大淡水湖泊污染程度的次序为：巢湖（西半湖〕、滇池、南四湖、太湖、洪泽湖、洞庭湖、镜泊湖、兴凯湖、博斯藤湖、松花湖、洱海。主要淡水湖泊水库磷、氮污染面广，部分湖泊和水库汞或其他重金属污染严重；
　　* 城市中80%以上工业废水和生活污水未经处理排入水体，使流经主要城市的70%河段受到不同程度的污染。主要污染物来自化工、石化、造纸、食品、制革、纺织等企业排放的高浓度有机废水和大量未经处理的城市生活污水；
　　* 城市生活污水排放量还在逐年递增，目前城市污水处理率仅为5%，绝大部分直接排入江河湖泊中。生活污水加上化肥和农药中氮、磷的流失，促使了我国的湖泊富营养化；
　　* 50%的城市饮用水源受到污染；
　　* 地下水因过量开采，形成地面下沉和水质恶化； 我国四大海域（东海、渤海、黄海和南海〕的近岸海域污染加重，无机氮、无机磷和石油类污染普遍超标。

3〕固体废弃物
　　* 我国废弃物排放量大， 工业废渣和城市垃圾大都堆积在城市的郊区和河流荒滩上，已成为严重的污染源，由于综合利用和处置率低，累计堆存量达65亿吨，占地5万余公顷；
　　* 随着中国化学工业的发展，有毒有害废弃物也有所增长。有毒有害固体废弃物都未经过严格的无害化和科学的安全处置，成为中国亟待解决并具有严重潜在性危害的环境问题；
　　* 城市生活垃圾无害化处理率仅为1.2%，全国有2/3的城市陷于垃圾围城。露天简单堆放的垃圾不仅影响城市景观，同时污染了大气、水和土壤，成为城市发展中棘手的环境问题之一；
　　* 全国有1/4城市垃圾粪便不能日产日清。
　　

4〕环境噪声
　　* 我国噪声污染较严重，2/3的城市人口暴露在较高的噪声环境中；
　　* 区域环境噪声达标率不到50%；
　　* 90%的城市道路交通噪声超过了国家规定的70分贝，全国每年因道路交通噪声污染导致的经济损失约合人民币216亿元；
　　* 社会生活噪声呈明显上升趋势。

5〕乡镇工业污染排放惊人
　　* 我国乡镇企业污染物排放量已占全国污染排放总量30%，局部地区占50%以上；

     * 全国已有2/3的河流和1千多万公顷土地受乡镇企业污染；
　　* 小造纸、小印染、小电镀、小化工、农药、小制革、小酿酒、小化肥、食品等使农林地区的水受到严重污染；
　　* 小冶炼，如土炼硫、土炼砷、汞等导致周围区域植被死光，成为生态死区；
　　* 小土焦、小水泥、石棉等行业造成大气污染。
　　

6〕土地资源
　　* 我国人均耕地面积为0.085公顷，是世界人均的1/5；
　　* 全国耕地面积以每年平均30万公顷左右的速度递减，主要原因是基本建设占用耕地上升；
　　* 我国耕地土壤质量呈下降趋势。全国耕地有机质含量平均已降到1%，明显低于欧美国家2.5%-4%的水平。东北黑土地带土壤有机质含量由刚开垦时的8%－10%已降为目前的1%－5%；
　　* 盐碱化、沙化、水土流失在继续吞噬大量耕地。目前全国受盐碱化威胁的耕地约有1亿亩，受沙漠化威胁的农田近6千万亩；
　　* 全国约有1/3的耕地受到水土流失的危害，每年流失的土壤约50亿吨，相当于在全国的耕地上刮去1cm厚地表土，所流失的养分相当于全国一年生产的化肥氮磷钾含量。水土流失的主要原因很大部分是由于不合理耕作和植被破坏造成的；
　　* 我国遭受工业“三废”污染的农田达1亿多亩。被重金属镉污染的耕地有20余万亩，涉及11个省25个地区。被汞污染的耕地有48万亩，涉及15个省21个地区；
　　* 大量使用农药使土壤有毒物质含量加大，同时也杀死了大量害虫天敌和有益动物；
　　* 由于农用薄膜的大量使用，用后不加回收，废膜已成为我国新的土壤污染物。

7〕草原资源
　　* 我国草地面积占国土面积的40%，然而，由于风蚀沙化、植被破坏、超载放牧、不合理开垦以及草原工作的低投入、轻管理等，致使草原严重退化。草原退化面积达9千多万公顷，占可利用草场面积的1/3以上，平均产草量下降了30%－50%。中国百亩草地产肉量只25.5公斤，产奶26?8公斤，毛3公斤，仅为相同气候带下美国的1/27，新西兰的1/82；
　　* 预计到2000年，草原牧草产量可能比目前下降30%。

8〕森林资源
　　* 我国森林覆盖率约为13%，居世界第121位；
　　* 我国人均森林面积约0.11公顷，相当于世界人均森林面积的1/9；
　　* 海南岛的热带雨林在过去四十年中由1300多万亩减至367万亩，森林覆盖率也由26%降至7.2%。由于大量垦荒，种植橡胶等，热带雨林被砍伐面积达500多万亩，其中利用292亩，200万亩被沦为不毛之地；
　　* 我国宝贵的原始森林长期受到乱砍滥伐、毁林开荒、森林火灾与病虫害的破坏，原始林每年减少5千平方公里；
　　* 占国土面积50%的西部干旱、半干旱地区森林覆盖率不足1%，许多地区无林可言；
　　* 酸雨带来的酸沉降正在导致大片森林衰退消失，森林受害面积128.1万公顷,年木材损失6亿元，森林生态效益损失约54亿元。
　　
9〕近海环境
　　* 我国的近岸海域已受到不同程度的污染和生态破坏，特别是与大中城市毗连的海域、海湾、入海河口处的污染与生态破坏已经比较严重，入海污染物中来自陆上的占80%以上;
　　* 渤海、黄海、东海和南海四海区中，近岸海域石油类污染普遍严重，并存在不同程度的有机物污染和富营养化，部分近岸海域水质和底质的重金属污染也比较严重。1990年，在中国沿岸海域从南到北相继发生赤潮34起，为1961－1980年平均值的30倍；
　　* 海洋环境污染和生态破坏导致了沿岸、近海渔业资源衰退，生物种类减少，水产品质量下降，养殖滩涂大片荒废，海水养殖污染损害事故不断发生，造成经济损失几亿元；
　　* 近岸海域以有机物污染和石油类污染为主要类型的污染有加重趋势，沿海乡镇企业的进一步发展，将加速海洋环境污染由沿海城市毗连海域向沿海农村近岸海域扩散；
　　* 中国近海长期过度捕捞渔业资源致使一些传统经济鱼类种群生态衰退，如不采取有力措施加以保护和休养生息，中国近海渔业资源将难以恢复其再生增殖能力；

     * 南海的珊瑚礁和红树林近年来被开采砍伐，不仅破坏了这些宝贵的资源，而且使红树林和珊瑚礁鱼类失去生存环境和营养供应地，种群也在消退；
　　* 若对江豚、海豹、海龟及玳瑁等珍稀动物不采取有效的保护措施，它们有在中国近海逐渐消退的危险。
　　

10〕生物多样性与物种保护
　　* 中国是世界上动植物种类最多的国家之一，生物多样性居全球第八位，北半球第一位；
　　* 中国有高等植物32800种，占世界总种数的12%，仅次于马来西亚和巴西，居世界第三位。其中，被子植物24500多种，裸子植物236种，苔藓植物约2000种，蕨类植物2600余种，植物药材4773种，淀粉原料植物300种，纤维原料植物500种，油脂植物800种，香料植物350种，已开发利用的真菌800种。我国特有的植物约有200个属（万余种〕。银杉、水杉、水松、金钱松、台湾松、银杏、珙桐、水青树、钟萼木、香果树等都是中国特有的珍贵树种；
　　* 中国是世界三大栽培植物起源中心之一，水稻、大豆、谷子、黄麻等20余种作物起源于中国。中国拥有大量栽培植物的野生亲缘种，如野核桃、野板栗、野荔枝、野龙眼、野杨梅、野生稻、野生大麦、野生大豆、野生茶叶、野苹果等，是珍贵的野生植物资源。中国常见的栽培作物有50多种，果树品种万余个；
　　* 中国动物种类约10.45万，占世界总数的10%。脊椎动物4400多种，占世界总种数的10%以上，其中两栖类210种，爬行类320种、鸟类1186种、兽类500种、鱼类2200余种。分别占世界总数的10%、13%、5%、7%、10%。昆虫约10万种；
　　* 中国有鹤类9种、雁鸭类46种、食肉类54种、雉类276种、灵长类190种；
　　* 由于人口的急剧增长，不合理的资源开发活动，以及环境污染和自然生态破坏，中国的生物多样性损失严重，动植物种类中已有总物种数的15%－20%受到威胁，高于世界10%－15%的水平。在《濒危野生动植物种国际贸易公约》所列640个种中，中国就占156个种；
　　* 近50年来，中国约有200种植物已经灭绝，高等植物中濒危和受威胁的高达4000－5000种，约占总种数的15%－20%。许多重要药材如野人参、野天麻等濒临灭绝。《中国珍稀濒危保护植物名录》确定珍稀濒危植物354种，其中，一级8种，二级143种，三级203种；
　　中国近百年来，约有10余种动物绝迹，如高鼻羚羊、麋鹿、野马、犀牛、新疆虎等。目前，有大熊猫、金丝猴、东北虎、雪豹、白暨豚等20余种珍稀动物又面临绝灭的危险。《国家重点保护野生动物名录》确定国家重点保护动物275种，其中一级96种，二级161种。丹顶鹤、台湾猴、扭角羚、白唇鹿、华南虎、褐马鸡、黑颈鹤、绿尾红雉、扬子鳄、中华鲟等属于我国100多种珍稀动物之列；
　　* 全国自然保护区763多处，珍稀濒危动物人工繁殖场106个，珍稀植物引种栽培场73个。自然保护区面积达6618 .4万ha，占国土面积的6 .8%。

11〕气候变暖与自然灾害
　　* 近40年来中国的气候存在着变暖的总趋势，80年代的年均气温值比前30年的平均气温值高0 .21摄氏度；
　　* 气温增高可增大地表水的蒸发量，从而加重中国华北和西北的干旱、土地沙化、碱化以及草原退化的危害；
　　* 中国东南沿海地区由于受高温季风气候的影响，可能导致台风侵袭沿海的频率和强度增加，从而加重沿海地区的风灾和暴风洪涝灾害；
　　* 气候变暖可能对中国西北、华北、东北、西南、华中的夏季气候造成影响，使农业病虫害频繁产生；
　　* 气候变暖将会造成海平面上升，这对三角洲地带和平原沿岸危害最大，而这些地区都是中国经济密集、比较发达的地区，海平面上升，必将对中国的社会、经济发展产生巨大影响。

何余：试论环境影响评价制度主体关系模式构建何　余
《贵州法学》200年第7期
    一、环评制度的地位与现行的环评法
    环境影响评价制度是环境法预防为主原则的首要体现，与我国首创的三同时制度一起是立法倾向由经济优先向预防优先的制度表现，随着人们环境意识从末端控制到全过程控制的转变，环境影响评价制度是单程经济到循环型社会建立的重要制度支撑，也是环境综合决策的必然要求，有学者提出我国应该从政府直控型环境政策向社会制衡型环境政策转变，关键是政府与社会力量地位、角色分工的界定，环境影响评价制度作为公众参与环境决策的最重要部分，由于计划经济的惯性、历史与文化等因素，政府仍然扮演着极其重要的角色，此次环评法的出台一改我国现行环保法第一条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为其立法目的，而加入了可持续发展的理念，一是避免了在实践中衡量“现代化”程度的标准往往被庸俗化，经济增长的数据成为最重要甚至是唯一标准，同时也是考核地方官员政绩的关键标准，二是更加体现了生态环境法的价值合理性，实现了生态环境法治建设以良法之治为前提。复杂的环境问题按性质分一是发展方式问题；二是利益调节问题，环评问题往往又是混合型争议。为实现结果的真实和正义，真实需要科学的不断实验和论证，而正义则须一个第三者――裁决者，政府虽然不是最优的裁决者却是事实上的作为者，因此应如何构建一个完善的制度，从制度设计上充分考虑制度防范，使政府不能恣意妄为，发挥其应有的作用是本文的研究核心。树立环评理念对于实现预防为主，转变经济发展方式有着重要意义，对于环境法作为利益博弈，社会建构的法学表达，环评可实现其促进安全、完善秩序、实现正义的价值目标，而在与我国现实的管理方式相衔接时，不可能排斥政府的作用，如此只会从一个极端走到另一个极端，环境影响评价正是政府发挥作用的优势领域，应构建其职能发挥的有效制度土壤，给予其正确合理的定位，才能使其扮演出色的角色。
    二、环境影响评价其他主体与政府间的关系构建
    过去的环评主要有建设者、评价者、审批者，现在又加入了规划的编制者，依据我国现有法律，实际上可分为两种情况，一是建设项目的环评主体，二是规划的环评主体。
    （一）建设项目其他环评主体与政府关系构建
    在建设项目环评中，法律规定由建设单位报批建设项目环评报告书前，举行论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位，专家和公众的意见并由其编制报告书，此地位类似于美国环评制度中的领头机关，美国国家环境政策法明确规定谁提出决策方案，谁负责提供环评报告。在建设项目环评中，建设者是义务主体，承担提供环评报告，组织公众参与等实体和程序的义务，审批者为环境行政主管部门和行业主管部门预审，而大多数建设者在实际中为各类企业，如此就存在了企业行为追求最大利润与环评成本在经济上看不到回报导致的企业抵制情绪，使得政府管理与企业之间出现矛盾。在我国的建设项目环评中，由建设者组织公众参与，政府只能看到环境影响报告书的所附说明而无法主持双方的论证，这一点按照萨默斯的程序正义的要求，相当不合理，既缺乏一个中立的裁决者，相反还交由一方负责，尤其是追逐经济效益的企业，无疑把环评成本施加给企业，使本来就非自愿甚至抵制环评的企业更是想方设法的逃避，再加上前述政府本身的中立就很难保证公众参与的效力实现，因此在政府信息公开为前提，立法完善参与的途径形式外，应当仿照美国的公众参与将组织责任交给政府，由编制者、决策者委托统一的环评机构，由该机构进行科学事实的论证，然后由政府听取企业与公众双方的论证，做最后的裁决。
    对于建设项目的环评，要妥善处理好建设者与审批者的关系实际上是理顺政企关系的一种表现，政企间矛盾正是由其自身的性质所导致的。究其原因，企业本身是以追求利润最大化为目标，而环评所带来的经济收入是不可见的而资金和时间成本却很高昂，而政府或政府措施内在的机制性原因使政府在处理某些事务时无力获得理想的效果，即政府失灵，主要表现在：第一，政府的理想有限，往往导致政策不适、决策失误等情况，这是为什么要将政府政策纳入的原因之一；第二，政府中立有限，即政府在环境权益配置中加入了自身利益的考虑，改变了中立第三者的身份，较为常见的例子是企业可以是地方政府财政收入的主要来源，管理过严会对政府自身利益有影响，此时出现政府权力的异化；第三，政府的实力有限，突出表现在它的成本特性方面，即，由政府承担的、实施环境管理所需的边际成本具有逐步增加的特性，其结果几乎到了政府有限财力难以负担的境地，事实上，只要提“加强环境管理”，就要同时提“机构不全、人手不足，条件缺乏、资金太少”，环境管理越深化，需要追加的各项成本就越多，而这正是政府最感棘手的问题，诸种表现最主要也最现实的是实力有限，于是政府审批权资源化后，很多部门就此设租，企业在权衡租差与环评成本后选择了寻租，使得环评并未真正实现。
    由于环评观念并未能深入人心，尤其是执法部门的人心，导致形式主义泛滥，在实践中，许多地方部门审批的投资项目并没有进行环评，更不要说有相关部门的审批文件，有的项目即使进行环评，也是履行公事，并没有真正就项目对环境影响进行主动充分论证。与市场失灵相比，政府监管虽然有一定自我纠正和调解能力，但由于政治市场追求短期的政治绩效和既得利益（如基于职权而得的非正常收入的）的限制，政府失灵所产生的问题更加严重，解决起来更困难。要真正要求政府中立，公正审批委实不易，且在我国环评法中，主管部门概念模糊，有权行使环境管理权的机构众多，在同一客体上同时存在两套甚至多套班子，如对水的保护，立法原意是要部门分工负责，统管与分管相结合，但实际上由于部门过多，产生了多种形式的部门保护主义导致行政权异化。
    良法之治仅仅是生态环境法治建设的前提，但“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵守，依法不能法治”，对我国而言实现标志是普遍守法，而关键环节是严格环境执法，“法治的基本原则是官方行为与法律的一致，没有这一原则，就等于什么也没有”，我国普遍存在执法不力的情况，执法不力会导致环境恶化，损害政府在人民心中的形象，动摇群众对法律的信任，可见，使政府带头守法是至关重要的，在环评制度中更是如此。这里可以将司法的程序公正理论引入作为理论基础。环评此时成为政府、企业与公众三方利益博弈的产物，企业从自身的经济角度考虑追求利润最大化而减少“不必要”的成本，公众从自己的环境权益出发要求将自己的利益作为依据进入决策考虑，而此时政府对任何一方的好恶都会导致力量悬殊，在博弈中，看似最为强大的公众由于其分散性、不确定性和无权等因素而处于弱势，而政府本身负有维护公共利益保护弱者等社会责任，根据程序正义的要求，裁决者独立且中立，不得对任何一方有好恶偏见和利益关联，刚已分析过，政府管制存在的缺陷，使得政府作为事实上的裁决者应该如何保证其中立地位，带头守法，严格执法是值得探讨的。
    如果说在环境问题中，公民个人行为需要依靠教育，政府行为需要政策环评的话，那企业的经济行为就需要依靠政府管理了。在市场经济条件下，政府职能主要是社会管理，维护治安等，但地方政府往往为了自身生存直接办企业养活自己，使环评等涉及公共利益的问题因得不到政府全力支持而形同虚设，政府在其中的角色定位极为重要，既是环境纠纷的裁决者、环保的投入主体、监督者还是各部门密切配合，协调工作的协调者，因此首先就要解决政府认识定位问题，树立决策者的全局意识，克服政府为了任期内追求最大政绩，为达经济指标而忽视环保指标的弊病，改革政绩评估体系，把环保工作纳入。而理顺政企关系，针对政府的实力有限，必须进行财政体制改革，使政府独立于地方财政，较大程度的做到中立，才能有资格做审批者，避免自身利益的干扰，理顺产权关系，使企业与政府间仅留有依法纳税和依法管理的关系而无其他不规范关联；对于各部门间的权力交叉与冲突，可通过建立行政协助制度，德国规定行政协助是行政机关的义务，行政协助是行政程序法的一项重要制度，有助于行政机关高效配合运作减少重复执法和无效执法，减少非正当成本，因此在我国需建立行政程序法，无行政程序法约束，加上环保相关工作人员的整体素质有待提高，法律意识低下的现状和事实，极易导致环保机关行政行为的异化。
    （二）规划环评其他主体与政府关系模式构建
    在规划环评中，专项规划的编制者依法对可能造成不良影响并直接涉及公众环境权益的规划应当在该规划报送审批前举行论证会、听证会或采取其他形式征求有关单位、专家和公众对环评报告书草案的意见，此时规划的编制机关成为领头机关，负责环评报告的编写与组织公众参与的程序，而此时的审批者为政府及有关部门，只是将环评报告结论以及审查小组审查意见作为决策的重要依据，此时的编制者与审批者同在政府中，难以避免自我评价和监督，但在同一系统内部总是存在千丝万缕的联系，要么是上下级之间，要么是平行部门之间，其间的角色扮演冲突时常发生，角色转换很难把握好，如果再将环评范围扩至政策，政策制定者与审批者又将如何协调其职能定位，更是值得考虑。
    由于目前普遍存在机关内部行政决策和执行合一，监督无力或不到位造成的不良后果主要是决策与执行高度合一带来的部门利益问题，政府制定的政策而又由上级或同级部门审批，无人对环评质量进行控制，由制定政策的部门自己负责质量将不可能得到保证，也不符合我国第三方认证的思路，处于对下级的偏袒和同属系统内利益的考虑，难免出现违法审批，而且我国的审批制度本身就存在很多缺陷，使得危害国家和人民利益的事件不并鲜见，如曾在2002年南京紫金山观景台，已造到第五层的观景台被认为是完全破坏享誉中外的中山陵景区的秀丽风景，严重损害古城金陵的自然结构，在民众的舆论压力和各方的批判声中被全部炸掉，浪费国家钱财上千万，而反思为何该建筑能一路顺风盖到5层呢，姑且不说该项目报批前是否经过公众参与，就审批者来看，明显是有关行政部门违规审批的恶果，造成对公共利益如此巨大的损害，还有一例，武汉长江河道内耗资1.6亿元的外滩花园由于违反国家有关防洪法规也被爆破炸塌，其间武汉水利部门在审批外滩花园二期工程时，明显有违《防洪法》中“禁止在河道湖泊管理范围内建设防碍行洪的建筑物……”的规定，从以上案例不难看出，由政府制定的政策再由行政系统内部门审批委实难以作到公正、客观，如此行为实在有损政府形象。
    虽然美国的战略环评亦是自我评价，但其制度保障相当完善，而我国则不然，在此对于政府的规划和政策的环评，是否可考虑交由统一的环评机构来负责，或是否应将审批权交由权力机关，也许较大影响的立法活动、政策可以考虑，有学者提出，应设置一个能真正约束政府决策的部门，建议在各级人大环保委员会设立一个由专家组成的政府战略环评审批部门，在政府内部，应进行行政体制改革，走行政职能分离模式，建立相对独立于政府的外部监督机构，以立法形式确立环保部门一审负责制，加强公众、专家对环评报告进行民主科学评审的作用，同时明确规定环保部门对环评结果应承担的法律责任，改变传统的双重领导体制，只对上级领导负责不对同级政府负责，割断之间的利益关系，才能使审批者、裁决者公正独立的作出判断，当然自我监督是首要的，但外部监督和程序合法也是实现约束政府恣意妄为，提供环评质量不可或缺的外部条件和制度保障。
    （三）、环境影响评价中机构与政府关系模式构建
    在我国环评法中，设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案作出决策前，应当先由人民政府指定的环保行政主管部门或其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，审查意见作为决策的重要依据，而建设项目者可自行委托环评技术服务机构，该机构应经过国务院环保行政主管部门考核审查合格后颁发资质证书，由此可见，我国的环评机构规定不是很统一。仔细研究美国的规定，实际上美国环评是一种自我评价，但美国有健全的公众参与保障机制和专家意见等限制，使环评主体不特定，其中专业知识上的优势是确定环评机关的重要标准，更适应了环评专业性强的特点，美国的环评主体是行动者本身，而我国是与行动者完全不同的国家机关，我国的公众参与专家评审等保障机制很不健全，因此我国的环评机构设置应当根据我国的实际状况来考虑。
    首先环评机构组成是由各学科的专家组成还是只需要经过考核的环评服务者，如果环评报告的编写也是由专家组所作，与前所设的专家审批者有重复和资源浪费之嫌，则考虑该机构的体制采市场化代理制度，性质可仿效中介机构，服务机构。其次该机构应当是独立于政府和企业，这一点在我国环评法中有所提及（18条），因为该机构本身作为评价者，其地位就应该是独立的以保证其评价结论的公正性，考虑将环评机构做一整和，由专门的独立机构组织形式，提供环评技术服务，政府可通过对其资质条件进行审查管理，目前我国对环评机构意见的法律效力和地位认定都较低，仅是参考依据，因此环评机构的法律地位也有待提高。
    为了防止追求效益环评机构低要求拦评而造成的市场失灵，须为环评机构设置相应的责任，使其做出不科学环评的风险责任大大高于预期所得收益，才能督促其从客观事实出发充分发挥其专业性职能作出科学的环评结论。为防止环评机构在取得资格时弄虚作假，政府需要严格规范环评主体资质的审查和管理，出台相应的法规规范环评市场。而评价单位和建设单位之间则可采用合同形式，对违反合同的行为给予惩罚，最大限度的将环评工作纳入市场经济范畴，引入市场机制和行政审批双重审查机制，其资质认证由政府颁发并审查。在中国，把环评实施委托给具有资格的环评单位，在日本实际上也委托于环评专业单位，只是无资格制度，而对环评机构制裁，中国法规规定环评机构对评价结论负责，在日本法中，规定了质量坏的环评范围会受到外面的批判，在行业中有被淘汰的危险这种事实上制裁，因此既通过法律责任约束也借鉴日本经验通过社会舆论媒体监督共同来督促环评机构作出公正科学的环评结论。
    三、结语
    我国的环境法实效缺陷的原因就在于尚未形成一个对环境与发展进行综合决策的机制，决策体制的不尽科学，缺乏相应的监督检查机制和必要的法律责任制度，又缺乏公众参与的思想意识，使得所制定的政策等出现短视性、片面性，而政府部门之间可争权夺利或推委责任，出现执法漏洞，有权的无力管，该管的没有权的异常现象，难以完全解决目前政府环境管理失灵问题，如环保行管部门之间的职权出现交叉或空白现象，环境行管和宏观调控的效率低下等，一系列问题有待解决，而环境影响评价制度是综合决策的重要要求，由于我国现状是“大政府、中社会、小市场”而不同于西方的“大市场、中社会、小政府”，我国更应有效的利用政府的主导地位，使完善环评制度与政府体制改革的管理模式创新相结合，在树立环评理念，提高公众环评意识方面大大加强，使得浪费国家资源钱财的项目不再出现，避免贻害后人的“恶政策”出台，能够真正实现环保与经济做为中国发展的双脚和谐有力的交替前行，中国的发展前景值得期待。
    作者：何余，南京河海大学法律系环境法专业硕士研究生

我国环境影响评价制度的完善--以美国环境影响评价制度为借鉴  

(朱晓晨  青岛市环境保护局政策法规处)

    摘   要
    环境影响评价制度是各国为协调开发利用环境与资源活动中普遍存在的经济利益与环境利益相冲突而确立的一项重要法律制度。本文以中美环境影响评价制度的比较为切入点，对环境影响评价制度的评价的对象与内容、环境影响评价的公众参与等重大议题展开了较为深入的比较研究，在此基础上探讨了我国环境影响评价制度立法和实施中存在的四大主要问题。最后，在前述比较研究和分析的基础上，针对存在的问题提出了建议和对策，以期对改善我国现有的环境影响评价制度的立法和执法有所帮助。
    关键词：环境影响评价制度 借鉴 完善

    1 我国环境影响评价制度的产生和发展
    环境影响评价（EIA,environmental impact assessment）是指对拟议中的人为活动（包括建设项目、资源开发、区域开发、政策制定、立法等）可能造成的环境影响（包括环境污染和生态破坏等不利影响，也包括对环境的有利影响）或环境后果进行分析、论证的全过程，并在此基础上提出采取的防治措施和对策。
    我国环境影响评价制度的实施始于20世纪70年代末。自1973年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念引入我国。1979年9月全国人大常委会通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》把环境影响评价和建设项目“三同时”作为法律制度确立下来。 1981年5月，颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，该办法对环境影响评价的范围、程序、方法、费用、审批等分别做出了规定，并规定了建设项目在保护环境方面应当遵循的一些原则和执行环境影响报告书制度的具体做法。1986年，颁布了《建设项目环境保护管理办法》，将环境影响评价从基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发项目。1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》对建设项目环境影响评价制度再次做了肯定。1998年国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》以行政法规的形式对该制度进行补充、修改、完善。随后，国家又颁布实施了《建设项目环境保护分类管理名录》、《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》等一系列配套的规范性文件。除此以外的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》等环保单行法律都分别对建设项目环境影响评价作了明确规定。2003年9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，标志着我国环境影响评价制度建设进入一个崭新的阶段，是我国环境影响评价制定法制化发展的一个重要的里程碑。在此基础上，我国也将建立起以《环境影响评价法》为核心，由相关行政法规和部门规章以及地方性法规共同构成的环境影响评价法律体系。
    2 美国环境影响评价制度对我国环境影响评价制度的借鉴
    美国是世界上首先以法律形式创设并成功实施环境影响评价制度的国家，其制定的《国家环境政策法》（NEPA）和《国家环境政策实施程序条例》（CEQ条例）可以被看作是从政府角度认识环境问题的一次革命，其中规定的环境影响评价制度至今仍然是世界环境影响评价制度的典范。因此，通过借鉴美国环境影响评价制度在评价的对象、范围、程序和公众参与等方面的内容，探索我国环境影响评价制度的改革和发展途径有着重要的意义。
    2.1 中美环境影响评价的对象比较
    环境影响评价的对象也称评价范围是可能产生不良环境影响的拟议行为或活动。包括两大类：一是对政府宏观决策活动的环境影响评价；二是对开发建设者的具体建设项目的环境影响评价。
    美国环境影响评价的范围非常广泛，既可以是立法行为又可以是行政行为，既可以是作为也可以是不作为。可以说，囊括了下至项目建设，上至政府决策、立法等广阔内容。
    而根据中国《环境影响评价法》的规定，我国环境影响评价的对象包括建设项目和规划两大类。同以往相比，我国实施环境影响评价的范围已经由建设项目扩大到具有更大影响的规划，这不能不说是一个巨大的进步。但笔者以为，主要是环评对象规定得仍然不够彻底，同美国相比仍然偏窄，缺少了对政策进行环境影响评价的规定。
    2.2 中美环境影响评价内容的比较
    美国环境影响评价的内容，根据CEQ条例的规定主要包括以下三项内容：
    1、包括拟议活动在内的各种可供选择的方案的环境影响。详细说明各种可供选择的方案是环境影响评价的核心内容，它包括建议行动和替代行动两类。
    2、拟议活动的环境影响与受影响的环境。在美国，法律要求在环境评价（EA）阶段就拟议行为的“环境影响”做出基本判断，从而决定是否进一步编制环境影响报告书。影响有一般影响和显著影响之分。只有那些被认为具有显著影响的活动，才能作为必须编制环境影响报告书的对象。
    3、各种行动方案及其补救措施的环境后果。他是在对包括拟议活动在内的所有可供选择方案的环境影响进行科学对比和分析的基础上展开的讨论
    由此可见，美国关于环境影响报告书的内容规定得十分全面，不仅规定了相应的具体内容，而且还考虑到了不同情况下的具体应对对策，规定了多种可供选择的方案，兼顾原则性与灵活性，其制度上高超的技术设计充分体现了对环境影响评价的高度重视。
    而我国关于环境影响报告书的内容只是区别专项规划和建设项目分别规定了相应的具体内容，即仅规定了环境影响报告书的基本要求，而无类似美国有关可供选择方案的内容。而可供选择方案恰恰是环境影响评价制度的关键内容。这是我国环境影响评价制度的一个缺憾。因此，笔者认为，我国的《环境影响评价法》应充分借鉴美国的相关规定，在对环境影响评价书内容的要求上，规定应当区别不同情况要求提交相应的基本方案与替代方案，以做到全面考虑，择优而行，随机应变，力争实现环境影响最小化，成本最小化，利益最大化。
    2.3 中美环境影响评价公众参与的比较
    美国环境影响评价的公众参与制度具有以下特点：一是在参与评价的对象上，实际包括对重大决策的公众参与和对具体项目的公众参与。二是在参与评价的阶段上；美国公众参与环境影响评价的阶段是比较早。且贯穿于整个评价阶段。在范畴界定阶段公众就可参与，在草案完成阶段和最终的环境影响评价报告书形成甚至最终的决定作出之前，公众均可参与。三是在参与评价的人员上，包括享有法定职能、拥有专门知识的的联邦机构，有权制定和实施环境标准的联邦和地方机构，印第安部落，申请人，敌对者，有利害关系的个人和组织等，具有很强的广泛性。四是在参与前提方面，规定了信息公开的内容，联邦机构应尽早在联邦公报上登载通告，公开参与人员的意见应按美国《情报自由法》予以公布。五是在参与评价机构的义务方面，规定了参与评价的联邦机构负有积极履行评价的义务，并在法定期限内进行，如果对评价报告没有意见，也可表示无意见。六是对参与者表示意见的要求上，规定参与者所提意见是明确的、并提供材料证明自己意见的合理性。七是在对参与者意见的回馈方面，美国对参与者意见的回馈办法的规定十分详细，并规定了五种回馈意见的办法。
    可见，美国对公众参与环境影响评价制度的规定并不是做表面文章，而是真正尊重公众的意见，再加上美国具有司法审查制度的保障，使得美国公众参与环境影响评价制度更加完备。
我国《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价也作了明确的规定。但与美国相比，我国的相关规定仍有欠缺，主要是规定的过于笼统、原则，可操作性不强，透明度不高，公众参与时间晚，参与范围窄等。因此，我们应借鉴美国，对公众参与的程序、方式进一步作出明确规定，增强可操作性。
    3 我国环境影响评价制度存在的问题
    3.1环境影响评价范围偏窄的问题
    在我国，同规划相比，政策无疑具有更为重要的地位，其对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置，因此对政策进行环境影响评价具有更积极的意义。政策上的随意性，是造成生态环境问题的重要原因，不从这个源头上把关，环境问题就很难得到控制。
    3.2 缺乏社会的广泛监督和公众参与不足的问题
    公众参与一直被认为是环境影响评价制度的核心。在我国的环境影响评价制度理论和实践中，对公众参与环境决策也予以了高度的重视。然而，我国公众参与是被动的，仍流于形式。我国环境影响评价争议纠纷中的大多数也是在为国内外新闻媒体曝光后而引起国内公众关注的，这说明我国政府有关信息特别是涉及公众合法权益的信息还不透明，从公众热切参与的程度和热情看，《环境影响评价法》有关公众参与决策的条款尚远远不能满足公众的需要。
    3.3 环境影响报告书中缺乏可供选择方案的比较
    实现某一目标应该有多种方案，不同方案所消耗的人力、资源、时间以及环境效益、经济效益和社会效益等各不相同，理想的环境影响评价过程还应该对各种替代方案、管理技术、减缓措施进行比较。从众多的方案中优选出一个经济、社会和环境价值协调统一的方案来实施。但是，我国的《环评法》及相关规定都只是要求在环境影响评价中要提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，而没有提到可供选择方案问题。这就等于剥夺了我们择优保护环境的权利，使我们在经济建设中失去平衡经济建设与环境保护的机会。
    3.4 处罚力度弱，处罚条款漏洞较多，环保部门执法权限不足的问题
    在我国目前的管理体制下，保证环境影响评价制度执行的主要措施仍然是以各级环境保护行政主管部门监管为主的行政管理手段，为保证其有效实施，违反环境影响评价制度法律责任的规定至关重要。虽然《环境影响评价法》颁布后，在法律责任的规定上较之以前有了较大的改善，但处罚额度仍然较低，对建设单位仍然存在“守法成本高、违法成本低”的问题。实践中发生的违法行为的多样性使现有的处罚条款难以面面俱到，使许多建设单位得以钻法律漏洞实施种种超标排污行为，具体包括以下几种：
    3.4.1 责令停止建设、停产关闭的处罚条款形同虚设
    为了从源头预防污染，国家对建设项目违法行为大多规定了责令停止建设、停产关闭等处罚手段，但是实践中却由于处罚周期过长，从发现违法行为到下达处罚决定书通常需要1至3个月的时间，许多小型违规建设项目已经建成并投产排污，难以起到预先防范的作用。而在下达处罚决定后，则由于环保执法部门缺乏强制执行权，只能申请法院强制执行，而不能予以直接强制。这种状况使环保行政主管部门对层出不穷的违法行为常感到力不从心或束手无策，难以有效地进行监督管理，在过长的法律程序中某些项目可能已经对环境造成了不可弥补的损害。再加上很多法院都将责令停产关闭等强制执行申请列为因无可执行标的而不予受理的范围，导致这类处罚最后大多流于形式，企业在缴纳罚款后照常生产，大大降低了建设项目违法行为的处罚力度。
    3.4.2 “责令限期补办”规定鼓励了建设单位违反《环境影响评价法》
    根据《环境影响评价法》的规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。”这就使建设单位存在先建设后审批的侥幸心理，在执法部门下达限期补办手续的通知后才着手办理环评手续，在此之前项目已完成选址甚至已完工，使环评制度对污染预先防范的作用难以实现。这种“责令限期补办”的规定实际上是对环境影响评价制度的根本否定。于是，任何事前可能被评价为造成重大环境影响的建设项目，都可以不进行事前的环境影响评价，而事后的补办环境影响评价手续则可以使之称为“没有环境影响”的评价。这一规定可以说是对“事前预防原则”的根本否定。
     3.4.3 对长期借调试或试生产名义从事违法排污行为的建设项目在法律责任的规定上存在空白
    《建设项目环境保护管理条例》对试生产期间的建设项目仅规定了其配套建设的环境保护设施未与主体工程同时投入试运行和超期试生产行为的法律责任，未对企业擅自投入试生产的行为作出规定，也没有明确试生产的建设项目范围以及试生产和设施调试的区别，使环保部门对企业在项目建成后擅自投入试生产的行为无法可依，导致未经验收直接投产使用的建设项目以项目仍处于试生产期间而逃避法律责任，长期借试生产的名义从事超标排污行为；而超期试生产的建设项目则通常以仅处于调试阶段，未生产出产品为由拖延试生产期限。
    4 完善我国环境影响评价制度的对策和建议
    4.1 建立宏观重大决策环境影响评价制度
    国家重大决策的环境影响评价其实不仅是一个环境保护的问题，它对于经济建设和国家的可持续发展来说也是非常重要的。因此，规定在政策制定中果断引入环境影响评价制度，而不将环境影响评价的范围仅限于具体的建设项目和规划。这“有利于保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策时根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因政策不当给我们赖以生存的环境造成不可挽回的损失。” 　
    4.2 完善公众参与环境影响评价制度
    应当通过制定行政法规或者规章明确公众参与的权利性质、法律地位以及参与的环境影响评价对象和范围，并将公众参与环境影响评价的阶段、时机和参与形式具体化，使得公众参与真正有法可依。
    1、应明确公众的范围。公众范围，不仅包括一般民众，也包括相关的政府组织、团体等其他利益相关方。为了更好地发挥公众参与的功效，避免公众参与流于形式，可以适当的运用代表人的制度。 通过慎重选择具有广泛代表性并得到当地所有受影响居民的认可，能真正地为了委托人的利益参与到程序中的代表人参与环境影响评价程序，实现公众参与环境影响评价程序的作用。
    2、应明确公众参与的方式与时机
    根据世界各国的立法和实践，公众参与环境影响评价程序的方式是多种多样的，主要有以下几种：公告、非正式小型聚会、一般公开说明会、社区组织说明会、咨询委员会、公众审查委员会、听证会、发行手册简讯邮寄名单、小组研究、民意调查、全民表决、设立公众通讯站、记者会邀请意见、发信邀请意见、回答公众提问、座谈会等。 何种开发计划适用何种参与方式，并没有一套固定的标准。参与的方法可以根据拟议行为的内容和性质加以组合运用，同时应当为公众选择参与方式留下些空间，而不能固定地规定某种确定的方式。
    4.3 在环境影响评价中引入可供选择方案（The Alternatives）
    可供选择方案，是指除拟议活动以外的其他可供选择的备选方案。被认为是环境影响评价制度的灵魂和核心。如果没有可供选择方案用来作比较的基础，决策者便无法就拟议活动的优劣、对环境影响的大小程度、方案的可执行性以及是否存在比拟议活动方案更好的方案进行比较、选择，其结果也就无法在审核中就拟议活动的方案做出合理的判断和决定。 因此，应尽快以法律的形式规定包括零方案在内的环境影响评价可供选择方案机制，以确保决策者可以更有准备地进行设计并开展有利于环境的活动。
    4.4 完善环境影响评价的法律责任
    4.4.1 赋予环保部门一定的强制措施措施权
    由于环境影响评价制度在预防环境污染，促进经济、环境和谐发展方面的重要作用和目前我国环境影响评价制度执行率虚高的现象，应赋予环境保护行政执法部门在环境影响评价制度执行中一定的强制执行措施权，规定对违反建设项目未批先建而被责令停止建设的，环境保护行政主管部门有权对其采取必要的强制措施，而不必由法院通过冗长的程序后才能阻止其对环境的破坏行为。
    4.4.2 加大处罚力度，完善环境影响评价法律责任
   在现有的《环境影响评价法》的法律责任规定的处罚力度基础上，一方面应继续提高处罚额度，根据拟议活动的投资额度对规定相应的处罚额度，最起码应使处罚金额提高到能使建设投资者“觉出痛痒”的程度，而不应使其成为可以拖后办理手续或购买“通行证”的门票价格，彻底改变“违法成本低、守法成本高”的现状。另一方面，应增加对违反环境影响评价制度人员的法律责任规定，不论是对违法环境影响评价法律制度的行政管理机关工作人员还是建设单位或环境影响评价文件编制机构工作人员，都应增加包括刑事、行政、民事法律责任在内的相关规定。
    此外，应进一步完善现有的环境影响评价制度的法律责任，首先要对未经审批擅自开工建设的项目直接规定责令停产并处以罚款的法律责任，而不应在其限期内未补办或补办未通过的前提下才需要承担法律责任，而在逾期未补办手续或未予批准后应要求建设单位限期拆除并恢复原状，从根本上杜绝建设单位“先上车后补票”的想法和行为；其次，增加企业擅自投入试生产的法律责任，并明确规定可进行试生产的建设项目范围，通过行业标准明确试生产和调试期间的界限，对试生产期间虽能正常使用污染防治设施但仍超标排污的要缩短其试生产期限，必要时开展强制性的环境影响后评价，聘请其他环境影响评价机构或专家对其环境影响评价文件和落实情况以及。
关于规划环境影响评价条例的问答

2009年8月17日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《规划环境影响评价条例》(以下简称条例)，该条例将于2009年10月1日施行。日前，国务院法制办公室负责人就条例的有关问题回答了记者的提问。 问：为什么要制定该条例？ 答：党中央、国务院高度重视环境保

　　2009年8月17日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《规划环境影响评价条例》(以下简称条例)，该条例将于2009年10月1日施行。日前，国务院法制办公室负责人就条例的有关问题回答了记者的提问。

　　问：为什么要制定该条例？

　　答：党中央、国务院高度重视环境保护工作，我国环境保护取得了积极进展。但随着经济建设的发展，环境形势严峻的状况仍然没有根本改变。重点污染物排放总量超过环境承载能力，流经城市的许多河段受到污染，不少城市空气污染严重，土壤污染面积扩大，自然生态遭到破坏，生态系统功能退化，而且逐步呈现出区域性和流域性特点。造成这种状况的原因是多方面的，其中一个重要的原因就是在编制区域、流域和自然资源开发利用规划以及产业发展建设规划时，对规划实施可能产生的环境问题缺少整体考虑，没有对规划进行充分的环境影响评价，规划实施后出现了不少环境问题，影响了经济社会的全面协调可持续发展。太湖、松花江等污染事件充分反映了环境问题的严重性，以及从整体上进行环境保护的重要性。

　　为了预防、减轻规划实施可能造成的不良环境影响，切实从源头预防环境污染和生态破坏，2002年公布的环境影响评价法设专章对规划环境影响评价作了规定，对规范和促进规划环境影响评价工作发挥了重要作用。但是，从几年来贯彻落实环境影响评价法的实践情况看，规划环境影响评价工作还存在以下问题，需要通过制定行政法规作出具体规定：一是依法应当进行环境影响评价的规划未经评价即予以审批的现象不断发生，需要强化规划编制、审批机关的责任；二是规划环境影响评价的程序、内容、依据和形式等不够具体，影响了规划环境影响评价的质量，需要进一步明确；三是专项规划环境影响报告书审查的主体、内容、程序和效力等不够明确，规划编制、审批与规划环境影响评价审查之间缺乏有效的制约，需要进一步规范；四是规划环境影响评价提出的对策措施得不到有效落实，需要完善跟踪评价、区域限批等约束机制。因此，国务院制定该条例意义重大，十分必要。

　　问：哪些规划需要进行环境影响评价？

　　答：明确哪些规划需要进行环境影响评价，是开展规划环境影响评价工作的前提。为此，条例规定土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划(以下称综合性规划)，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下称专项规划)，应当进行环境影响评价。具体范围由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门拟订，报国务院批准后执行。

　　经国务院批准，原环保总局已于2004年7月发布了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》。目前，列入该范围的规划都需要进行环境影响评价。

　　问：如何对规划进行环境影响评价？

　　答：如何对规划进行环境影响评价是条例需要解决的核心问题。对此，条例明确规划编制机关是环境影响评价的责任主体，并从评价的内容、依据、具体形式以及公众参与等方面进行了规范：

　　首先，在评价的内容上，要求重点分析、预测和评估规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响，规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响，以及规划实施可能产生的经济效益、社会效益与环境效益之间，当前利益与长远利益之间的关系。

　　其次，在评价的依据上，要求遵守有关环境保护标准以及环境影响评价技术导则和技术规范。其中，规划环境影响评价技术导则由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定；规划环境影响评价技术规范由国务院有关部门根据规划环境影响评价技术导则制定。

　　再次，在评价文件的具体形式上，要求对综合性规划和专项规划中的指导性规划编写环境影响篇章或者说明；对其他专项规划要编制环境影响报告书。

最后，在公众参与上，要求对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，在报送审批前公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳与不采纳情

　　最后，在公众参与上，要求对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，在报送审批前公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。

　　问：如何对专项规划的环境影响报告书进行审查？

　　答：对专项规划的环境影响报告书进行审查是保证规划环境影响评价工作质量的重要手段。为此，条例从审查的主体、内容、程序及效力等方面进行了规范：

　　首先，在审查主体上，规定设区的市级以上人民政府审批的专项规划的环境影响报告书，在审批前由其环境保护主管部门召集审查小组进行审查；省级以上人民政府有关部门审批的专项规划，其环境影响报告书的审查办法由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定。

　　其次，在审查的内容和程序上，要求审查小组对环境影响报告书的基础资料、数据，评价方法，分析、预测和评估情况，提出的对策和措施，公众意见情况，环境影响评价结论等六个方面的内容进行审查。发现规划存在重大环境问题的，审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见；发现规划环境影响报告书质量存在重大问题的，审查小组应当提出对环境影响报告书进行修改并重新审查的意见。审查意见应当经审查小组四分之三以上成员签字同意。

　　最后，在审查效力上，要求规划审批机关在审批专项规划草案时，将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查；有关单位、专家和公众可以申请查阅。

　　问：规划实施后，如何对规划的环境影响进行跟踪评价？

　　答：为了及时发现规划实施后出现的不良环境影响，条例规定对环境有重大影响的规划实施后，规划编制机关应当组织环境影响的跟踪评价，发现产生重大不良环境影响的，应当及时提出改进措施，向规划审批机关报告；环境保护主管部门发现产生重大不良环境影响的，也应当及时向规划审批机关提出采取改进措施或者修订规划的建议。规划审批机关应当及时组织论证，并根据论证结果采取改进措施或者对规划进行修订。

　　问：如何保证规划环境影响评价的对策、措施落到实处？

　　答：为了保证规划环境影响评价的对策、措施落到实处，条例建立了区域限批制度，规定规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。同时对可能在规划环境影响评价工作中发生的各种违法行为规定了明确的法律责任。

屯留县人大常委会

关于《中华人民共和国环境影响评价法》

实施情况的自查报告

 

根据省、市人大常委会《对中华人民共和国环境评价法》（以下简称“环评法”）进行执法检查的通知,进一步促进“环评法”在我县的贯彻实施，我县积极准备、精心组织，成立了执法检查领导组，制定了“环评法”执法检查的实施方案，在县人大常委会王国志主任的高度重视下,由县人大副主任张双双和政府副县长冯发生带领，于7月24日，在全县范围内进行了一次贯彻执行“环评法”执法大检查。重点对我县绛河流域、焦化行业、化工行业、县城污水处理厂、垃圾无害化处理场以及列入我县重点区域环境综合整治范围内重点企业的环评执行情况进行了检查，主要了解各开发区（园区）、工业集中区规划环评、建设项目环评及“三同时”执行情况以及环境违法案件的查处情况等，并分别听取了县环保局及园区管委会的情况介绍，同时就如何进一步贯彻执行“环评法”，更好地促进环境保护与经济社会发展进行了座谈。现将执法检查情况汇报如下:

    一、基本情况

此次检查采取一听（听汇报）、二查（查阅文件资料、记录）、三访（走访群众、倾听民声）、四看（实地查看）的方法进行。从检查情况看，近几年来，县政府及职能部门在贯彻实施环评法过程中做了大量工作，取得了明显的成效，主要表现在：

1、广泛宣传，公众环评意识不断增强。自环评法颁布实施以来，我县坚持把宣传环评法作为一项重要工作来抓。一方面，以每年的“世界环境日”、“地球日”为契机，通过悬挂横幅、举办专题讲座、组织执法人员发放宣传资料等方式，全方位、多层次地开展宣传工作，积极主动为环评法的实施营造良好的舆论氛围。另一方面，充分利用广播、电视、环保政务网等媒体手段，定期向社会宣传环保法律制度、公布环评审批信息，开展环保业务咨询、疑难问题解答等活动，不断提高公众自觉参与意识，努力为扎实推进环评法的实施夯实基础。

2、认真执法，建设项目环评、规划环评工作全面展开。一是不断强化建设项目环评工作。自2004年以来，对全县148个新、扩、改建项目进行了环境影响评价审批，对选址不当或不符合国家产业政策的项目实行了一票否决；全县63个大中型建设项目全部编制了环境影响评价文件，环评率达100%，小型建设项目环评率也达到95％以上；与此同时，房地产开发、三产服务业等非工业项目环评工作也有了新的进展。二是积极推进规划环评工作。根据国家、省、市环保主管部门的要求，自2007年以来，环保部门大力宣传、全力推动县域内所有工业园区（集中区）的规划环评工作并取得了积极成效。目前，康庄工园区规划环境影响报告已通过了省环保部门审查。

3、强化监管，建设项目环境管理程序进一步规范。一是严把建设项目环保准入关。我县从项目选址阶段就介入跟踪，对一些重大建设项目，在环评文件未经审批前，项目不同意开工建设，有效避免了项目漏管、漏批现象。康庄工园区严格按照“三要三不要”的要求优选入园企业，坚决将不符合产业规划，高污染、高能耗的项目拒之门外。二是切实加大建设项目环评及“三同时”的监督管理力度。为从制度上保证康庄工园区各企业“三同时”（即对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目和区域开发建设项目，其防止污染和生态破坏的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）落实到位，环保部门制定并印发了《关于加强康庄工园区环境保护工作的实施意见》，从制度上规范了建设项目的环保审查、环境影响评价及环保竣工验收程序，加大了对园区建设项目“三同时”制度的日常监管力度。目前，康庄工园区的入园开发建设项目环评率及“三同时”执行率均达到了100％。

4、部门配合，齐抓共管机制基本形成。在贯彻实施环评法过程中，我县依法行使职能的同时，注重调动各相关部门协作配合的积极性，督促各相关部门共同把好项目准入关。一是明确规定所有建设项目必须先经环保部门审查，凡未经审查或审查不同意的，有关部门不予立项、征地、贷款、供电、供水及登记、发放营业执照等。二是各相关部门都能尊重“环保第一审批权”，认真落实环评前置要求，初步形成了环评工作齐抓共管的局面，有效地从源头上控制了新污染源的产生。

    二、存在问题

1、非工业项目环评工作相对滞后。一些部门、企业、业主认为非工业项目污染小，不需要进行环评的认识仍然存在；城镇新区建设、农林水开发项目环评率偏低；三产服务业环评工作还未全面铺开，尤其是餐饮、娱乐项目未经环评审批就开业经营，以至引发油烟、噪音等扰民现象。

2、环评质量有待于提高。部分企业在编制环评文件时，为尽快拿到环评批复，往往不切实际作纸上文章，环评规划与实际脱节；环评后，污染治理设施又不能按环评文件及批复要求建设，从而导致“三同时”验收难以顺利通过。

3、环保执法监管力量不足。由于缺少必要的现场环境监测设备和专业人员，环保部门执法力量依然薄弱，对通过环评的在建项目的跟踪检查工作难以到位。

4、污水处理工作需进一步完善。目前我县城区污水处理厂仍未投入运行，个别先行投产的企业生产废水难以做到达标排放；康庄工园区部分建有污水处理的企业，因技术条件限制，对一些特征污染因子缺乏有效监控，很有可能导致高浓度污水排入浊漳河流域。

5、固体废弃物处理工作亟待加强。根据有关规定，固体废弃物必须由具有专门资质的固废中心进行处理，但由于处理成本高，再加上目前全县乃至整个长治市都没有这样一个处理中心，因而企业对产出的固体废弃物基本上都采取了不处理，只储存的做法，甚至还有极少数企业直接将固体废弃物抛置到垃圾处理厂，造成较为严重的安全隐患。

    三、整改建议

环评法的贯彻落实，是建设资源节约型、环境友好型社会的关键，是落实可持续发展、科学发展的体现，为实现这一目标，提出以下几点整改建议

1、继续加大学习宣传力度，努力提高全社会的环评意识。一要采取多种形式，加大学习宣传环评法的广度和深度，不断增强各有关部门、各企业单位及其负责人的法律观念和环评意识，要按国家法律和环评制度规定将需进行环境影响评价的各类项目都纳入环评，大力推动环评工作在工业、农业、林业、水利、城市建设及三产服务业等方面的全面开展；二要充分发挥新闻舆论的宣传监督作用，通过对一些环境违法问题曝光和严肃处理，调动公众参与环境保护的积极性，切实增强部门和企业自觉依法保护环境的责任感，促进环保法律法规更好地贯彻执行。

2、不断完善环评制度建设，争取从源头上控制和减少对环境的污染。在招商引资和承接发达地区产业转移时，我县要提前介入项目的洽谈、规划和建设，根据我县经济发展与环境质量的现状，设立环境保护门槛，严格限制能耗高、污染重、又缺乏治理能力的企业入户；同时，要积极鼓励工业企业进行技术革新，大力提倡企业发展科技含量高、污染少、成长性好和采用清洁生产工艺的项目，不断加快我县产业结构优化调整步伐，促进地区循环经济的发展。

3、认真做好监督检查工作，确保各项环评措施落实到位。一要加大监督检查力度，各相关职能部门建立经常性联系，准确掌握建设项目审批情况，对建设项目环评执行情况进行检查，进一步提高环评执行率；二要加大对违法项目的查处力度，对未经审批、擅自开工建设或投入生产的项目要严管重罚；对已经进行环评的项目，要对其“三同时”执行情况以及项目投产或使用后产生的环境影响情况进行跟踪督查，确保“三同时”制度的得到有效落实，促进企业长期稳定达标排放；三要对环评单位的环评行为进行监督，切实提高环评质量，降低环评成本，确保环评工作的公正性和科学性。

4、进一步加强环保基础设施建设，增强污染防治能力。一要着力解决工业园区污水处理问题，要将王村、渔泽工业集中区的污水处理工作切实摆上重要议事日程，同时抓紧做好康庄工园区污水处理管网铺设工作；二要尽快启动县城污水处理厂建设工程，在规划建设时最好能统筹兼顾县城和工业园区的污水处理问题，避免重复建设和资源浪费；三要对各开发区（园区）、工业集中区现有企业固体废弃物的数量、储存情况、处理情况进行全面细致了解，并严格加以监管。

5、切实加强环评管理队伍建设，努力提升环境监管水平。我县要进一步加强环评管理队伍建设，全面提高环境执法人员的业务素质和执法水平，克服环境执法中行政不作为和执法不严的现象，真正把环境保护工作纳入法制化轨道。

 

  

                               二00九年八月二十日

 

我国房地产类建设项目的环境影响评价

环境影响评价的概念从1973年第1次全国环境保护会议后，开始引入中国。高等院校和科研单位的一些专家、学者，在报刊和学术会议上宣传和倡导环境影响评价，并首先在环境质量评价方面开展了工作。1979年11月，中国环境学会环境质量评价委员会编写了“环境质量评价参考提纲”，为各地进行环境质量现状评价研究提供了方法。1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程中，必须提出环境影响报告书，经环境保护主管部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计”。至此，我国的环境影响评价制度正式建立起来[1].

　　从我国环境影响评价制度的发展可以看出，我国将建设项目纳入环境影响评价制度管理主要是从工业建设项目（污染类）开始的，然后逐步扩大到生态方面的建设项目，而对房地产类建设项目一直没有统一的环境管理模式。直至1998年《建设项目环境保护管理条例》颁布后，国家环境保护总局才在1999年制订的《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》[2]中，明确将房地产开发项目纳入建设项目环境影响评价范围，并根据房地产类建设项目的占地面积或建设面积对其实行分类管理。2001年国家环境保护总局针对全国对“试行名录”的执行情况和有关部门的反馈意见，重新修订了《建设项目环境保护分类管理名录》（第1批）[3].目前，我国对房地产类建设项目的环境管理均是按照“第1名录”的规定进行分类管理的，即建筑面积5万平米（含）以上应编制环境影响报告书，建筑面积5000（含）～50000平米的应编制环境影响报告表，建筑面积5000平米以下的编制环境影响登记表。

　　1、评价方法

　　1.1　评价的技术方法

　　自1979年环境影响评价制度在我国确立以来，我国在建设项目环境影响评价技术方法方面做了很多的研究，1993年原国家环境保护局在总结多年实践经验的基础上发布了《环境影响评价技术导则》（总纲、大气环境、地面水环境），该导则规定了建设项目环境影响评价的一般性原则、方法、内容及要求，主要适用于工业类建设项目（污染类）的评价，评价重点是对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。

　　随着非污染生态类建设项目的日益增多，我国加强了在非污染生态类建设项目环境影响评价方面的研究，1997年国家环境保护总局发布了《环境影响评价技术导则———非污染生态影响》，明确了环境影响评价技术导则非污染生态影响评价的方法与要求，主要适用于水利、水电、矿业、农业、林业、牧业、交通运输、旅游等行业开发利用自然资源和海洋及海岸带开发，对生态环境造成影响的建设项目和区域开发项目环境影响评价中的生态影响评价。

　　此外，国家环境保护总局和有关部门还加强了行业环境影响评价技术方法的研究，发布了《辐射环境保护管理导则、电磁辐射环境影响评价方法与标准》（HJ/T10.3-1996）、《火电厂建设项目环境影响报告书编制规范》（HJ/T13-1996）、《港口建设项目环境影响评价规范》（JTJ226-97）、《公路建设项目环境影响评价规范（试行）》（JTJ005-96）等技术规范，用以指导电磁辐射、火电厂、公路等建设项目的环境影响评价工作。

　　1.2　评价的一般方法

　　1999年，国家环境保护总局发布《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》后，我国将房地产类建设项目正式纳入了环境影响评价范围，但没有相应的评价技术导则和规范。目前，我国房地产类建设项目评价一般沿用工业类建设项目的评价导则，在其评价目的、等级、范围、重点和因子的确定以及《报告书》的章节设置上都将房地产类建设项目视作污染类建设项目。

　　（1）评价目的的确定。目前，房地产类建设项目评价的主要目的是认真贯彻国家有关环境保护政策；从整体上综合考虑房地产开发活动对环境所产生的影响；实现污染物的达标排放和总量控制；反馈于设计，为房地产建设项目的建设和环境管理提供决策依据。

　　（2）评价工作的一般等级和范围的确定。根据《环境影响评价技术导则》（GH/T2.1—2.3-93），结合房地产类建设项目的特点与污染物排放强度特征，确定评价工作的等级和范围。

　　环境空气：由于房地产类建设项目在施工期和营运期一般采用清洁能源，大气污染物排放量少，但施工期的扬尘、施工机械及车辆运输排放的尾气会对局部环境空气质量造成一定影响，因此，确定房地产类建设项目施工期环境空气一般评价等级为3级，评价范围为项目场界区域内。

　　地表水：房地产类建设项目排水主要为生活污水，污水水质简单，如果排水进入大中型河流的，地表水一般评价等级为3级，评价范围为污水排口下游2000m；如果排水通过市政管网进入城市污水处理场的，评价中只作简单的交待即可。

　　环境噪声：房地产建设项目建成后噪声源少，声源声级低，对周边环境影响不大，但施工期噪声声源多而声级高，因此，一般确定施工期评价等级为3级，评价范围为场界100m以内。

　　（3）评价重点的确定。房地产类建设项目的评价目的、等级、范围确定了其评价的重点是，在工程分析的基础上对施工期的噪声和粉尘以及营运期的污水、噪声等环境影响进行重点评价，对污水、噪声等环境保护措施的经济技术可行性进行论证。

　　（4）评价因子的选取。评价因子一般包括环境质量现状评价因子和环境影响评价因子两大类，而环境质量现状评价一般包括环境空气、地表水环境、声环境等方面的评价因子，环境影响评价一般包括地表水、声环境、固体废弃物等方面的评价因子，评价时一般选取一些常见的评价因子。

　　环境质量现状评价：环境空气评价因子一般选取SO2、NO2和TSP；地表水环境评价因子一般选取pH、CODcr、BOD5、TP、石油类和氨氮；声环境评价因子一般选取环境噪声。

　　环境影响评价：地表水环境评价因子一般选取CODcr、BOD5、SS和动植物油；声环境评价因子一般选取等效A声级；固体废弃物评价因子一般选取建筑垃圾和生活垃圾。

　　（5）《报告书》章节设置。房地产类建设项目环境影响报告书一般包括以下几方面的内容：

　　总则：主要介绍项目环境影响评价的目的、编制依据、采用的标准、环境敏感点和保护目标等方面的内容；

　　建设项目概况：主要是对建设项目的名称、地点及建设性质、主要技术经济指标、总平面布局、交通组织以及水、电、气供给，通讯、通风空调，雨、污排水与生活污水处置设施位置、规模等公用工程的介绍；

　　工程分析：这是《报告书》比较重要的一个章节，主要是对施工期、营运期污染物产生情况进行较详细地分析，并对建设项目拟采用的环境保护措施及效果进行汇总；

　　区域自然社会环境概况：对气象、地形地貌等自然环境，与项目相关的社会环境现状进行简明扼要的描述；

　　环境质量现状评价：主要是对拟建工程区域的空气、地表水、声环境进行现状评价；

　　环境影响预测评价：在工程分析的基础上对施工期、营运期的环境影响进行定性或定量地分析；

　　环境保护措施：这也是评价的重点章节，主要是对施工期、营运期的环境保护措施进行经济、技术可行性论证，从而对项目提出反馈意见；

　　项目环境管理和监测计划：设置环境管理机构，拟定环境管理内容和职责以及环境监测计划等；

　　环境影响评价结论及建议：这是《报告书》最后一个章节，也是一个很重要的章节，通过前面几个章节客观、公正、科学地评价，在《报告书》的结论中必须要明确项目从环境保护角度建设是否可行，并对项目建设提出切实可行的建议。

　　2、房地产开发现状及开发中存在的环境问题

　　我国是一个发展中国家，人口多，底子薄，住宅问题十分突出。随着我国改革开放的不断深入，经济建设的不断发展，也促进了住宅产业的迅速发展。1998年以来，在国家宏观政策的推动下，以住宅为主的房地产业持续快速发展，有效地启动了居民住房消费，为改善人民群众居住条件、调整产业结构、加快城市建设、带动相关产业发展、解决社会就业、扩大内需、拉动经济增长发挥了重要作用。2002年，全国城市人均住房建筑面积达到22.15m2[4]，住房短缺问题基本解决。但与发达国家相比，与全面建设小康社会居民居住需求相比，仍有较大差距，住房苦乐不均问题还比较普遍。

　　随着国民经济的持续发展、城镇化进程的加快、城镇人口的增加、居民消费观念和消费结构转变，对住房的需求将持续增加，对居住环境、居住质量的要求将不断提高。未来几年，房地产业仍将有较大的发展前景，一方面要继续加快房地产业发展，进一步发挥住宅与房地产业对国民经济的拉动作用；另一方面，要加快推进住宅产业现代化步伐，提高住宅质量，改善人居环境，满足城镇居民的住房需求。改善人居环境、提高居住质量是党的十六大提出的全面实现小康社会目标的重要内容。

　　房地产开发业是城市第3产业的主要组成部分，作为城市人民的居家、工作、娱乐、商业活动的场所，它丰富了人民生活，让人民安居乐业。随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，人们拥有了一个共同的愿望，就是生活环境的不断改善，能够拥有一个舒适、安静的居住空间。然而，由于工业化和城市化的快速发展，城市和城市周围的生态环境遭到了很大的破坏，工业废水、废气、汽车尾气、热岛效应、噪音、光污染等使城市居住和工作环境变差了很多，人们也更关注居住环境的健康舒适性和安全性。一些房地产商环意识薄弱，在房地产选址、建设时仅考虑地块的区位、交通、能源及其他公用基础设施等因素，没有重视地块外界环境影响、周边的生态环境质量、内部规划建设及环境管理问题，这样必会暴露出或隐藏着种种环境问题，如交通拥挤、绿地缺乏、人口密集、废物垃圾成山、污水横流、高压线横穿小区、噪声干扰、物业管理混乱等。

　　这些环境问题对居民的健康与安全、小区的舒适性和生态价值等会产生不利影响。房地产业发展要与人口发展、环境发展、资源利用相协调。要在开发的同时做好生态环境的保护和建设，使房地产业成为城市生态经济的有机组成部分。在开发的过程中要加强环境意识，做好生态环境的保护和建设，塑造环境优美、和谐的社区。引导我国房地产业走上“绿色”的可持续发展道路，使之成为我国重要的支柱产业之一。

　　3、评价存在的问题及发展趋势

　　目前，我国对房地产类建设项目的环境影响评价仍沿用工业建设项目的环境影响评价模式、手段、方法、体系，从其评价因子的选取，评价重点以及报告书的章节设置可以看出这种传统的评价模式将房地产类建设项目视为污染类的建设项目，注重了房地产项目开发建设对外环境造成的影响，污染物能否达标排放以及所采取的环境保护措施是否可行等，而忽略了外环境及建筑群落布局对房屋使用者造成的影响，没有考虑什么样的环境适宜人居住。这种评价模式没有抓住房地产类建设项目的环境影响评价特点，不能适应现代社会对人居环境的要求。

　　居住环境是人类生存环境的重要组成部分，随着社会经济的发展，居民对生活水平和居住环境的要求也不断提高，不再是为了生存而生存，而是要求享受生活，体验高质量的人生，追求舒适、幸福的生存空间。这就给房地产类建设项目环境影响评价提出了更高标准，同时也增加了环境影响评价的范围与内容。房地产类建设项目进行评价时应当以人为主体，树立“以人为本”的理念，考虑房地产类建设项目环境影响评价所具有的与一般环境影响评价不同的特点，如项目与环境影响之间的双向性；以危害居民健康的评价指标为主；评价范围小而评价内容更全面更细致；评价过程不仅应当注重物理指标，亦应当注重定性指标等。在房地产类建设项目环境影响评价方法、体系上还有大量的诸如评价方法学、评价因子的选取、评价标准及综合评价指数的确定、评价结果的判定和公众参与方式等工作有待研究。通过合理的评价体系来科学评价居住环境质量及其人居环境适宜性，以便能够准确地反映项目所在区域的环境状况，更好地保护和提高项目的环境质量。因此，建立具有科学性和规范化的居住环境适宜性评价体系就显得十分必要和紧迫。

云南省环境保护局关于进一步规范建设项目环境影响评价文件审批有关问题的通知（各州市环保局、各环评单位、各有关建设单位、省建设项目环境审核受理中心：

        为进一步提高建设项目（辐射与放射性同位素建设项目除外）环境影响评价文件（以下简称环评文件）的审批质量和效率，规范审批行为，根据《环境影响评价法》、《云南省人民政府关于在全省行政机关推行服务承诺制首问责任制限时办结制的决定》（云政发〔2008〕11号）、《云南省人民政府办公厅关于进一步加强环境影响评价管理工作的通知》（云政办发〔2007〕160号）等有关规定，现就我局审批的环评文件的有关要求通知如下：

    一、关于环评文件编制和技术评估
        （一）建设单位应当严格按照《建设项目环境保护分类管理名录》（国家环境保护总局令第14号，以下简称《名录》）规定委托环评单位编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。《名录》中未明确规定的，建设单位需向我局书面申请确认。环评单位根据国家环境保护行政主管部门颁发的《建设项目环境影响评价资质证书》规定的等级和评价范围承担相应环评文件的编制。

        按照《名录》规定编制环境影响报告书的建设项目可直接编制环境影响报告书。建设单位或环评单位根据需要，对环境可能造成重大影响的建设项目环评文件也可编制环评大纲，并委托技术评估机构（省建设项目环境审核受理中心，下同）进行技术咨询后再编制环境影响报告书。

       （二）根据《云南省环境保护局行政许可公示制度（试行）》（云环发〔2004〕243号）的有关规定，建设项目环境影响报告书（表）编制完成后，建设单位应当委托技术评估机构对环评文件进行技术评估，取得技术评估机构的评估意见后方可申请行政许可。
    填报建设项目环境影响登记表的，可直接申请行政许可。

        （三）技术评估机构与建设单位签订技术评估合同后组织开展技术评估工作。对经技术评估后要求修改的环评文件，环评单位应按照技术评估机构提出的书面要求或会议纪要对环评文件进行认真修改，修改时限为：环境影响报告书原则上不超过10个工作日，环境影响报告表原则上不超过5个工作日，修改时间不计入评估时间。

        （四）技术评估机构在规定时限内组织专家对环评文件评审后出具技术评估意见，并对其负责。其中，编制环境影响报告书的项目在20个工作日内出具技术评估意见，编制环境影响报告表的项目在15个工作日内出具技术评估意见，属于省重大投资项目在15个工作日内出具技术评估意见。
技术评估受理条件和形式由技术评估机构确定。

        二、关于环评文件行政许可
        (一)申请受理
        1.申请受理需要提交的材料。建设单位报批建设项目环评文件的申请1份；建设项目环评文件（报批稿）纸质版5份、电子版1份，其中环境影响报告书须附简本（编制提纲见附件）；建设项目环评文件技术评估意见5份；有行业主管部门的，须提交该部门预审意见5份；州市环保部门初审意见5份；有关部门的证明文件5份（审批制项目须有项目建议书批准文件，备案制项目须有备案文件，涉及卫生防护距离内居民搬迁须有县级以上人民政府搬迁方案，其它依法需要征得有关机关同意的证明文件）。
以上提交的相关文件至少有一份为原件，其余可为复印件。

        2.报送方式。环评文件的报批由建设单位向我局申请，环评单位不得代办，我局对报送的环评文件进行形式审查后办理受理手续，并出具书面受理回执。

        （二）审查
        我局主要从下列方面对建设项目环评文件进行审查：
        1.是否符合环境保护相关法规。建设项目涉及依法划定的自然保护区、风景名胜区、生活饮用水水源保护区及其他需要特别保护的环境敏感区的，应当符合国家有关法规对该环境敏感区内建设项目环境管理的规定；依法需要征得有关机关同意的，建设单位应当事先取得该机关同意。
        2.是否符合国家产业政策和清洁生产标准或者节能减排要求。
        3.建设项目选址、选线、布局是否符合区域流域规划、城市总体规划和有关专项开发规划。
        4.项目所在区域环境质量是否满足相应环境功能区划和生态功能区划标准或要求。
        5.拟采取的污染防治措施能否确保污染物排放达到国家和地方规定的排放标准，满足污染物总量控制要求；涉及可能产生放射性污染的，拟采取的防治措施能否有效预防和控制放射性污染。
        6.拟采取的生态保护措施能否有效预防和控制生态破坏、修复生态环境。
        经审查，对属于环评文件编制质量达不到要求的，书面予以退回并暂缓审批该环评文件，环评文件经修改重新委托技术评估后，再申请行政许可。对建设项目环评文件存在质量问题的环评单位，我局将按照《建设项目环境影响评价资质管理办法》（国家环境保护总局令第26号）的相关规定向国家环境保护部报告并建议给予相应处罚。

        （三）行政许可
        1.根据国家及我省环评文件审批的相关要求，符合行政许可要求的，我局分别在60天、30天、15天内对环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表给予行政许可。其中，对省重大投资审批制项目在20个工作日内给予行政许可，对省重大投资核准制项目在25个工作日内给予行政许可。
参照《国家环境保护总局建设项目环境影响评价审批程序规定》（国家环境保护总局令第29号）的相关规定，环评文件依法需要进行听证、专家评审和技术评估的，所需时间不计算在上述时限内。
        2.对不符合国家及我省法律法规、政策、环境保护要求的环评文件，我局将在法定时限内作出不予行政许可的决定，书面通知建设单位，并说明理由。建设单位可根据《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等的规定申请行政复议和行政诉讼。
        此外，属于国家环境保护部审批的省重大投资项目，建设单位应在环评过程中告知我局项目审批中可能存在的重大制约因素，在上报环评文件后告知我局报批情况，以便我局及时了解情况，更好地做好服务。
        本通知自2008年 月 日起执行。

        附件：建设项目环境影响报告书简本编制提纲（试行）

    

关于我市建设项目环境影响评价工作情况的调查报告

（市政协人口资源环境委员）

　　市委书记何权同志批示：调查报告很好，中肯地指出了存在问题，有针对性地提出了工作建议，望市政府在研究部署有关工作时认真加以吸纳，切实采取措施，不断加强“环评”和环境保护工作，促进我市经济社会可持续发展。
　　市委副书记、市长潘永和同志批示：请市计委、经贸委和环保局根据政协委员们所提建议，在项目审查和实施过程中认真吸纳，提高“环评”水平，努力改善和提高我市环保水平。
　　
　　
　　
　　为贯彻环境保护基本国策，加快我市经济建设和环境保护协调发展步伐，实现我市“十五”期间建成国家环境保护模范城市的目标，八月下旬以来，市政协人口资源环境委员会在张建国副主席指导下，组织部分政协委员和专家，就我市建设项目环境影响评价工作开展情况进行了专题调查和实地考察。调研组先后听取了市计委、市环保局负责同志对我市建设项目环境管理及环境影响评价工作情况的介绍，分别与市经贸委、规划局、国土局、工商局及铜山县政府、沛县政府负责同志进行了座谈。广泛听取了有关部门和企业的意见并认真组织部分专家进行了研讨。
　　委员们认为，近年来，市委、市政府按照党中央、国务院有关文件和江泽民同志在中央人口资源环境工作座谈会上讲话精神，认真贯彻环境保护基本国策，努力实施可持续发展战略，效果明显，势头较好。目前，我市建设项目环境管理与环境影响评价工作已有良好开端，各级职能部门为此做了大量的工作。但是，应该清醒地看到，我市的环境管理，特别是建设项目环境影响评价工作与经济、社会发展的要求还很不适应。存在的主要问题：
　　一是建设项目，特别是非工业项目“环评”率低，部分源头污染尚未得到有效控制。据有关部门初步统计，1999年我市新建、扩建、改建项目1100个（其中，市计委审批351个，市经贸委审批96个，市外贸局审批56个，市工商局审批生产企业597个），经市环保局审批环境影响评价的仅有51个，“环评”率为4.63%。2000年建设项目745个（其中，市计委审批312个，市经贸委审批100个，市外贸局审批99个，市工商局审批生产企业234个），经市环保局审批“环评”的仅有47个，“环评”率为6.3%。近几年来，我市一些重大建设项目，如安居工程、食品城，甚至金山桥开发区等都未进行“环评”就实施建设，有的已造成环境污染。新建的民富园小区标准较高，环境优美，为缓解我市居民住房紧张，提高人民住房水平发挥了很好的作用。但从设计到施工均未考虑环保设施建设，居民入住后，每天排放生活污水2万多吨，已严重污染了三八河。目前三八河COD超标3.1倍，氨氮超标48倍，石油超标24.8倍，河水已变臭，严重影响小区空气质量。2000年初，市政府投资350万元，在东郊翠屏山利用原取土坑建设生活垃圾填埋场，因未进行环境影响评价，投入使用一年来，已造成严重污染问题。该垃圾场距大湖营房、乔家湖村庄较近，填埋的生活垃圾产生的大量有毒、有害和易燃易爆气体，严重威胁周围部队和群众的人身安全。因填埋前部分区域取土已至岩石，也未采取任何防渗措施，填埋后对垃圾渗滤液未经任何处理，直接渗入地下或排入三八河，对地下水和地面水造成严重威胁。
　　二是环境保护和“环评”地方法规不配套，监督体系不健全。在《国务院建设项目环境保护管理条例》颁布前后，我市虽然也制定了环境保护管理规范和程序，但还不够完善，不能适应徐州建设特大城市和现代化生态园林城市的需要。
　　三是依法行政不到位，相关部门协调、配合不够。政府或综合部门尚未召开过一次协调会议，对我市建设项目环境管理进行认真地研究和部署。环境保护行政主管部门孤军作战，相关部门沟通甚少，很多项目直至开始建设或已建成才发现未进行“环评”，造成管理上的脱节。相关部门对建设项目环境管理和“环评”程序、环保预审制度、审批权限和审批原则了解不够，配合不力。负责建设项目立项部门的一位领导同志说：“我们用的立项登记表格还是80年代的，根本就没有是否‘环评’这个栏目”。负责企业注册部门的同志不知哪些项目需要“环评”，不知环保敏感区和非敏感区有关规定和范围。有的基层环保部门越权审批，事后也不到市环保局备案。
　　四是缺少城市建设环保整体规划，区域功能划分不明确。不少相关部门反映，我市城市建设环保整体规划滞后，如生产、生活、重点工业、重点行业和风景区、自然保护区等区域功能划分不明确，审批建设项目布局、选址缺乏有效的法规依据。有的委员说：“建设项目，特别是外资投资建厂，要哪里就给哪里，随意性太强。”“有的引资项目、小区建设在不做环境影响评价的情况下决策，并在风景区、自然保护区内兴建，势必给我市的环境保护和生态平衡留下隐患”。
　　五是部分领导干部和企业负责人环保、“环评”意识比较薄弱，环境保护和管理的宣传教育工作亟须加强。部分地方领导只顾眼前把经济搞上去，不惜牺牲长远利益、损害生态环境，以言代法，随意拍板，搞首长工程，环保部门执法难度大。基层干部反映：“建设项目层层有指标，这是硬任务，不论什么项目，只能先建设再说。”有的乡镇长说：“现在是初级阶段，快速发展就得付出代价，污染难以避免，什么‘环评’不‘环评’，我要先解决吃饭问题。”企业投资者，特别是小项目投资者普遍有“三怕”思想：一怕花钱，资金少无钱做“环评”；二怕“环评”过不了关，不如不做；三怕“环评”延误建设、投产时间，对“环评”能逃就逃。有的县环保部门反映：“我们这里没有一个主动做‘环评’的，都是立项受阻或职能部门监督下补做的。”
　　委员们指出，对于上述问题，各级党政领导应引起高度重视。目前我国环境保护与“环评”工作经历了“污染防治”与“建设项目环境影响”两个阶段后，正步入“战略性环境评估”的第三阶段。为使我市环保工作提高到一个新的层次，切实加强环境管理，特别是建设项目环境影响评价工作，势在必行。否则，环境污染就难以得到有效遏制与治理，势必后患无穷，严重影响我市经济、社会可持续发展的大局，严重影响我市全面实现小康、基本实现现代化的大局，严重影响社会稳定、人民身心健康的大局。为此，委员们提出如下建议：
　　一、提高认识，转变观念，增强做好环境影响评价工作的责任感
　　随着经济发展和社会进步，环境影响评价工作越来越受到各级领导的关注，成为高层管理者综合决策的重要依据和优先考虑的问题。江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“现代化建设必须实施可持续发展战略、坚持保护环境的基本国策”，在今年三月召开的中央人口资源环境工作座谈会上又强调：“要防治新的环境污染和生态破坏，对重大经济社会发展政策及区域开发、城市规划和重大建设项目要进行环境影响评价”，为我们进一步做好环境影响评价工作指明了方向。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准”。1998年11月29日国务院第253号令《国务院建设项目环境保护管理条例》第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制定”。各级党委、政府和职能部门要从坚持可持续发展战略、贯彻基本国策、落实“三个代表”精神和依法办事的高度，牢固树立保护环境就是保护生产力、改善环境就是发展生产力的思想，提高对环境保护重要性、紧迫性的认识，增强做好环境管理和“环评”工作的责任感、使命感。做到：1、各级领导干部要转变观念，坚决摒弃“重发展轻环保”、“先发展后治理”、“只顾眼前利益、局部利益和经济效益，牺牲长远利益、全局利益和环保效益”的错误观念，提高环保意识，正确处理好经济增长、社会发展与环境保护、环境管理的关系，加强对环境影响评价工作的领导。2、市、县（区）政府要把建设项目环境影响评价工作真正摆到应有位置，列入重要议事日程，定期召开协调会研究和解决环境保护的“环评”工作中的实际问题。3、要认真落实江泽民同志关于环保工作要“坚持一把手亲自抓、负总责”的要求，切实负起责任，抓出成效。4、环保执法部门要加强责任心，真正做到依法行政。5、各企业负责人要自觉学习环保法规、政策和建设项目环境管理的程序，做自觉守法、执法的带头人。
　　二、完善法规，健全制度，使建设项目环境管理纳入法制化、规范化轨道
　　一是根据《中华人民共和国环境保护法》、《国务院建设项目环境管理条例》和省有关文件精神，结合我市实际，制定和完善我市环境保护地方法规，出台我市与之相配套的实施细则。对建设项目环境管理和环境影响评价工作的管理程序、预审制度、审批权限、审批原则、重点审批内容和报批时限等做出明确规定，以便具体操作。二是把环境保护与经济发展放在同等重要地位，把生态建设环境保护纳入我市中长期发展总体规划。要明确重点区域、重点行业、重点企业等功能区域划分，保证建设项目布局、选址的合理性，避免随意性。三是建立健全建设项目审批责任制，按照“谁批准，谁负责”的原则，对违反环境管理法规和城市功能区域划分总体规划，从而造成环境污染的单位与个人，明确其应承担的法律责任，以维护法律和规划的严肃性，防止少数负责人以言代法和地方保护主义。四是建立建设项目综合利益评审制度，寻求其经济效益与社会效益的统一。
　　三、依法行政，加强监督，加大建设项目环境影响评价工作的管理力度
　　依法强化监管力度，才能确保我市建设项目环境影响评价工作的顺利开展。首先要严格执行建设项目环境保护预审制度。环保法和建设项目环境保护管理条例规定建设项目环境影响评价报告经项目主管部门预审和环境保护行政主管部门批准后，“计划部门方可批准建设项目的可行性研究报告或者设计任务书，土地管理部门方可办理征地手续，银行方可贷款。”环保行政执法部门要严格按照法律法规办事，切实履行第一审批权。第二，要强化建设项目环保工作责任制。“各级环境保护行政主管部门要严格建设项目的环境保护管理和日常监督监测工作，对建设项目环境影响评价审批、环保设施‘三同时’的审查和验收负全部责任。各级计划、经贸、建设、工商、土地管理和其他有关部门要按照各自职责严把项目审批、登记、规划、设计、用地、竣工验收关。地方各级人民政府的领导干部不得违反国家有关建设项目环境保护管理法规，擅自批准建设未经环境影响评价的项目。”第三，依法严格执行建设项目环境管理“三同时”制度。所有大、中、小新建、扩建、改建和技术发行项目必须遵守国家有关建设项目环境保护管理规定，“其防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工，经环境保护部门同时验收，达不到规定要求的，该建设项目不准投产或使用”。第四，建立健全环境保护监督机制，加强监督力度。在机构改革中，要理顺建设项目环境管理体制，监管队伍建设。环保行政执法部门要会同其他有关部门研究建立健全环保监督体系，系统开展建设项目管理工作。要认真开展建设项目大检查，加大监管力度，凡违反建设项目环境管理要求的，一律不允建设和生产，对未经许可擅自建设和生产的，不但要追究企业法人的责任，还要追究当地政府和有关部门的责任。第五，严肃查处违法建设行为，加大执法处罚力度。坚持把严格执法作为加强建设项目环境管理的重要手段，采取多种形式，增加监管频次。对查处的违法建设行为，严格依法处理，不手软，不留情，不走过场，坚持违法事实不查清不放过，不落实整改措施不放过，确保环境保护法律、法规的严肃性，树立环保部门的执法权威。在干部考核、任用，“评先评优”等工作中，要行使环保一票否决权。
　　四、部门协调，齐抓共管，建立健全“环评”工作服务体系
　　环境管理和建设项目环境影响评价是一项系统工程，涉及方方面面，各行各业，需要党政统一领导，职能部门各负其责，协调一致，齐抓共管。各级党委、政府要加强领导，把握大局；各级人大、政协要发挥各自职能，加强执法监督和民主监督；各职能部门要密切协调，互通信息，相互支持，联合把关。特别是建设项目的立项管理涉及多部门、单位，要切实履行环保预审制度，环保、计划、经贸、规划、国土和工商等部门应层层把关，避免环境管理和“环评”工作失控的局面。环保部门要及时掌握情况，研究政策，分类指导，加强考核，协调处理有关问题。要建立健全建设项目环境管理和“环评”工作服务体系，指导建设单位履行环保责任。一是坚持完善现场联合办公制度。凡对建设项目持有审批权的部门均应设立相应的办公窗口或接待处，搞好一站式或“一条龙”服务。二是实行政务分开，通过多种形式把有关法规、政策、程序、办法和要求向社会公示。要把办理过程的所有环节、手续和所需技术资料、有关部门服务事项、服务标准和服务承诺公诸于众，自觉、接受群众监督。三是实行招投标制度。积极引进“环评”竞争机制，使“环评”工作逐步走向市场化。要积极树立“环评”服务理念，探索文明服务的新形式，引导、规范个私、民营企业做好环保、“环评”工作。四是采取相应的鼓励和扶持政策
　　五、发展环保产业，推进我市环保、“环评”事业的发展
　　国家经贸委制定的《全国环保产业“十五”规划》中预计：到2005年，我国环保产业产值年均增长率将超过15%，总产值将达到2000亿元。因此，为促进我市环保产业快速、健康发展，保护资源和环境，培育新的经济增长点，要把环保产业列入重点项目发展计划，纳入我市经济、社会发展规划，并制定、实施有利于环保产业发展的产业政策。要加强环保科研和开发力度，积极寻求适合我市城镇环境治理的环保技术和工艺。对从事环保产业研究和生产的单位，要从科技立项、成果推广及转化等方面给予优先支持。要引导一部分有条件的企业转轨到环保产品的开发和生产上来，鼓励那些技术含量高，附加值高，而又适销对路的环保产品和技术的发展。要加快城市公共事业投资改革，建立适合我市环保产业发展的运营机制，鼓励和吸引社会资金、外资和个人投入，发展环保产业，推进我市环保、“环评”事业的发展。
　　六、加强宣传教育，提高全民的环境意识
　　针对公众环境意识不强，参与程度较低的实际，必须进一步加强环境保护、环境管理的宣传教育工作，唤起人们的警醒与觉悟，提高全民的环境意识，增强保护环境的自觉性。一是广泛开展多种形式的环境保护和建设项目环境管理的群众性活动。充分利用“地球日”、“世界环境日”及“科普宣传周”等有利时机，面向全社会加强环境宣传，提高全民的环境意识和环境法制观念，使广大人民充分认识环境保护、环境管理和“环评”工作与他们切身利益的关系，积极引导公众支持和参与环保工作。二是把环境保护、环境管理的法律、法规和建设项目环境影响评价等知识纳入党校、干校培训内容。三是环保行政主管部门和从事“环评”工作的资质单位，要充分发挥专业优势，协助各级政府采取集中培训，专题讲座，知识竞赛、咨询服务等有效形式，积极开展环境保护和建设项目“环评”工作知识的教育、宣传活动。四是各种新闻媒体，要把环境保护作为长期的宣传重点之一，把宣传环境保护法律法规和我市建设现代化生态园林城市、创建国家环境保护模范城市的目标任务结合起来，开辟专栏，报导环保先进典型，总结推广经验，对破坏环境的行为给予曝光批评，强化公众的生态意识和环境意识，积极引导人们主动参与环保公益活动，使保护环境成为人们的自觉行动。

土地利用规划环境影响评价研究

  1998年的特大洪灾给我国的环境保护、生态建设敲响了警钟。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础，保护和建设好生态环境、实现生态环境可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。我国经济社会在不断发展，强烈的土地需求将对土地利用的强度、方式、规模、布局等造成深远的影响，进而影响生态环境状况，在这一新形势下，如何既保障经济社会发展的土地需求，促进经济社会的全面发展，又兼顾环境保护和生态建设，改善生态环境，促进社会的和谐和可持续发展，给土地利用和土地管理提出了新要求，也对新一轮土地利用总体规划修编提出了新要求。　　
    为了克服在环境建设和环境保护方面的不足、避免新一轮规划方案的实施对环境产生不良的影响，迫切需要加强对永州市土地利用总体规划环境影响问题的科学研究，为确定科学合理的土地利用类型和土地利用方式提供依据，也为经济发展和环境保护综合决策提供有效的技术支持。　　
    1 指标体系的构建
    永州市土地利用规划环境影响评价涉及永州市所辖区域范围内的11个县（区），由于各个县（区）所处的地理位置、社会经济发展条件不同以及产业结构和发展模式上存在地域差异，确定指标体系的过程中，既要反映土地利用规划环境影响评价的宏观性要求，又要考虑到所选取的评价指标在县（区）之间具有可比性和通用性。在永州市土地利用总体规划修编前期调研工作当中，通过实地调查，掌握了比较详尽的基础资料。通过对所收集的资料进行整理分析，并结合各个县（区）的实际情况，对存在问题的资料逐一进行了现场核实和调查，确保了基础资料的准确、可靠。永州市土地利用规划环境影响评价指标体系可分为三个层次：

　　    1、总目
    2、环境要素层，土地利用规划环境影响评价拟分为生态环境W1、资源环境W2和社会环境W3等三个环境要素层；

　　    3、指标层，是具体反映土地利用规划环境敏感性的多项指标[1-3]（生态环境W1选取指标包括年总时照W11、水面覆盖率W12、森林覆盖率W13、年总平均气温W14和年总降雨量W15；资源环境W2选取指标包括土地垦殖率W21、人均建设用地面积W22、人均耕地面积W23、建设用地率W24和土地利用率W25；社会环境W3选取指标包括人口密度W31、人均国内生产总值W32、城镇化率W33、第二产业占GDP比重W34和农民人均纯收入W35）。

　　    指标系具有如下几个特点：

　　    ①指标有正向指标和逆向指标之分。正向指标是指那些数值越大，环境的敏感性越大的指标；逆向指标则是指那些数值越大，环境敏感性越小的指标。例如：土地利用率、土地垦殖率、人均建设用地面积、人均耕地面积和人口密度等均属于正向指标；水面覆盖率、森林覆盖率、年总时照和年总降雨量等均属于逆向指标。

　　    ②评价指标的来源有几种途径：一是对永州市土地利用现状数据库中的相关数据进行统计汇总，如森林覆盖率等指标；二是在土地利用现状数据的基础上，借鉴其他一些理论和方法，通过一定的运算得出，如土地垦殖率、建设用地率等指标；三是通过收集政府各个职能部门相关材料整理得出，如人均建设用地面积、人均耕地面积等指标来源于农业部门；年总降雨量、水面覆盖率等指标来源于水利部门；人口密度等指标来源于计划生育部门，第二产业占GDP的比重、农民人均纯收入等指标来源于统计部门。

　　
   ③指标的意义比较明确，可操作性强。选取的指标意义十分明确，数量适中，易于从土地管理部门和政府的相关职能部门的各类资料中获取，既有利于在评价过程中建立适当的模型进行分析，又有利于土地利用规划环境影响评价在不同的县级行政区域内进行推广和开展。

　　
    ④较好的体现了土地利用规划环境影响评价的内容。指标的选取坚持从土地利用与环境的关系出发，与土地利用有着密切的关系。例如：人均耕地面积指标的选取，是考虑到耕地面积是未来规划方案中的重要内容，对于提高区域农业生产能力，确保粮食安全和区域耕地占补平衡都具有重大意义；同时，在规划方案的编制过程中，为土地用途分区中，如何尽量避免少占农用地，尽量优先使用后备土地资源提供了可参考的建议；人口密度指标的选取，是从区域环境承载力的角度出发，是促进区域资源合理利用，避免人口的增长造成资源的加速耗竭以及产生新的环境问题的重要方面。

 

  2 评价方法和评价模型

　　
   2.1 评价方法

　　
   土地利用规划环境影响系统是一个多因素的复杂系统，其内部诸要素之间的相互作用关系及各要素对系统功能的影响程度在量上比较难以精确衡量，即系统具有“模糊性”的特征；其次，土地利用规划环境影响系统是一个包含着若干不同层次（或若干个子系统）的复合系统，其系统功能从整体上来说是一种综合功能，具有多“属性”特点。

　　
    因此，土地利用规划环境影响评价系统是一种多属性或多准则评价问题。这就要求必须根据评价问题的性质、目标、要求等选择适宜的评价模型和方法。在这方面综合模糊评价方法为我们提供了一种有效的方法。所以，本文探讨采用模糊数学评判方法[4]和客观赋权法[5]对土地利用规划环境影响评价中的环境敏感性进行研究。

　　
   2.2 评价模型

　　
    首先，在对各环境要素进行单因子评价的基础上，通过综合单要素各因子评价结果，而得到单环境要素模糊矩阵，根据模糊矩阵和各因子权重进行单环境要素分析。然后，综合各单环境要素综合评价结果得到多环境要素模糊矩阵，用多环境要素模糊矩阵和各环境要素权重进行多环境要素的综合评价[6-8]。

　　
   （1）根据土地利用规划环境影响评价指标体系的设置，确定评价要素集和评价因子集。

  （2）将评价指标标准化，确定评价等级，建立评语集。

　　
    （3）确定各个评价要素集中各评价因子的权重以及各个评价要素的权重。

 　　
    （4）构建隶属度函数，确定评价矩阵。

　　
    （5）依据各评价矩阵和权重矩阵，综合计算得到各个评价要素集的分值矩阵。

　　
    （6）根据各个评价要素集的分值矩阵和各个要素集的权重矩阵，经过模糊运算，即可得到各个评价对象的综合评价结果。

　　
    3 评价步骤

　　
    3.1 确定层次结构

　　
    根据土地利用规划环境影响评价的指标体系，建立评价要素集和评价因子集。评价要素集为：W={W1，W2，W3）={生态环境，资源环境，社会环境}。其中，各环境要素集的评价因子集Wi（i=1，2，3）分别为：W1={W11,W12,W13,W14,W15}, W2={W21,W22,W23,W24,W25}, W3={W31,W32,W33,W34,W35}。

   3.2 指标值标准化

　　
    土地利用规划环境影响评价指标确定以后，由于各指标之间的量纲不统一，没有可比性，所以直接用指标实测数据进行评价是困难的。即使对于同一个参数，尽管可以根据实测数值的大小来判断其对环境影响的程度，但也因缺少一个可作比较的环境标准而无法较确切地反映其对环境的影响程度。为此，首先必须对评价指标进行处理，用标准化方法来解决参数间不可比的难题。标准化处理的方法多种多样，比较简明实用的做法是将其量化分级，从低到高分若干级，以反映环境敏感度从低到高的变化。只有这样，才能最终进行比较。本专题采用的是极差标准化方法进行数据处理。极差标准化方法的量化公式为：

　　
    对于指标值越大，环境敏感性越大的的指标：标准值=（xi-xmin）/(xmax-xmin)

　　
    对于指标值越大，环境敏感性越小的的指标：标准值=（xmax-xi）/(xmax-xmin)

　　
    式中xi为指标的实际值，xmax为第i项指标实际值的最大值，xmin为第i项指标实际值的最小值。经过上述标准化处理后，所有指标的实际值均转换为无量纲化指标标准值（表1），即各指标值都处于同一个数量级别上，可以进行综合评价分析。

　　
    表1  永州市土地利用规划环境影响评价指标标准值

　　
   

　　
    3.3 确定评价等级

　　
    土地利用规划环境影响评价指标确定后，需要明确各项指标的评价标准，才能对区域土地利用规划的敏感程度进行分析。由于学术界尚没有统一的、规范的标准，结合指标标准化的结果，本文将永州市的土地利用规划环境影响评价中的敏感性划分为5个等级，分别为“极度敏感”、“重度敏感”、“中度敏感”、“轻度敏感”、“非敏感”，其判断标准分别为0.9,0.7,0.5,0.3,0.1，建立评语集：V={V1，V2，V3，V4，V5}={0.9，0.7，0.5，0.3，0.1}。

　　
    3.4 确定指标层及要素层权重

　　
    在进行综合评价之前，由于以上多个指标对于土地利用规划的环境影响程度不一，因此，首先需要确定各指标权重。综合评价指标权重的确定是整个评价过程的关键一环。人们一般根据计算权重时原始数据的来源不同，将权重确定方法大体上分为主观赋权法和客观赋权法两大类。主观赋权法主要是由专家根据经验主观判断而得到，如AHP法、Delphi法等，这种方法人们研究较早，也较为成熟，但客观性较差。客观赋权法的原始数据是由各指标在评价中的实际数据组成，它不依赖于人的主观判断，因而此类方法客观性较强，如变异系数法、主成分分析等。为使指标体系既能够准确反映土地利用质量水平，又反映其数量水平，这里采用变异系数法[5]求解指标权重。该方法直接根据指标实测值经过一定数学处理后获得权重。

　　
    因此，在土地利用规划环境影响评价指标体系中确定指标权重时，拟采用多指标权重求解的客观赋权法。计算方法为：先求出各指标的均值 和标准差Si，则各指标的变异系数（Vi）为： ；再对Vi作归一化处理，这样就得到各指标的权重（Wi）：

　　
    3.4.1 环境要素层权重的确定

　　
    首先采用客观赋权法对生态环境、资源环境和社会环境三个子环境要素层作为一个整体进行分析，从而得到三个环境要素层的权重矩阵W：W=（W1  W2  W3）=（0.24  0.34  0.42）。

　　
    3.4.2 评价环境要素层中各指标权重的确定

　　
    同样采用客观赋权法，分别对生态环境、资源环境和社会环境三个环境要素层中的指标进行分析，得到三个环境要素层中各个指标的权重矩阵：W1=（W11  W12  W13  W14  W15）=（0.10  0.58  0.25  0.02  0.05）；W2=（W21  W22  W23  W24  W25）=（0.29  0.16  0.14  0.37  0.04）；W3=（W31  W32  W33  W34  W35）=（0.24  0.23  0.20  0.18  0.15）。

　　
    3.5 构建隶属度函数，确定评价矩阵

　　
    隶属度通过隶属度函数来求得，隶属函数种类很多，这里选取降（升）半梯形分布，建立一元线性隶属度函数[9]，结合永州市的实际情况，其数学模型为：

　　
    对于敏感等级第一级，有：

 

　 　 

    对于敏感等级第二级到第四级，有：

　　

   

    对于敏感等级第五级，有：

 

　 

    式中，Xij表示的i个指标对应于极度敏感、重度敏感、重度敏感、轻度敏感和非敏感的评价标准；j为第i个因子的标准值，uj(xi,j)表示xi评价标准值对j级评价标准的隶属度，可在[0,1]内连续取值。根据上述隶属度函数，可以分别求出三个环境要素的模糊关系矩阵，即：

 

　　
    3.6 合成运算

　　
    由各环境要素中指标的权重系数向量Wi和评价矩阵Ri，经过合成运算：Bi=WoRi=(bi1  bi2  bi3  bi4  bi5) ,基于单因素模糊综合评判结果，可以得到W中各环境要素的综合评价决策矩
    最后再由W中各环境要素的权重系数向量Wi和综合评价决策矩阵R，经过合成运算，即得出各个县（区）的土地利用规划环境影响评价敏感性分等的模糊综合评价结果：B=(b1  b2  b3  b4  b5) ,此结果就是各个县（区）土地利用规划敏感性评价结果对应于评价标准的各项隶属度。按照最大隶属原则，求出B中的最大值，即：bk=max(b1  b2  b3  b4  b5) ,则该县（区）在土地利用规划环境影响评价中，土地利用规划的敏感性等级被确定为K级。

　　
    3.7 敏感性分级

　　
    处于同一敏感性等级的县（区）往往不止一个，因此，有必要对其环境敏感性强弱进一步排序。可按如下步骤进行：假设有n个县（区）属于k等级，n1≤n（此处n=11），其中属于K等级的第i个县（区）的向量B表示为：Bi=(b1 b2 b3 b4 b5) ,首先将Bi向量归一化：

　　
   式中， 为归一化后每个县（区）对应评价等级的隶属度,将属于同一等级的各个县（区）的隶属度进行比较分析，即可在敏感等级内进一步得出各个县（区）排序状况。

　　
    4 模型运用及结果分析
    4.1 评价模型运用示例

　　
    以永州市冷水滩区为例，根据其隶属函数可求出其模糊关系矩阵：
    根据指标权重确定的结果，可分别得到三个子系统的综合评判结果、决策矩阵及冷水滩区土地利用规划环境影响评价的敏感性评价结果为：
    由上述计算结果，按照最大隶属度原则，冷水滩区的环境敏感性处于第一级，即为“极度敏感区”。应用上述相同的方法，可以得到永州市所辖11个县（区）的土地利用规划环境敏感行等级划分的结果和排名次序（表2）
   表2 永州市土地利用规划环境敏感性评价结果
    Table2 The Assessment Results of the Environment Sensitivity of Land Use planning state of YongZhou City
例如：冷水滩区被评定为I，这说明冷水滩区土地利用规划的环境敏感度为极度敏感区；东安县被评定为II3，这说明祁阳县的土地利用规划的环境敏感度等级为II级，序号为3，表示东安县在3个评定为II级的县（区）中的环境敏感程度相对最低。　
    4.2 评价结果分析
    （1）从各个县（区）土地利用规划的环境敏感程度来看，冷水滩区属于极度敏感区；祁阳县、零陵区和东安县属于重度敏感区；双牌县、新田县和宁远县属于中度敏感区；道县和蓝山县属于轻度敏感区；江永县和江华县属于非敏感区。
    （2）永州市土地利用规划的环境敏感程度总体水平较高。在全市11个县（区）中，冷水滩区被评定为I级，占9.10%；祁阳县、零陵区和东安县被评定为II级，占27.27%；双牌县、新田县和宁远县被评定为Ⅲ级，占27.27%；道县和蓝山县被评定为IV级，占18.18%；江永县和江华县被评定为V级，占18.18%。　
    全市大部分县（区）在土地利用的过程中，都存在一定的环境问题，由结果可知，全县被评定为中度敏感区以上的共计有7个县（区），占全市县（区）总数的63.64%，而被评为非敏感区的县（区）仅有2个，占总数的18.18%。要说明的是，在土地利用规划环境影响评价过程中，得出的土地利用规划敏感性结果只是市域范围内各个县（区）进行对比分析的一个相对结果，2个被评定为非敏感区的县（区），在土地资源的利用过程中，也受到了土地利用所造成的诸多环境问题的影响，结果只能说明其针对土地利用规划的环境影响的响应程度相对较低。
   （3）敏感程度的分布规律。全市土地利用规划敏感程度不同的各个县（区）的分布具有一定的规律，被评定为中度敏感区的县（区），绝大部分分布在市域范围的东部和南部地区，而非敏感区则主要分布在市域范围的南部地区，其分析结果与永州市所处的地理位置密切相关。　
    （4）土地利用规划环境敏感性与县（区）的经济发展水平基本相符。冷水滩区作为永州市市区所在地，是永州市的政治、经济、文化中心，也是永州市城镇化发展水平最高的区域，评价结果与其地位相符；零陵区紧临冷水滩区，已经成为了永州市县（区）经济发展最快的区域之一，评价结果与零陵区实际较为接近；而蓝山县、江永县和道县等南部地区的县（区），经济基础比较薄弱，发展的区位条件受地理位置的限制以及区域内交通不便等因素的影响，经济发展速度明显滞后，土地资源的利用程度和利用水平相对较低
   （5）评价结果存在的误差。由于评价指标对于评价目标（环境敏感程度）具有模糊性的特点，因此，采用模糊数学评价法进行评定是比较合适的，从以上分析的结论来说，评价的结论也基本符合永州市的实际情况，但是仍有个别县（区）的评价结果与实际情况存在出入（如宁远县），无论从区位条件，还是从现状发展水平而言，宁远县在土地利用规划的环境敏感度评价中被评定为III3级（即中度敏感区），存在一定的偏差，这可能是该县评价指标的特征数据与所采用的算子不相吻合的原因，可以根据实际情况适当进行修正，以确保结果的准
    5 结 语　
    通过土地利用规划环境影响评价研究相关成果，对永州市所辖区域范围内的11个县（区）进行土地利用规划的环境敏感性分等，建立了一套适合该11个县（区）土地利用规划环境影响评价的指标体系，并采用了客观赋权法和模糊综合评判法进行了定量的分析，得出的最终结果基本符合永州市的实际情况。研究结果也表明，这种研究方法具有一定的可行性，将主要的结论应用到了永州市新一轮土地利用总体规划修编前期工作的有关成果当中，并起到了一定的作用，具有较好的效果