开发区基础设施投融资模式

　　基础设施是城市功能正常运转的基础，开发区和新城建设中一项主要工作是基础设施的建设。而城市基础设施的投资建设周期长、管理难度大，非常有必要站在投融资的角度进行统筹考虑，构建合适的投融资管理模式。

　　基础设施投资建设的内容很多，首先根据建设内容和具体项目将政府统筹建设的基础设施内容和界限划分清楚。基础设施作为一项城市公共产品，可以通过在政府和社会投资人之间缔结一系列正式的协议来进行投资管理安排，发挥公共部门和社会投资人各自的优势来提供公共服务。社会投资人参与基础设施投资建设的程度取决于双方风险承担分配、项目本身的可市场化程度、基础设施行业管制放松的程度等因素。需要引入社会投资人的，要说明各个项目的盈利方式和边界条件，告诉投资人可以通过什么方式获得回报。从1984年9月经国务院批准设立的第一个国家级开发区——大连经济技术开发区设立开始，中国在开发区和新城建设方面的实践已经走过了20多年的历程，主要形成了三种基础设施投融资建设的模式。

    一、政府统筹建设

　　专业公司（如自来水公司、燃气公司、电信公司等）分别负责各自专业的基础设施建设。政府负责道路、绿化、排水、雨水、供热、燃气、自来水管网的建设。

　　这种投资建设模式下，投资主体是园区管委会或者管委会设立的投资公司。建设资金来源主要是财政投入和开发区土地出让收入的返还。如果采用城投公司负责部分项目的融资，则部分建设资金来源于商业金融机构的信贷资金。早期的开发区多数采用这种方式进行建设（如大连、天津泰达、蛇口工业区等）。

　　这种操作方式主要问题在于：资金渠道过于单一，政府投资的压力太大，土地出让收入用于滚动土地整理开发后，常常不足以支撑庞大的基础设施投资，使开发进程缓慢甚至陷于停顿。另外，政府投资建设基础设施，缺少专业人员负责基础设施的建设这类技术性、专业性比较强的工作，建设管理不规范，资金使用效率比较低。

    二、政府和专业投资人项目合作模式

　　开发区政府和专业投资人（或者各自组建的公司）负责园区非专业公司投资项目的投资建设。比如：开发区政府负责投资道路、绿化、排水、雨水等公共产品和准公共产品的投资建设，专业投资人负责供热、燃气、电力、通信、自来水等可收费的私人物品的建设。专业公司可以是传统的国有公司，也可以是通过招商引来的社会投资人。

　　这种投资建设模式中，园区政府和投资人按照项目分别投资。园区政府的资金来源于财政投入，投资人初始资金源于自有资金和商业金融机构贷款，后续投资来源于项目运营收入和利润。

　　这种操作方式主要问题在于：在园区开发的初期，由于工业和居民用户较少，可收费项目的基本面不清晰，对投资人而言风险比较大，专业公司不愿意进行投资。另外如果开发区距离老城区比较远，专业公司也不愿意修建长距离管道提供基础设施服务。

    三、土地一级开发捆绑基础设施

　　如果有专业公司（如电力公司、通信公司）分别负责各自专业的基础设施建设，则由其负责，其余的基础设施投资建设由开发商和政府合作负责投资。包括：道路、绿化、排水、雨水、供热、燃气设施。根据合作模式的不同，又细分为股权合作以及项目合作。

　　1.股权合作模式。开发区政府和投资人共同组建合作公司负责园区非专业公司投资项目的投资建设。在这种投资模式下，园区政府的资金来源于财政投入，投资人以自有资金出资进行滚动开发。前期开发投资部分资金可由合作公司借贷，后续开发资金源于前期土地出让收入。新加坡和长三角部分城市合作的产业园区有不少采用了这种股权合作开发的模式（如苏州新加坡工业园、无锡新加坡工业园）。

　　2.项目合作模式。开发区政府和投资人分别负责园区非专业公司投资项目的投资建设。这种投资模式下，合作公司和投资人按照事先约定的项目分别投资。园区政府的资金来源于财政投入，投资人以自有资金和商业信贷进行滚动开发。投资人不是基础设施项目的运营者，其在基础设施方面的投资打入土地成本，依靠土地出让收益回收其成本，如果收益不足，政府应承诺以园区税收补足。目前不少新的园区采用这种方式合作开发。如北京房山大学城、廊坊龙河和清田工业园、淮南新城、莆田新城等项目的开发建设。这种操作方式主要问题在于：开发区工业用地价格较低，不能保证覆盖土地整理和基础设施开发的成本，需要匹配一定数量的住宅和商业用地的出让收益。另外，开发商要负责土地整理和基础设施投资，对其资金实力要求非常高。此方式适用于占地和投资规模比较小的园区开发，而过大规模的城区开发不适用。

　　总体而言，开发区和新城建设中的基础设施开发建设有以上三种模式。但是考虑到城市开发的系统性、复杂性和自演进的特点，这些模式也是相互渗透的，并没有绝对的界限。对于园区政府而言，最重要的是根据园区自身特点，按照基础设施项目的规模、投资额、项目收益条件设计符合园区发展规律的投融资总体战略，确保项目前期资金统筹平衡、后期运转顺利。徐志刚/文