西安市地暖维修:市编办党组书记、主任张学人《机构编制工作要服务于全市经济社会又好又快发展》

市机构编制委员会办公室党组书记、主任 张学人
                                       2007年9月14日

同志们：
    全市机构编制系统准格尔工作交流会议的顺利召开，得到了自治区编办和市旗区两级党委、政府的重视和支持。我代表全市机构编制系统工作人员，向亲临会议的自治区编委办公室事业单位登记管理局乌局长和综合处陈处长表示热烈的欢迎！向准格尔旗委、政府和在座的旗领导表示衷心的感谢！对筹备会议、做了大量工作的准格尔旗编办全体同志表示衷心感谢！
    今年以来，我们陆续召开了全市机构编制工作电视电话会议、全市机构编制工作法律法规培训暨机构编制工作座谈会议。今天又召开全市机构编制系统准格尔工作交流会议，在这么短的时间里，连续召开三个大型会议，充分体现了各级党委、政府和编委对机构编制工作的重视、支持。也必将对我市机构编制工作强管理，服务大局，产生重要作用。
    市委二届三次全委会确定了“三个转变”战略决策，这是市委站在全局的高度、站在世界发展的高度，认真贯彻落实“三个代表”重要思想，落实科学发展观，做出的一项重大决策。是事关鄂尔多斯当前和今后一个时期可持续发展的战略举措。机构编制部门如何贯彻落实“三个转变”，在工作中如何体现“三个转变”，是需要我们认真思考和必须积极实践的课题。对此，我谈一些自己的认识。
   一、机构编制工作与全市又好又快发展密不可分
    机构编制工作属于上层建筑范畴，调整的是国家机构与社会化大生产的特殊的生产关系。简而言之，就是通过机构改革和机构编制管理这两个手段，以精简、统一、效能为原则，以转变职能和体制调整为重点，科学合理地配置社会公共资源，优化布局结构，为进一步提高党的执政水平和政府管理能力，提供精干、高效的管理体制和运行机制。
    经济建设是社会前进的核心动力。机构编制作为上层建筑的重要组成部分，必须要与经济基础相适应，使机构编制的变化与经济和社会发展协调统一。从一定意义上讲，机构编制工作调整的就是“机构”、“编制”、“职能”和经济基础的关系。职能是社会化大生产中客观需要的必然产物，是机构编制管理的前提；机构是政府在社会分工中承担公共服务的主体，其根本任务就是履行职能，因此机构的设立必须以职能为依据，不能超越职能的需要来人为的设立机构；编制是“职能”和“机构”的落实内容，强调人的主观因素，强调“人”的作用发挥。随着我市工业化、城市化和农牧业产业化的推进，特别是“三个转变”战略部署的实施，要求我们严格按照自然规律、经济规律、社会发展规律和职能需要来科学设置机构，调整人员结构，提供良好的公共服务体制保障。
    我们编制部门要找准位置，主动融入经济、政治、文化建设大局。机构、职能和编制统称为组织资源，编办就是国家组织资源的配置部门。无论是采取机构改革的手段，还是采取机构编制管理的手段，最核心的目的，就是使行政、事业等组织资源得到优化配置，努力构建适应我市工业化、城市化和农牧业产业化条件下的行政管理体制和事业单位运行机制。要全面树立科学发展观，树立全局观念、和谐发展观念，以人为本，依法办事，理顺部门职能，科学设置机构，优化事业单位布局结构和人员结构，合理配置全市行政管理、技术服务和人力资源。
    总之，要通过组织机构设置、体制机制改革你、职能编制配备，发展社会主义生产力，不断增强和谐社会建设的物质基础；发展社会主义民主政治，不断加强和谐社会建设的政治保障；发展社会主义先进文化，不断巩固和谐社会建设的精神支撑。
   二、正确认识全市机构编制工作与“三个转变”战略部署的关系
    市委二届三次全委会上指出，“推进“三个转变”，就是要把发展作为一个有机整体来对待，将发展的各大要素、各个部分放到整体中去布局，统筹整体布局，统筹发展规划，统筹战略步骤，统筹政策措施，全面、系统、协调推进经济社会发展。”我市机构编制工作，既是全市整体发展中的要素组成，也是全市统筹中的个体单元，决不能脱离全市发展的这个有机整体来单独讲如何提高机构编制工作。
    第一,机构编制工作要服务于我市社会资源整体优势的提高。一个地区的发展，是多种因素作用、各种要素集聚的结果，是人才、资本、技术、管理等优势要素的全面发展。机构编制管理部门要注重在优化人力、物力、职能、信息等方面资源上下功夫，使现有各类资源，处于最好调配与组合状态，发挥最佳效能。
    1、注重优化人才资源。中国人才研究会副会长王通讯指出，“人才，就是有能力的人。人才最显著的特征就是能做到正确的创新和发展”。我市“三个转变”的贯彻落实，最终要依靠人才作用的发挥，体现到科技的创新和发展。所以，机构编制部门必须要坚持树立“编制为人才所用，确保人才使用编制”的观念，严把空编进人关和注册关，完善机关、事业单位的进人规则和程序，突出高素质人才的吸纳和引进，集聚优势人才，形成优势的科学管理和竞争力，为人才的引进、培养和储备做好机构和编制的保障。将有限的编制用于满足人的需求，保障人的权益，促进人的全面发展。需要注意的是，从调整人员结构的角度来讲，编办不能支持盲目地不分专业、不分岗位需求来安置人员，也不能简单地将高学历人员等同于人才。要根据有关法律法规和原则、标准、程序以及人员掌握和精通的不同专业和不同特点，通过公开、公平、公正的考录聘用选拔到必需的相适应的岗位上，发挥人的最大效能，这样才能合理调整单位内部的人员结构，才能创造良好的人才发展环境，才能整体推进人才队伍的建设与发展。
    2、注重优化职能资源。随着我市工业化、城市化和农牧业产业化的深入，市场将成为资源配置的有效方式，客观要求我们进一步深化改革，调整职能，合理划分事权，由“全能政府”向“有限政府”转变。在行政体制改革方面，要按照“政企分开，政事分开，政社分开”的原则，把与政府性质及职能不相符的事务交给市场或者中介组织；事业单位应当以独立的法人，面向社会，面向市场提供服务。清理、回收不宜由事业单位承担的行政事务，理顺政府部门与事业单位的关系。规范政府行政行为，坚持依法行政，强化政府的公共服务和社会管理的职能。加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制，确保各级行政管理机关及其工作人员严格按照法定权限和程序履行职责。在事业单位改革方面，要加大调研力度，对事业单位的分类改革、人事制度改革、社会保障制度以及分配制度改革等进行深入的研究和探讨，逐步将静态式管理转变为动态管理，将行政管理转变为法制化管理，使事业单位从规模数量型向质量效益型转变。突出动态式管理，最重要的就是要不断的研究新情况、新问题，认真分析不同事业单位在不同历史时期职责任务的变化情况，职责任务变了，机构编制也要及时跟进，该撤并的及时撤并，该缩减的及时缩减，该增加的及时调整。编办作为党委、政府的工作部门，要肩负起改革的综合协调和决策参谋责任，始终把推进和深化改革作为编办工作的主线，通过推进和深化经济体制改革、政治体制改革，为经济发展和社会进步作出贡献。
    3、注重优化组织资源。优势的组织资源，需要通过不同资源的有效整合和科学的布局调整来实现。比如，为进一步适应我市农牧业产业化发展的需要，就应该对现行体制下的农牧业科技服务系统“倒三角”布局进行调整。目前，技术和人员主要集中在市旗区两级，真正需要先进技术和充足的科技人员支持的基层一线，却面临年龄老化，知识结构不合理，技术相对落后，不能满足广大农牧民的实际需要的问题。要通过优化资源配置，改善人员结构，改革体制机制等措施，使先进的技术真正贴近基层，贴近一线，使科技人员愿意主动来基层指导农牧民开展生产活动，逐步达到产业化发展和生态循环发展的要求。同时，随着我市“三化”建设的深入，市场在资源配置中的作用也越来越明显，机构编制的重心又必须向环境保护、劳动保障、安全生产、医疗保险等公共服务系统转变。再比如，围绕我市提出的“大旅游、大文化、大物流”的现代服务业发展目标，如何给予全力支持？这里面首先就有一个政府宏观管理、大力推进以及投资主导的问题，不能单纯地满足于表面上的机构合并调整、编制重新核定，而是要根据职能的需要和产业政策进行正确引导，形成正确的投资导向机制，通过优化组织资源和改革运行机制，以最小的政府投入来带动产业的升级和多元化发展。
    4、优化结构布局，盘活现有资源，使机构编制管理跟上市场经济发展的需要。我市大多数事业单位设立于上世纪七八十年代，其中许多事业单位依然表现出计划经济体制的特征，管理体制僵化，机构臃肿，职责不清，公共服务的职能履行严重不足。要通过改革逐步建立目标明确、结构规范、运行高效的事业单位管理体制和运行机制，形成科学、合理的社会服务事业体系。要坚持贯彻落实机构编制“三个一”制度和“编财挂钩”制度，全面推行以《机构编制管理证》为主的实名制管理，进一步规范机关进人程序，确保有限的编制用于保障人才引进的需求，巩固改革成果，防止人员膨胀。事业单位的业务范围调整要依据法律、法规和国家有关规定，明确政府对公益事业的职能定位，科学界定事业单位的业务范围，通过调整、剥离、转移等方式，确保事业单位公益目标的实现。清理整顿减少承担行政职能的事业单位，凡集行政执法、社会服务于一体的，必须分开。涉及公共安全、公共卫生、经济社会秩序等不能或不宜由市场配置资源的事业单位，要严格控制机构编制，并加强管理和监督。采取合并、转制、保留等形式对承担社会服务的事业单位进行整合，精简机构，压缩编制。对设置零散、规模过小、职能相近、服务对象单一的要合并；对职能萎缩、任务不足、长期不出成果、社会效益差及长期不运行的予以撤销。要加紧开展对事业单位运行的调查研究，重点考虑公益性事业单位如何布局调整，更好地提供生态环境、教育、医疗、劳动、社会保险等各个方面的服务和保障，使广大人民群众分享改革成果。
    编办的工作具有全局性、综合性、政策性、复杂性、敏感性，关系到部门和地方的工作，影响到全局。因此，在局部与全局问题的把握上，一定要树立全局观念，时时处处以大局为重，坚持原则，妥善处理好全局利益与局部利益、宏观利益与微观利益的关系，决不能因为局部利益而牺牲全局利益。对工作全局有益的，应予支持；反之，虽局部可行而全局不可行的，则不予办理。
    第二，机构编制工作要服务于统筹城乡发展。市委云锋书记指出，现阶段统筹城乡发展的最终目标是打破传统的“二元经济社会结构”，建立起新的城乡一体的经济社会协调发展格局。我们承担的城乡社会化服务系统建设就是统筹城乡发展工作中的重要一环。实事求是的讲，围绕城乡一体化建设，我们在行政管理体制改革方面，已经做了大量的基础工作。比如，上一轮苏木乡镇机构改革中，按照统筹协调、科学规划、合理布局、全面发展的原则，综合考虑苏木乡镇的产业结构、人口聚集、资源环境、区位优势、功能定位、民族风情、和谐发展等因素，扩张中心镇规模，促进集约化发展。全市108个苏木乡镇撤并调整为50个，精简54%；行政机构精简比例69%，事业机构精简73%。改革后，重点苏木乡镇的集聚辐射功能初步显现，对我市“收缩转移，集中发展”战略的实施和经济、社会的协调发展产生了积极的影响。
    一是要进一步合理界定旗区与苏木乡镇的事权划分，使政府职能由过去的直接管理经济活动、生产活动向服务“三农”、推进“三化”、优化环境、对接市场、推广科技、建设新农村新牧区等转变。
    二是要进一步加快城乡社会化服务体系的建设。打破城乡二元体制，要求城乡居民具有平等的社会权利，凡是城市居民享有的养老、医疗、失业、低保等社会保障和优质教育资源，广大农牧民也要平等享有。要努力建立城乡一体的社会保障制度，做到老有所养，病有所医，解除后顾之忧。要坚持教育公平，先进的教育资源应逐步向基层倾斜，改变现有的城市集中优势教育资源的局面。要逐步建立覆盖城乡的应急指挥体系、疾病预防控制体系、医疗救助体系，完善新型农村牧区医疗制度和城镇居民医疗保险制度，提高城乡公共安全保障水平。 
   三是要进一步加强基层公共服务机构建设。一方面，要尽快改变全市农牧业科技服务系统的“倒三角”布局，按照农村牧区生产基地化，产品标准化，经营产业化的要求，加大基层科技力量的配置，推进传统生产向现代生产的转变，促进新农村建设。另一方面，做好沿河现化农牧业产业带和城郊农牧业经济区的机构编制保障，促进工业向园区集中，充分发挥园区内基础设施对工业企业的支撑作用，实现工业经济的集约化发展。
   第三，机构编制工作要服务推进自主增长转变，依法加强管理。完善的市场经济体制是实现经济自主增长的前提，科技、管理、资本、信息、人才等先进要素的集聚是实现自主增长的基础。推进自主增长，必须进一步深化改革，扩大开放，大力培育市场主体，推进制度创新，加快政府职能转变，形成以市场为主体，政府提供保障的机构编制服务机制。
    1、要牢固树立科技是生产力，管理也是生产力的理念，依法行政，科学管理。近年来，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，国务院颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《事业单位登记管理暂行条例》，中央编办与监察部联合印发了《机构编制监督检查工作暂行规定》等进一步加强和完善机构编制管理的行政法规和专门性文件，标志着机构编制工作步入了法制化轨道。学习领会、贯彻落实文件精神，必须准确把握和深刻理解其加强管理、严格管理、规范管理和依法管理的主要内容和精神实质，要着眼于规范机构编制管理的基本秩序，在机构编制管理的原则、内容、权限、制度、程序、监督检查、责任追究等方面严格执行和遵循；着眼于为经济社会又好又快发展提供体制机制保障，提供机构编制服务；着眼于为深化行政管理体制改革创造条件，进一步加强和完善机构编制管理，进一步严格控制机构编制，进一步依法管理机构编制，使机构编制管理工作真正步入法制化管理的轨道，切实加强依法治编。
   一方面，要严格依照法律赋予的审批程序和制度开展机构编制管理。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级编委或党委、政府审批，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项和作出具体规定。上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项，不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格，配备或增加编制。确需增加和调整机构编制的，必须按规定权限由机构编制部门专项办理。另一方面，要不断加强和规范事业单位机构编制管理。行政机构使用行政编制，事业单位使用事业编制，二者不得混用，这是机构编制管理的基本原则和要求。不得在批准的行政编制总额外自行确定用于党政机关的编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。除法律法规和党中央、国务院有关文件规定外，不得将行政职能转由事业单位承担，不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。严格控制事业编制的使用范围。
    2、要依法开展事业单位登记管理，培育富有活力的市场主体。事业单位登记管理制度的实施，是我国经济、社会发展的必然结果，是行政体制、经济体制改革的要求，也是行政管理体制改革，特别是事业单位机构改革的一项重要内容。事业单位改革最核心的内容就是政事分开，推进社会化进程。主要体现在：主管部门对事业单位的管理要由微观转向宏观，相当多的事业单位要进入社会，使事业单位摆脱行政束缚，成为独立法人，通过改革事业单位内部运行机制和分配制度等，激活事业单位运行活力，主动开展社会化服务，逐步走向自主发展，自我壮大的道路。切实做到这一点的基本保证，就是使这些事业单位获得法人资格，在自觉接受事业单位登记管理部门管理的同时，依法保障它们的合法权益，规范它们的市场行为。
    3、实现机构编制工作的依法管理，要通过依法进行机构编制监督检查来保障。从本质上来说，督查工作本身就是机构编制管理的重要内容，督查工作做得怎样，成效如何，是衡量机构编制部门管理工作整体水平和工作作风的重要方面。当前的督查任务，除督促检查党和国家有关机构编制工作法律法规和方针、政策的执行情况外，还应该重点监督四个方面：一是职能运行的监督。我们机构编制工作要跟踪监督新定的职能是否转变到位、落实到位，是否出现缺位、错位、越位现象，发现问题及时纠正。二是机构设置的监督。行政机构设置有限额规定，内设机构设置有数量规定，同时，对行政机构和内设机构还都有规格上的要求、分级审批上的规定。但从实际情况来看，超限额或变相超限额设立机构、变相提高机构规格的情况还时有发生。三是编制配备的监督。行政机构使用行政编制，政法机关使用专项编制，事业单位使用事业编制，这是非常清楚的。虽然这些都有非常明确的规定，但在实际执行中却会有很大差别，因此必须进行跟踪监督。四是新进人员的监督。监督是否超编进人、是否按人员结构比例进人等，主要是对人员结构比例的监督。机构编制部门讲人员结构，是指岗位构成方式，而不指年龄结构、性别结构或文化结构。大家都知道，行政机关人员结构大致有三个部分，即领导职数、一般公务员和工勤人员；事业单位人员结构也大致有三部分，即行政管理人员、专业技术人员和后勤服务人员。按照科学的结构合理配备这三种人员数额，有利于一个单位效率的发挥；相反，如果人员结构不合理，官多兵少，不但无人做事，而且决策难以集中，很难达到预期的目的。人员结构不合理是一个老问题了。近年来，我们在这方面做了很大努力，特别注重强调新进人员的专业对口和岗位对口，但是，由于造成这个问题的原因是多方面的，纠正的力度还不够大，必须按法律法规要求坚持长期督促检查，确保实际配备人员时严格按规定操作。
   三、转变观念，与时俱进，努力探索机构编制工作的新方法
    当前，我市正处于重要的社会转型期，整个社会在政治、经济、文化、思想等各方面都发生着全面而深刻的变化。传统机构编制管理工作的内容、管理方式必将面临很大冲击。面对新情况、新问题，机构编制工作必须从满足于完成单纯的业务审批，转变到重视前瞻性的政策研究上来；从注重于具体的微观管理，转变到做好宏观统筹上来；从习惯于文件、会议布置任务，转变到深入调研、强化督促检查上来。
    1、从满足于完成单纯的业务审批，转变到重视前瞻性的政策研究上来。长期以来，全市机构编制系统也存在把自己封闭在单纯业务审批的圈子里，“就机构谈机构”、“就编制论编制”的现象，视野不开阔，创新意识不强。在新的形势下，这样的工作思路已经不能适应形势发展的需要，必须转变，从事务型的业务审批中超脱出来，在更高层次上做好机构编制工作。比如，在对公益性事业单位编制配备的问题上，应提前研究社会公共服务的“投入产出”问题，使所增编制的效益大于增编成本。既要反对3个人可以干好的事让5个人去干的人浮于事现象，也要反对至少5个人才能干好的事只安排3个人去干的作法。当减则减，该增就增。要清醒地看到，从传统经济向工业化、城市化和农牧业产业化发展的过程中，社会生产和社会生活的内容、形式日益丰富，社会分工越来越细，需要政府管理和提供服务的内容也越来越多。现在政府的功能已经发生并将继续发生重大变化。主要是，在继续履行管制功能的同时，社会服务功能日益加大。政府的科学决策、正确引导、基础建设以及信息提供等各类具体社会服务，与其实际产生的社会效益和经济效益的“距离”在明显缩短，有的甚至能够直接产生可量化的经济效益。要想在更高层次上做好新时期的机构编制工作，就必须变被动为主动，由单纯的批机构、批编制、批职数，转变到政策研究、战略研究、前瞻性研究上来，通过有效地运用机构编制这个杠杆，提高政府人力资源配置的成本效益比。
    2、从注重于具体的微观管理，转变到做好宏观统筹和依法管理上来。机构编制管理从理论上来说，它的内涵丰富，外延广阔，并且应用性极强。然而，传统的机构编制工作并未重视这些作用的发挥，仅仅是按部就班地完成机构调研、审理审批、登记年检、编制统计等规定动作。随着形势的发展，机构编制管理应当全面拓展工作内容，不断增强服务意识，强化服务功能，既当管理者，又当服务者，努力为领导决策当好参谋，为部门充分发挥其职能作用做好宏观指导。比如，在党政机构改革中，我们不能仅仅满足于成立哪些党政机构，这些机构内设机构如何设定，以及核定多少人员编制和领导职数；还应该主动拓展工作内容，对各种机构的职能配置、运行规则、职位设定、承担的责任、绩效评估等相关评价体系，提出宏观性统筹意见。只有把这些工作研究透了、搞好了，才能从根本上做到科学定编，真正提高党政机关的工作质量和工作效率。对于这种拓展性的工作，除了其中的职能配置问题，机构编制部门在近年来才有所介入外，对其他许多方面，我们几乎从未涉及，因此也是我们机构编制部门今后努力的方向。
    3、从习惯于文件、会议布置任务，转变到深入调研、强化督促检查上来。机构编制工作的主要任务就是管理机构形式和编制配备工作，而机构和编制本身又具有不断膨胀的天性。目前的机构编制管理主要体现在审核审批上，至于批复以后落实如何、运行如何，我们管的还很不够，研究的也很不够，很多方面是靠各单位的自觉性。近年来，随着对机构编制工作研究的深入，大家也都认识到，要想真正实现机构编制管理的规范化、科学化、法制化，仅仅着眼于审批管理是远远不够的，必须拉长管理平台，创新管理手段，建立审批与监管相结合的机构编制督查监管机制。缺少了督查这个环节，整个机构编制管理过程就不算完整，日常管理的效果就不会很好，机构编制工作也就失去了意义。《机构编制监督检查工作暂行规定》的出台，从法律法规的角度，明确了机构编制监督检查的方式方法和程序，机构编制监督检查的依据、适用范围、内容及处理措施，对于推动机构编制监督检查工作的深入开展，进一步严肃机构编制纪律，切实维护机构编制管理的法律效力，加强机构编制管理等都具有重要的意义。今后，我们要依法不断加大机构编制的监督检查力度，对违反《通知》和《条例》的做法，要会同监察部门坚决纠正，依法依纪处理，切实加强依法管编工作，切实维护机构编制纪律的严肃性和权威性。