女主是男主师傅:政治体制改革之路初探

政治体制改革之路初探

题记
　　内容摘要
　　一、研究途径：理性选择理论
　　二、改革新思维：改革动力学
　　（一）政治过程论
　　（二）政治惯性
　　（三）改革的核心——实现利益的重新分配
　　1.当前中国利益格局
　　2.改革的目标：利益分配
　　（四）改革途径殊途同归论
　　（五）改革成本论
　　1.改革成本的分类
　　2.时间——成本曲线
　　（六）如何选择改革的最优途径
　　三、变被动监督为主动公开——改革的最佳模式
　　（一）信息公开的理论分析
　　（二）信息公开的优势
　　（三）信息公开的落脚点——财务信息公开
　　（四）信息公开的实施步骤
　　1.全国性互联网技术支持
　　2.改革人才流动和经验扩散
　　（五）信息公开的配合政策
　　1.公民论坛
　　2.激励机制
　　（六）信息公开的有效实践：应急事件处理信息公开
　　
　　 题记
　　
　　 最近读马斯泰罗内的《欧洲民主史》，注意到了这样一个事实：1848年发生了席卷欧洲的革命浪潮，其直接原因是1847年粮食歉收所导致的经济危机，但是根本原因却是由于政府统治阶级与被统治群众之间、政府与臣民之间的严重的分裂和对立。对比我国现在的社会现实，考虑到我国的基尼系数，我们很可能已经具备的第二点，如果经济发展出现了大的危机，后果可能不堪想象。
　　 既然社会秩序面临危险，就必须从总体上对当代社会的现实进行研究，提出解决方案，以便铲除现存弊端的根源。
　　
　　 内容摘要
　　
　　 因为比较长，就给时间宝贵的人写一个摘要。
　　 由于政府行政不规范性程度高以及中国人缺少纪律性，研究我国政治和政治体制改革的最佳途径应该是在比较研究的基础上通过规范研究方法，从哲学思辨的角度展开分析，通过逻辑推理和价值判断，对中国的现实问题提出新的理论解释和政策主张。
　　 要意识到改革是一个过程，这个过程中的每一步都涉及到复杂的利益结构和分配方式，匆忙的引入先进制度，极有可能是一个灾难的开始。
　　 任何物体都是有惯性的，人类社会也是一样。这种惯性既是一种思维以及心理上的惯性——当人们习惯了一种事物的时候，它的存在似乎就成为一种自然及合理，也是一种社会关系的惯性——固有的组织形式和利益结构会自我维护甚至自我强化。在我国，因为巨大的人口基数和复杂的官僚结构，这种政治惯性就变得非常的大，政治体制改革就需要极大的推动力才能成功。
　　 中国社会主要分为三个群体：中央政府和垄断央企；地方政府和与地方政府密切联系的市场力量——这些市场力量包括地方性国有企业和与政府关系良好的甚至是官员本人的亲友所经营的私营企业；普通民众。改革也就是改变这三者之间的利益分配格局。可行的改革方案的目标应该是这样的：在中央和地方“既得利益集团”绝对数量没有明显缩小的情况下，限制“既得利益集团”——特别是地方性利益集团对民众抽血式的掠夺，在维持中国经济稳定增长的基础上，有效提高底层工人、农民的可支配收入，使普通百姓可以享受到改革开放和经济发展的红利。这其中的一个重中之重就是改革财政转移支付，将高速增长的财政收入投入教育、医疗、住房等社会保障领域，使人们在“有钱花”的基础上“敢花钱”。
　　 改革途径殊途同归论是指从逻辑的角度讲，各种改革措施如果能够全面深入的贯彻执行，都可以取得社会需要的效果。
　　 改革的成本分为政治成本、社会成本和经济成本。改革的成本随着时间变化是一条先赠后减的曲线。我们选择改革的途径，就是要比较这条曲线上的改革攻坚的成本和改革成功之后的新机制运行成本。
　　 在处理改革、发展和稳定三者关系的时候，从实际的角度出发，我国的政治体制改革要特别注意以下几点：一是要尽要可能小的改变现有的权力和利益格局。二是要尽可能小的改变现有政治体制和政府结构。三是要避免追究个人或集体的历史问题。四是既要能够发挥群众的力量，又要维护政治稳定，不能过分煽动群众情绪。
　　 满足这些条件的改革方案就是包括详细财务信息公开的政务信息公开。
　　 从理论上讲，满足行政自由裁量权和存在政府和民众之间信息不对称的时候，那么就会必然产生滥用自由裁量权的行为。解决的方法就是政府信息公开。
　　 “主动”一词代表了诸多含义，公正、自省、包容和问心无愧，当政府敞开胸怀主动公开心行政信息特别是财务信息的时候，“执政为民”“利为民所谋”等中央反复强调的执政观念也就可以看得到摸得着了。
　　 政府各部门大大小小的事务也都与金钱挂钩。抓住了钱的问题，就是抓住了所有问题的核心。如果能够把政府部门每一笔钱的来龙去脉都理清楚，不但可以监督资金的流向，而且可以清晰把握政府部门各项事务的脉络，将极大的转变政府职能、提高政府效能。财务公开制度可以使政府在公开财务信息的同时，也公开了各项事务，公开了其履行职能的过程。
　　 以政府信息公开为根本推动力的政治体制改革，需要全国性互联网技术支持和合理的人才流动和经验扩散。需要建立公民论坛和相应的激励制度等配套措施。
　　 我国从应急事件处理的信息公开实践中以取得了不错的成绩和丰富的经验。如果能够按照同样的心态、魄力和方式进行政府信息公开的改革，大力推进财务信息公开制度，我国的政治体制改革也许就开始走上了坦途。
　　
　　 一、研究途径：理性选择理论
　　
　　 对中国政治的研究，有比较研究法、历史研究法、规范研究方法和实证研究方法。比较研究法分析不同国家社会、经济、政治现实中的异同，总结政治科学的本质及其演进规律；历史研究法从历史的因果联系中，把握一国政治的本质和发展规律；规范研究方法基于一定的前提假设和理论立场，从哲学思辨的角度展开分析，通过逻辑推理和价值判断，进而提出新的理论体系；实证研究方法则是利用数理工具，分析各种现实问题，总结出实践性的理论和经验。
　　 在中国，这几种研究方法各有利弊。对于历史研究法，由于中国经济社会的飞速发展，改革开放30年的实践中，对于不断出现的新问题我们很难从历史的角度找出恰当的答案。
　　 对于实证研究法而言，因为中国特殊的情况，现实案例和统计数据的真实性和完整性都无法保证，使得实证研究先天不足，很难取得突破性的理论进展，给出有效的政策建议。
　　 对比较研究法而言，一部分学者坚持政治科学的共性，认为中国的政治现实和国外的在本质上没有什么不一样；另外一部分学者坚持“中国特色”，认为中国的历史文化及社会现实与西方的历史和现实有着巨大的差异，不能照搬国外的政治理论，需要发展中国自己的政治理论，特别是社会主义政治理论。实际上，不论是“共性论”着还是“特色论”者，都在相互攻击犯了片面性的错误。我们应该坚持这样的原则：人类社会和政治科学的基石是一样的，所以我们要学习西方的政治科学，但是我们不能把西方的政治科学理论“套”在中国身上而得出这样那样似是而非的结论。我们应该在最基本的政治学假设的共性的基础上，发展出适合中国的政治理论。
　　 所以，最佳的研究范式应该是在比较研究的基础上通过规范研究方法，从哲学思辨的角度展开分析，通过逻辑推理和价值判断，对中国的现实问题提出新的理论解释和政策主张。
　　 中国目前的政治学研究集中于偏重静态研究宪政制度分析和偏重经济关系特别是财政税收关系的行政机制研究。比较而言，注重动态的、心理的博弈分析的理性选择理论应该是更有效的研究途径。我们研究政治理论，不紧要基于生产力的状况，基于社会关系和政治生活现状，更要关注人的精神的变化和需要。体现个体心理和社会心理的理性现则理论可以指出社会的变化的方向。人性假设是社会科学各学科体系的方法论基石，任何一门社科学科皆以特定学科领域范畴中，特定行为主体的人性假设作为研究前提。理性选择理论从各级各类政府及其官员追求自身利益最大化的自利取向出发，注重对各类政治主体之间的利益博弈和理性互动进行研究。政府官员和政府自身同样也是理性经济人，他们也有自身特殊利益追求。政府官员不仅是公共利益的代表，同时也是小集团利益及个人利益的代表。这种利益取向上的“三重代表”身份，促使各级各类政府都会不同程度的追求自身利益。
　　 特别要强调的是理性选择理论在中国的特殊重要意义。一方面是由于中国的 “人治”的政治传统，使得政府行政不规范性程度非常高。中国特殊的行政首长负责制和特殊的官僚金字塔型结构，致使主要行政首长个人的价值取向和个人利益就显的分外的重要。制度的规范就是为了约束个人的选择范围，减少一个人的行为对他人和社会的危害。政府行政不规范性使得政治生活中的“理性人”可以随心所遇的按照自己的意志为自己谋取私利，不管这种“理性”的选择是否会危害他人。领导的命令可以很轻松的冲破规章制度的层层阻碍——或许本来就没有什么真正的阻碍。这种情况下宪政制度研究即使能够给出制度和政策建议，也会成为一纸空文。理性选择途径就成为最佳的选择。另一方面由于中国人的缺少纪律性，有是非观念而无道德标准，总是喜欢规避规则寻找捷径，喜欢相机行事的机会主义灵感。现在一些地区流行的“标准化建设”，主要作用只是写出一份文件并把之存档，很少有人把这些程序化规定真正当会回事，所以这些规章制度也很少被真正的落实执行。曾经有这样一个故事，一个在德国的中国外事团队办理出入关手续，每个人都要办理。德方职员把每一个表拿出来，让随行人员填好，办理完结之后再拿出一张表来给下一个人。中方的人员就觉得这样做看起来“很愚蠢”，和德方交涉，希望能够一次性拿出足够表格让大家一起填，省时间又方便。德方职员拒绝了这个建议，理由是因为“规定”。这种事情在中国几乎是不可想象的——遵守规定差不多都到了顽固不化的地步。在缺乏纪律文化的中国，宪政规范研究即使给出答案也很难是成为有效解。
　　 二、改革新思维：改革动力学
　　 （一）政治过程论
　　 我们研究政治科学，是希望构建某种良好的社会制度，并且给出构建这种制度所需要的条件。但是任何社会变革都是一个过程，不可能直接从这种制度一下子跳到另外一种制度。我们今天不断的在谈论“民主”与“法治”，希望生活在一个民主、法治的社会中，人们可以平等的共处，靠自己的勤劳和智慧实现自己的梦想。但是民主和法治不是一蹴而就的，需要一个过程，这个过程中的每一步都需要许多条件，需要强大的推动力，进行复杂的多方利益博弈。博弈论中最重要的概念就是纳什平衡。我们现在就处于一种纳什平衡中，如果不能让所有的人同时改变自己的策略构建新的平衡，那么就没有人愿意在别人没有行动的情况下主动改变自己的选择。而实际上，我们是没有办法实现整个社会的整体瞬间突变的，所以我们就不能希望新的制度会“很轻松的”甚至是“自然而然的”建立。我们需要创造一定的条件，推动社会变革的产生。这其中最重要的一点就是不断改变已有的利益结构和利益分配方式。如果我们把政治体制改革看成一个过程，这个过程中每一步的互动都是不同群体之间关于利益分配的矛盾和斗争。
　　 目前的政治现实是，依靠体制内特权而获利的群体——所谓的“既得利益集团”，掌握了国家全部政治权力和绝大部分经济权力，特别是该群体内生的以及因不断被“吸纳”而进入该群体的精英知识分子，他们掌握了媒体、学界乃至行政机构和暴力机构。我们现在需要做得核心是用政治限制“精英阶层”“权贵阶层”对人民的掠夺。在经过30年的改革之后，中国虽然形成了以一个以市场交换为主导的财富创造机制，但具有强制性分配能力的政治结构却纹丝不动。与计划体制相比，市场机制的财富创造能力成级数放大，于是，传统政治结构所导致的财富分配差距也就同步呈现级数放大效应。毫无疑问，政治体制改革是要根本性的改变目前的利益分配结构：“既得利益集团”的特权被取消，他们的不合理的收入被没收并以不同的方式分配给普通人民——增加社会福利、提高收入水平、获得资产分配等。
　　 但“既得利益集团”绝对不会主动去做这种看起来“损己利人”的事情，也不会允许别人这么做，过激的政治体制改革会让既得利益集团陷入法律和道德的深渊中，而他们是绝对不会束手就擒的。“既得利益集团”不会主动放弃自己的既得利益。不管这些利益合不合法，他们都不会主动的把这些利益让出来——这不符合理性人的逻辑。而且中国的文化中也没有把“要留给儿孙后辈”的财产拱手送人的文化传统，亿万富翁把自己的绝大部分资产捐出来做慈善失业，这在中国几乎是看不到的。而且存在这样一个悖论，即使“既得利益集团”中那些有良知、有远见的人愿意让出自己的利益分配给大众，也是行不通的。不说他们内部的问题，单单是他们让出自己的利益这件事本身，就说明了他们之前的利益不合法，等于向人民交代了他们自己有问题。在目前的这种社会环境中，这样做的下场将是悲惨的。这种情况下如果通过激进的方式改变现有的社会结构和游戏规则来改变利益分配方式——如地方政府民主化，实行党政分家和地方行政首长直选制度；发动人民性政治运动；开展“廉政风暴”等政治斗争等政治体制改革措施，可能的结果就是政治动荡、经济瘫痪以及社会动乱，或者是改革流于形式，像微风一般轻轻吹过，没有什么实际效果。
　　 我们能做的是在先不改变目前的社会结构的方式下采用温和的措施现行改变利益分配方式，并逐步建立政府行政的规范性，在利益分配方式变的更加公平合理的之后推动进行体制改革，最终实现民主化和法治化。我们希望的社会变革是渐进式的，而不是革命式的。这样，改革的成本和改革的阻力都会小很多，改革的可操作性就会大幅度增加。可以说选择了温和解决方案，就是结束关于理论原则的辩论，使旨在解决冲突的法规得以实施。我们不一定非要从理论上实现什么制度目标，解决社会冲突，就是最佳的方案。最重要的，是要意识到改革是一个过程，这个过程中的每一步都涉及到复杂的利益结构和分配方式，匆忙的引入先进制度，极有可能是一个灾难的开始。
　　 改革既然是一个过程，我们就可以建立改革的动力学模型。
　　 （二）政治惯性
　　 任何物体都是有惯性的，人类社会也是一样。这种惯性既是一种思维以及心理上的惯性——当人们习惯了一种事物的时候，它的存在似乎就成为一种自然及合理，也是一种社会关系的惯性——固有的组织形式和利益结构会自我维护甚至自我强化。各种政治现实，不管是优点还是缺点，不论它是经济、社会发展的强劲动力还是致命阻碍，都有其惯性。政治惯性的一个成因就是多方博弈结构。按照博弈的纳什均衡原理，多方博弈中没有人愿意主动改变自己的选择——即使有帕累托改进的可能，没有所有参与者的一致行动也是难以实现的，而大范围的集体一致行动几乎是不可能的。在我国，因为巨大的人口基数和复杂的官僚结构，这种政治惯性就变得非常的大，政治体制改革就需要极大的推动力才能成功。比如说挥霍浪费的行为，当这种行为成为普遍性的集体行为的时候，它就具有了几乎无法靠个人力量来改变的惯性。
　　 对当今中国更加准确的描述可能是，“重新中国化”。控制着社会总体性资本的官僚国家，有超强的调动资源的能力（就像它调动资源维持高速增长的GDP一样），因而也就具有超强的自我维持能力，这种自我肯定和自我维持能力经常被研究中国历史的人迷惑不解的称之为“超稳定社会”。这个术语预示：中国社会经过了30年之后，可能又一次被锁定在一条惯性强大的历史轨道之中。所谓锁定，指的是这样一种历史境遇：没有外部强力，路径将很难被轻易改变。
　　 打个不恰当的比喻。中国像一个巨轮，在滚落中越滚越快越滚越大，向着一个悬崖飞速冲去。这个时候，巨轮中的有识之士看到了前面的悬崖，要避免越来越近的悲惨命运——摔得粉身碎骨，想站出来阻止这种自杀式的前冲。但是，他如果妄想凭借自己的一人之力阻止巨轮的行进，下场只有一个，就是被巨轮碾的粉碎。于是他只好等着，虽然早晚都是死，但是晚一些比早一些好，而且说不定因为巨轮够大，摔下山的时候能砸到别人身上，也许还能苟活。这就是我国目前的政治现实。有识之士看到了问题的严峻性和紧迫性，但是理性的选择让他无法站出来做些什么。
　　 那么该怎么办呢？回到那个巨轮的例子，我们不是要站在巨轮前面，妄图阻止他的前行，而要给巨轮上装上一个刹车装置，让巨轮自己慢慢的停下来。我们要采取一个温和的管理方式，逐步实现政府行政廉政化，让新的管理机制使整个政治局面有序快速扭转。
　　 （三）改革的核心——实现利益的重新分配
　　 1.当前中国利益格局
　　 我们的分析从对我国目前的政治社会的初步解构开始。
　　 中国社会主要分为三个群体：中央政府和垄断央企（下文简称中央）；地方政府和与地方政府密切联系的市场力量——这些市场力量包括地方性国有企业和与政府关系良好的甚至是官员本人的亲友所经营的私营企业（简称地方）；普通群众。（中国政府是一个等级森严的体系，其实按照5级政府，至少可以划分出4-5个层级来，但是为了简化分析，暂时采用3个政治过程参与者来分析。地方内部下级政府与上级政府的关系与地方和中央的关系类似，可以在相当大的程度上进行类比推广。）
　　 中央关注的是经济利益和政治利益的稳定性。中央内部存在派系斗争，通过派系争斗中不同利益个体间对经济和政治利益的增长性的追逐，可以实现整体的政治经济利益的稳定性。
　　 地方关注的是经济利益和政治利益的增长性。地方的政治权威性来源于中央，他们要执行（起码表面上执行）中央的各项指令来维持自己的政治权威性和发展性。地方的经济权力主要是对公有资源（包括土地）的支配和对公共财产（包括公有制企业）的管理，可以说是来源于普通群众的共同利益。这就是地方经济利益和政治权力之间的矛盾：经济利益来源于普通群众，政治权力来源于中央，而经济利益的实现又依赖于政治权力。
　　 对普通群众来说，他们关注的主要只有经济利益的稳定性和增长性。只有当普通群众经济被侵害的时候，他们才会想到政治权利，以保护自身的经济利益。
　　 中国经济快速增长和贫富差距不断拉大的这两个主要的社会现实，用这种社会结构划分就是表示为中央和地方两级的政治经济利益快速扩张和普通群众的经济利益相对缩小。这种特殊的社会政治结构还有一个特点就是相对开放性。整个社会有一个从下到上的通道，社会底层的精英们可以通过这个通道进入到上面的两层之中。而从上到下的变化，一般来说数量并不显著。
　　 中央的利益要通过地方才能实现。既要依赖地方来维持自身政权的稳定性，维护自己的统治权威——这在一定程度上纵容地方的腐败行为，因为中国人崇尚“水清则无鱼”的理念；又希望地方能够为人民群众服务，勤政廉政，以维护中央政权的长治久安。这两者都是短期利益和长期利益的结合。总的来讲，中央对地方的这种支配和依赖在其中央和地方关系中起了主要的作用。但从根本上来讲，中央和地方的关系比中央和群众甚至地方和群众的关系都要紧密。他们具有天生的一致性。在普通群众来看，他们都是“官”。
　　 地方通过执行中央指令来获得自己的政治权利。地方的权威性来自中央，决定了他们对中央指令的起码是表面上的迎合和服从——这也是他们行政及执法的道德基础和法律基础。地方政府官员和地方政府的经济利益又植根于群众中，所以二者的利益在许多情况下甚至是高度一致的——这也是许多学者分析中央地方关系时地方性的利益表现。但实际情况是，在更多的时候，地方政府和普通群众的利益是不一致的，甚至是完全对立的。地方的个人或团体通过对公有资源和公共财产的占有和支配来实现自己的经济利益，极大的压榨了普通群众的利益空间。房地产市场的非理性膨胀和国企改制中的国有资产流失都属此类。
　　 普通群众的利益实现有两种，第一种是最普遍的方式，通过自己的劳动来积累财富，使自己过上更富足的生活，第二种方式是努力使自己精英化，进入层级上升通道，成为地方甚至中央中的一员。
　　 2.改革的目标：利益分配
　　 严重的贫富悬殊以及由此引起的经济结构畸形是政治不平等经过一连串中间过程之后，所呈现出来的最后结果。当现存的经济结构无法支持进一步的经济增长的时候，经济就会对政治产生倒逼效应。而当前我国经济形式严峻，如果不能够继续维持高速增长——特别是将失业率控制在一个社会可以承受的范围内，这种倒逼效应将逐渐显现出来。如果不能处理好这个危机，让倒逼效应以激烈的方式展开，表面上的社会稳定和经济繁荣就会瞬间崩塌。
　　 为了解决这个危机，我们在维持和平和稳定的前提下，我们必须进行政治体制改革。可行的改革方案的目标应该是这样的：在中央和地方“既得利益集团”绝对数量没有明显缩小的情况下，限制“既得利益集团”——特别是地方性利益集团对民众抽血式的掠夺，在维持中国经济稳定增长的基础上，有效提高底层工人、农民的可支配收入，使普通百姓可以享受到改革开放和经济发展的红利。这其中的一个重中之重就是改革财政转移支付，将高速增长的财政收入投入教育、医疗、住房等社会保障领域，使人们在“有钱花”的基础上“敢花钱”。
　　 新利益分配机制的要具备以下几点特征：
　　 1.必须限制中央和地方“既得利益集团”在经济发展中的利益分配，同时必须满足普通群众经济利益的稳定性和增长性。如果不能满足人民群众日益增长的物质文化需要，那么人和自然的矛盾就自然会上升为人和人之间矛盾。
　　 2.改革必须产生两个某种程度上甚至是对立的利益团体。如果改革企图在地方利益群体中制造对立的利益团体，这个群体中善于钻营取巧和合纵连横的人会建立联盟，以获取最大额度的利益分配，他们会联合起来压榨普通群众的利益。必须使地方和普通群众之间的利益矛盾表面化，让普通百姓来监督和制约地方利益群体。以民众的力量（包括能够反应民意的媒体）限制、约束官僚行为乃是现代政治的常态。民众用受到法律保护的权利来消解官僚的权力的滥用，是现代政治中一个被证明非常有效的游戏规则。
　　 3.改革必须是正大光明的“阳谋”，是为了彻底解决问题，而不是片面的“阴谋”性的派系政治斗争。只有使“既得利益集团”避无可避、挡无可挡的改革措施，才能够产生理想的效果，任何带有“阴谋论”性质的改革，都很难产生持久的效果。这就要求避免“风暴”式的“运动”型政策。
　　 4.改革要依步骤持续逐渐展开。既要避免出现操之过急、“一刀切”的“激进式”改革的错误，也不能推诿不前，犯“因分析而停滞”（paralysis by analysis）的错误。
　　 （四）改革途径殊途同归论
　　 改革途径殊途同归论是指从逻辑的角度讲，各种改革措施如果能够全面深入的贯彻执行，都可以取得社会需要的效果。
　　 民主化选举、加强监管和纠察、加大立法和执法力度这几种常见的政改药方，对任何一种方式来说，如果真的能够不记代价的进行到底，都可以取得需要的效果——建立廉洁高效的政府，实现利益的重新分配。
　　 比如公务员财产申报制度。如果能够得到足够的贯彻执行，把国内公务员的财产、收入进行申报，包括公务员的直系亲属，那么这种方式可以有效的抑制贪污受贿行为。虽然可能对公款吃喝和铺张浪费的约束力并不大，但是反腐可以有效的促进社会公平。即使为了维护政局稳定，不追个人和集体的究历史问题，只是监管之后的财产收入，也应该有立竿见影的效果。
　　 比如严肃审计和进行反腐风暴。大力查处一批备受关注的重点项目、重点人物，从重从严处理腐败行为乃至铺张浪费行为。甚至发动群众进行全民反腐、全民监督政府节约，从理论上讲也是可以达到预想的效果的。有效增加对腐败行为和铺张浪费行为的查处力度，让官员腐败行为和铺张浪费行为的风险呈几何级数增加，是可以维护社会公平，逐步改变利益分配方式的。
　　 比如建立严格的官僚制。现在我国的官僚制并不是严格的官僚制，有着非常浓厚的类似于美国19世纪“政党分赃制”的“裙带政治”特点。如果能够建立严格的官僚机制，程序化、最优化政府部门各项行为，也能在很大程度上实现目标。
　　 比如制定严格的民主监督体系，让腐败行为无处可藏；比如地方政府自治同地方行政首长民主直选，有效推进地方政府善治等等等等，从理论上分析，都可以达到我们需要的效果。
　　 也可以采用综合的手段，多项改革措施同时进行，整体推进，也可以达到很好的效果。但是，如果综合改革的每一项措施都是浅尝辄止的话，整个改革效果就会微乎其微。必须以某项改革方式为主线，全面深入的贯彻执行。
　　 我们认为，任何一种改革的方式，如果能够得到足够的贯彻落实，便可以产生理想的效果。我们要知道的是哪一条路最近，代价最小。
　　 （五）改革成本论
　　 1.改革成本的分类
　　 改革的成本分为政治成本、社会成本和经济成本。改革的政治成本在于对政府及执政党的权威及合法性的冲击；改革的社会成本在于对人民群众生产生活，特别是观念的冲击；改革的经济成本在于进行改革所需要的人力、物力、财力。改革最大的风险就是社会稳定方面的考虑。
　　 2.时间——成本曲线
　　 政治体制改革的成本随着时间变化是一条曲线。如下图1。
　　
　　 如图所示，由A到B是政治体制改革的准备期和改革初期，这个时期改革的平均成本不断下降的时期。这个时期由于舆论导向和群众的呼应，会使改革面临的阻力有相对减小的趋势。
　　 由B到C阶段是改革的攻坚阶段，这段时间改革遇到的问题和改革的阻力将会快速上升。因为改革触及到了旧体制的方方面面，影响到了在旧体制中获益的各类个体及群体，拥有政治优势和经济优势的“既得利益集团”会想尽一切办法阻挠改革的进行。
　　 由C到D是改革的成熟阶段。这一阶段在改革攻坚战取得初步胜利的基础上，改革的经验快速积累，已有的机制开始不断成熟并较好的发挥作用，使得改革的单位成本不断的下降。
　　 （六）如何选择改革的最优途径
　　 我们要考虑的首先是改革的成本问题。研究改革的成本，就是要比较改革成本曲线中B点到D点的时间长短，以及不同改革路径在C点的值和D点的值的优劣：如果改革见效过缓、改革时间过长，不足以有效解决中国目前的社会、经济问题，这种改革方式就是不可取的；如果改革攻坚的成本过高，以至于有可能带来社会的动荡甚至是政权的不稳定，这种改革方式是不可取的；如果改革进入完成阶段D之后，新机制运行的成本过高，比如新设了多个起监督作用的职能机构，每年的运行费用高昂，这种改革也是不可取的。
　　 在处理改革、发展和稳定三者关系的时候，从实际的角度出发，我国的政治体制改革要特别注意以下几点：
　　 一是要尽要可能小的改变现有的权力和利益格局。如果改革方案对我国目前的社会、经济和政治格局有比较大的变革的话，改革就会面临巨大的阻力而破产。勉强执行的话，可能会引起社会动荡甚至政权更替。二是要尽可能小的改变现有政治体制和政府结构。我国的政府机构是世界上最庞大的政治机构。议行合一的权力结构、五级政府以及众多的政府职能部门形成了一个相对稳定的框架结构，任何一个对现行政治体制和政府机构的根本性变革都一定会使改革承受巨大阻力而被迫流产。第三是要避免追究个人或集体的历史问题。2007年两会期间，著名经济学家张曙光测算，中国财政用于公款吃喝的费用每年达3700亿元。国家行政学院竹立家教授在2006年3月发表在《学习时报》上的《政府管理改革的几个切入点》一文中给出数据：我国每年公款消费近9000亿元：2006年全国有公车400万辆，公车消费4085亿元，公款伙食费2000亿元，干部公费出国费用3000亿元(1999年)；三项支出总额约9000亿元。据统计，2001年我国由财政供养的行政事业单位人员有4500万，以2007年有5000万财政供养人员计算，平均每个人每年就要公款吃喝5000-6000元，公车消费近万元。严格来算，几乎每个政府工作人员都有挥霍浪费的问题，更不用说个别官员的贪污腐败问题。所以，不追究历史问题就成为改革能否得到顺利执行的一个关键点。这也是国家公职人员家庭财产申报登记制度不可能实行的一个主要原因。
　　 其次，要使改革能够取得应有的效果，就要既能够发挥群众的力量，又要维护政治稳定。只有发挥群众过的力量才能让贪污腐败的行为无处可藏，也只有群众，才能对政府官员真正进行有效监督。制度上的漏洞被补上了，投机钻营、贪污腐败的官员也就自然转变成清洁廉政的人民公仆。但同时，又不能过分煽动群众情绪，犯“左”的错误，否则会使中国再一次陷入动荡的泥潭中而难以自拔。
　　 类比《公共行政学：管理、政治和法律途径》一书的方式，我们把改革分为三个途径：管理的、政治的、法律的途径。地方政府自治和民主化选举属于政治的途径；加强立法和立法审查以及执法力度，属于法律的途径；建立标准化行政体系是管理的途径。比较而言，政治的、法律的改革途径，成本高，见效慢。管理的方法相比而言是成本较小、见效快的方式。
　　
　　 三、变被动监督为主动公开——改革的最佳模式
　　 经过上面的分析，得出的结论是推进政府信息公开——特别是财务信息公开，是我国政治体制改革的最佳途径，也是政治体制改革的主要抓手和突破口。
　　 （一）信息公开的理论分析
　　 这里考察两个概念，行政自由裁量权和信息不对称理论。
　　 行政自由裁量权，是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此做出或不做出具体行政行为的权力，它具有法定性，自主选择性，相对性等特点。面对复杂的社会环境和各种不同的实际情况，法律法规不可能预先对每一个事项做出细致规定，而只能作出一些较原则的规定。面对实际问题时，行政主体必须要灵活机动的作出更有成效的管理。因此，行政自由裁量权的存在是法律法规调整各种社会关系的必然需要。
　　 信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的。2001年度诺贝尔经济学奖被授予三位美国经济学家——约瑟夫•斯蒂格利茨、乔治•阿克尔洛夫和迈克尔•斯彭斯，主要是因为他们30多年前所提出的信息不对称理论。在不对称信息交易中，掌握信息比较充分的人员往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员则处于比较不利的地位。一切欺诈行为的基础都来自信息不对称，无论是不法分子的欺诈，还是政府官员的贪污和滥用职权，都源于双方的信息不对称——占据信息优势就会成为强势的一方。
　　 自由裁量权和信息不对称同时出现，那么就会必然产生滥用自由裁量权的行为。行政主体在没有有效监督并且占据绝对的信息优势的情况下，就会恶意滥用自由裁量权，进而演变成挑战社会秩序的腐败行为。按照民主政治理论，政府官员是由民众委托执行公共权力的人，也就是说在民众与官员之间存在一种隐含的契约关系。按照这种契约，民众将自己的权力委托给官员执行以实现自身的利益。在公共事务领域，如果信息是完全的对称的，民众与官员之间这种隐含的委托/代理关系链条无论多长，他们双方对各自的行为特征及其公共权力执行结果都完全了解，也就不存在不良行政甚至是腐败的可能性。在现实世界中，信息是不对称甚至是严重的不对称的。公共权力的委托代理双方都只有有限的理性和思维能力。因而在公共权力的委托代理关系运行中，谁对公共权力运作拥有的信息多，谁就在这种隐含的委托代理契约及其执行中拥有潜在的优势。当官员在管理和支配共有资源时拥有绝对的信息优势的时候，他就有腐败的能力和动机。
　　 如何解决这个矛盾呢？答案是政府信息公开。
　　 （二）信息公开的优势
　　 我国民众和政府都对监督有误解。政府认为监督就是西方式的媒体监督，媒体可以随意批评政府、攻击政府。中国特有的忠孝文化和这种监督体制是冲突，而且目前的社会、政治现实，也不允许这种监督。但是我们可以选择政府主动公开信息，当政府敞开胸怀主动公开心行政信息特别是财务信息的时候，事情就完全不一样了。主动一词代表了诸多含义，公正、自省、包容、问心无愧等等等等，“执政为民”“利为民所谋”等中央反复强调的执政观念也就可以看得到摸得着了。
　　 把政府信息公开作为改革的突破口和着手点，有以下优势。
　　 1.事前监督变为事后监督。事前监督与事后监督之间是以监督主体对监督客体进行监督的时间为标准来划分的。事前监督是指监督主体在监督客体从事某种行为之前对其合法性所进行的监督；事后监督是监督主体在监督客体从事某种行为后对其合法性所进行的监督。理论上讲，事后监督更有利于发挥行政人员的积极性和创造性。只有对事后监督的作用没有信心，才会提倡事前监督，希望在事后监督不能提供足够的威慑力的时候从源头上堵住各种体制的漏洞。新公共管理倡导赋予基层行政人员以自由裁量权的同时也提倡改变事前监督为事后监督。
　　 2.从行为学角度来讲，根据“霍桑效应”（Hawthorne effect）原理，员工会对“关注”本身做出回应。就是说，当人们意识到自己被关注的时候，他们的劳动生产力就会提高。美国是一个基督教国家，绝大多数的居民信仰基督教。在他们看来，上帝洞察一切，而且一个人的行为要符合社会道德标准，否则就会得到上帝的惩罚。当一个人认为他时时刻刻都会受到上帝关注，那他就会“表现得更好”，他的行为就会更加符合道德规范——这也是美国社会的一个基石。中国是一个无宗教信仰的国家，没有一个充当裁决者和审判者的神的存在。这个时候，就需要主动公开政府行政信息，让群众可以通过互联网等媒体知道政府官员们在做什么，来充当这个“无所不能的神”。当政府官员意识到自己的行为会被看到，他们就会更加的勤政、廉政。行政人员的所作所为得到关注，他们有了与上级对抗的资本，也有了对自己行为的正义感，有助于他们塑造自己健全的人格。
　　 3.心理学角度来讲，人们都不希望别人对自己指手画脚。就这一点而言，主动公开和被动监督相比，监督的效率会高很多。人们总是对监督有逆反心理，特别是过场式的检查。被监督的人往往会采取各种各样的办法规避监督，这就使监督的难度和成本增大，比如设置体制障碍。而主动公开行政信息，可以有效的减少这种逆反心理。同时也可以将管理者政策意图有效传达给群众，使群众更容易对政策产生认同感。中国人好面子的文化传统，也是被动监督的一大阻碍因素。
　　 4.恢复人民群众对政府及政府官员的信任。信息公开可以恢复群众对政府的信任。政府的所作每一件事、所花每一分钱都看得见说的着，那么就能够重建民众对政府的信任、对政府官员的信任。
　　 5.有助于增强群众自我认同和社会认同感。谢耶斯在19世纪提出的下述历史性问题，它对那些被剥夺权力的人来说具有永久的有效性。“我们是什么？我们什么都不是。我们要成为什么？我们要成为某种东西。”一切运动乃至革命，无论是立宪运动、民族运动、还是社会运动，都是以这种要求为基础的。有了某种程度上的认同之后，民众可能的革命情绪就会降低很多。信息公开，可以增强民众的自我认同和社会认同感，有效降低社会动荡的危险。
　　 从管理的角度来看，财务公开制度可以极大地推进公共行政的效率、效能、经济(3E)，促进行政人员勤政廉政。从政治的角度来讲，落实政府信息公开，特别是财务制度公开之后，群众能够方便有效地对公共行政进行监督和问责，可以有效促进公共行政的代表性、回应性及责任性。最后，从法律的角度来看，建立并推行政府信息公开制度，有利于促进正当法律程序，对群众实质权利提供平等保护，促进公平和正义。
　　 （三）信息公开的落脚点——财务信息公开
　　 在现代社会中，没有实际价值的金钱（纸币）在商品流通中充当流通媒介的作用。对个人而言，有了钱，也就意味着有能力购买产品和服务。“现代生活世界的金钱化，使得那些原本不属于经济领域的活动被商品化了，日常生活的交往行为变成一种纯功利性的生活样式；被市场所左右的经济欲求、对商品的享乐主义式的消费，以及占有式个人主义、竞争、获得权力的动机成为支配人们行为的重要特征。”这就使得个人有充分的动机去占有金钱，对大多数人来说甚至是越多越好。同时，在现代社会中作为稀缺产品的权力，泛化并渗透于生活世界之中，这就使得权力的操作者或拥有者有可能以权谋私，进行腐败。而现代生活世界的金钱化则进一步助长了这种可能性。腐败的表现形式多种多样，但主要的表现形式则是金钱与权力的结合，包括金钱对权力的腐蚀和权力去寻找金钱以及两者的一碰即合，这已几乎成为人们的共识。例如公职人员非法出售政府财产、从公共采购中收取回扣、受贿以及侵吞公款等等都是金钱与权力勾结的结果。
　　 制定和执行财务公开制度，让权力与金钱的联系公开化和透明化，杜绝暗箱操作，就可以有效的防治钱权结合的腐败问题。这也是最直接、有效而且代价最小的方法。原因如下：
　　 首先，财务公开制度没有改变现有权力和利益格局。只是把各级政府部门的财务公开，甚至只需要把各部门的未来账目公开，就达到了财务信息公开的目的，对现有的权力和利益格局影响将很小。第二，财务公开制度将最小的改变现有政治体制和政府结构，并不需要大范围的人员和机构调整。各单位只需要按规定公开财务信息就可以了。第三，财务公开制度不需要追究个人或集体贪污腐败的历史问题。暂不追究之前的问题，会尽可能的减少政策执行的阻力。从舆论和心理的角度来讲，反对财务公开等于宣布自身存在经济问题，这就使财务公开占据了政治和正义的制高点，可有效的减小执行阻力。第四，财务公开制度可以发挥群众的力量，但是又不会过分煽动群众情绪。政府部门在公开自身账务的时候，就意识到了群众通过媒体和网络可以看到相关信息，就会最大限度的约束自身行为。可以预见的是，有了合适的渠道，群众监督政府行为的积极性就会空前高涨。但是这种监督是在政府的引导下的监督，会增强群众对政府的信任，也就不会引起社会动荡。最后，从实际的操作角度来看，现代信息技术手段，为财务信息公开的实行打下了坚实的基础，为低成本、高效率的执行财务信息公开提供了最终的技术支持。
　　 从另一个角度来看，政府各部门大大小小的事务也都与金钱挂钩。小到政府部门使用的办公用品，大到数以百亿计的重大建设项目，都离不开金钱。如果能够把政府部门每一笔钱的来龙去脉都理清楚，不但可以监督资金的流向，而且可以清晰把握政府部门各项事务的脉络，将极大的转变政府职能、提高政府效能。财务公开制度可以使政府在公开财务信息的同时，也公开了各项事务，公开了其履行职能的过程，促使各政府部门依法行政、有效行政，推动从制度上建立透明政府、法治政府。
　　 下面我们通过分析一次财务改革的得失来分析财务信息公开的利弊。
　　 1998年以来，河南省焦作市先后推行了会计委派、部门预算、政府采购、国库集中支付、财政监督，统一收费等六项改革，在财政支出管理领域迈出了坚实的一步。
　　 主要内容有：(一)会计委派。在市直部门实行会计集中管理、统一委派的会计委派制，构筑起了市、县、乡、村“四个层次”和村账乡监、乡财统管、集中委派、分产委派、财务总监制“五种形式”的会计管理网络体系。(二)部门预算。按照部门预算，零基预算，综合预算的原编制完成了市本级各单位的部门预算。(三)政府采购。堵塞了单位利用“账外账”进行自行采购的漏洞。(四)国库集中支付。成立了市财政局支出管理中心，将具体从事拨款审核、资金收付、会计核算、事前监督等项业务纳人中心。(五)财政监督。成立资金监督委员会，监督提前介入，多环节制约控制。(六)保护性收费。变多家收费，部门分散、分批进企业收费，为财政非税收入管理机构集中统一收费，对非税收入资金，实行收支两条线管理，收入全部上交非税专户。
　　 这次改革的初步成效有：“小金库”、“造假账”、个人长期占用公款和截留、挪用专项资金的现象从源头上得到控制；政府釆购成为“阳光工程”；进一步规范了政府财力的合理分配；制度上解决了预算单位多头设置账户、财政资金分散收付、逐级下拨、层层滞留等问题；实行保护性收费后，企业可以缴放心费、明白费，既遏制了乱收费，又遏制了人情费；财政资金监督关口的前移确保了资金的安全运行。
　　 河南省焦作市的会计制度改革成效显著，这次改革最大的特点就是抓住了政府行政体制改革的一个核心内容和突破口，就是财务制度改革。焦作市的改革可以有效的防治腐败，提升了政府效能和政府形象。
　　 但是这次改革也存在一些问题，第一，这项改革的成本较大。因为这项改革对人员和机构进行大幅度调整，遭遇阻力较大。第二，这次改革没有形成一个信息公开的制度化设计，长期来看改革的成果可能被慢慢的侵蚀。第三，这项改革过于依赖行政首长的意志，缺乏普遍意义，因为阻力比较大而很难在全国范围内推广。第四，这次改革却强化了而不是减弱了政府的官僚机制。新公共管理强调的是对基层政府的放权，弱化僵硬的体制。这次改革却强化了政府的官僚机制，给对基层政府部门“用钱”层层把关，使得政府部门的创新和应变能力大幅度下降，这并不符合现在国际上对政府部门理论上和实际上的改革经验，也使得基层部门反对该项措施有了充分的借口。最后，也是最重要的一点就是这次改革只是注重政府内部监督而没有引入群众监督，监督成本过大，而且长期效果不够理想。
　　 （四）信息公开的实施步骤
　　 政府信息公开特别是财务信息公开需要中央政府的支持和推行，需要采取上下联动（中央政府直接与基层政府合作）的实施办法，建立专门的政府信息公开办公室，从乡一级政府的财务公开制度做起。
　　 1.全国性互联网技术支持
　　 建立全国性网络，从试点地区开始，所有的政务信息——特别是财务信息——统一归于全国的政府信息公开网络，让全世界的人都可以无障碍的浏览，并且可以实名制网上质询，是推行政务信息公开的关键。
　　 这样做有许多优点：首先，由于软件技术超低成本复制的特性，全国一盘棋反而是最经济的做法；其次，数据收集至中央政府集中管理的数据库，地方行政人员就不能随意修改，不仅备份和审查时有据可依，对地方政府行为无形中形成了强大的威慑；第三，中央直管可以集中优势技术力量，进行短期内技术攻关并且有效维护；最后，中央统管这也是中央政府控制主导改革的一个重要甚至是主要的抓手。
　　 2.改革人才流动和经验扩散
　　 在人员的安排上，需要引入想干事、能干事的人才，最好是有经验的政务人员和有志于公共事业的毕业生结合形成改革工作队伍，分批逐级往上推进改革并不断扩散改革经验，有效推进财务信息公开制度。见图2。
　　
　　 任何一项改革都要以人为本，不仅改革是为了造福群众，而且改革本身要由适当的人才来推动，改革的人才和改革的经验要能够顺畅的在不同地区不同部门之间流动。
　　 必须要引入新鲜的血液来推动改革，因为如果完全依靠原来的人员机构进行改革，旧的势力会制造各种各样的困难来阻挠改革的进行。只有新鲜的血液才能保障改革顺利进行。
　　 改革的经验必须由随着相应的人员在部门和地区之间流动。这样可以大幅度的利用已有的改革成果，节约改革的成本。
　　 这只是初步的框架，实际的操作过程中会遇到各种各样的问题，形成各种各样的解决机制。我相信，只要中央政府下决心推动这项改革，是完全可以在5-10年内全面实现对我国官僚机构的梳理工作，完成政治体制改革的攻坚目标。
　　 （五）信息公开的配合政策
　　 1.公民论坛
　　 中国政治体系中向来就缺乏正常的利益表达机制。建立实名制公民论坛就是构筑一个利益表达机制，让人民群众做最终的审判者。这样做不仅使公共讨论能够普遍的深入各个社区，让一般民众都有适当的管道与资讯，对于重大的公共政策进行讨论，让民众提出政策的意见与形成一些共识的机会；也全面体现普通法精神和民主精神——这两个西方政治社会的核心精华。
　　 由公民论坛所连结起来的网络，除了交换不同的资讯与公共讨论的方式之外，也提供无进入障碍的讨论平台，并且可以动员网络成员的集体力量影响公共政策。在未来，当这个公共讨论网络发展的非常完善时，我们可以针对重大的公共政策争议，例如，教育改革、替代能源等议题，发起一个全国公共政策讨论日，让许许多多知情的民众经过深入的讨论后，提出他们的见解，并说明产生这些见解的理由。这种自发性的社区公共参与，对于公共政策的推动、公民社会的形成与公民身分认同的建立是非常重要的基础，当然也是深化民主发展的关键步骤。
　　 2.激励机制
　　 要在信息公开政策推行的基础上，加强绩效考核的奖励制度，使“遵守规则”的人、廉政勤政的人得到奖励。而且这种公开性的绩效考核，其绩效指标也更直接一些，更容易获取一些。因为政府部门把自己的所作所为都用财务报表的方式把事项和财务信息都公开了，考核起来也就更直接有效。加大奖励力度，也是对这种方式的肯定。
　　 如果没有有效的奖励机制，很难保证这项改革在基层的顺利实施。因为这项政策几乎完全束缚了基层人员手中的权力，断绝了他们利用公共财政谋取私利的可能，使他们的个人利益和小群体利益受到大幅度影响，如果不能够对遵守“新规则”的人给出有效奖励，可以预见这项改革可能会所遇的困难。
　　 建议在政策推行开始的时候以“主要改革骨干升职”的方式给予奖励，这也是扩大改革试点的主要方法，给予部门其他工作人员以较可观的薪金激励，也是有效的促进改革执行的措施。比如部门全年行政费用下降的10%-25%可以奖励的形式按人数平均回馈给机关所有在职员工，并在之后的年分中以此奖励为基数，不再主动减少。这样可以有效提高他们执行政策的积极性，也使他们的“灰色收入”部分合法化。
　　 （六）信息公开的有效实践：应急事件处理信息公开
　　 先看一下我国应急事件处理信息公开的一个历程。这其中，2003年非典事件有着标志性意义。
　　 2003年非典信息公开的回顾。2003年关于非典信息公开的情况，大致分为3个阶段：1.淡化处理阶段。这一阶段新闻媒体对非典疫情信息的公开基本上采取了淡化处理的态度，起初隐情不报，然后淡化处理，低调报道南方“某省”发生“局部的病情”，并强调“谣言止于智者”等内容。在(个多月的时间里，新闻媒体沿袭了传统捂盖子式的信息公开模式，从而松懈了人们的警惕，转移了人们关注的视线，导致了防治非典有利时机的丧失，使得疫情迅速扩散。2.“有限”报道阶段，即半捂半报阶段。这一阶段非典疫情迅速扩大，事态已经极其严重。香港、北京的非典病例增多，形势趋紧，国外舆论议论纷纷。媒体对非典信息的公开虽然有了明显增多，但有过于“乐观”的倾向，对严重事态则鲜有报道。新闻媒体的有关非典病例数据报道不仅严重失实，而且不断地强调非典的可治愈性、可控防性。3.客观全面及时报道阶段。这一阶段新闻媒体积极响应党中央抗击非典工作要做到“早发现、早报告、早隔离、早治疗，如实报告并定期对社会公布，不得缓报、瞒报”的指示精神，投身于紧张的抗击非典的工作之中。新闻报道无论是数量和质量都有了明显提高。官方的疫情通报、相关政策法规的实施等，在媒体上得到迅速及时的反映，已经从前期单一和片面的局面中摆脱出来，更加趋向于全方位、立体化，为抗击非典最终获胜起到了关键作用。
　　 到了2008年四川汶川8级大地震，应急事件处理信息公开制度已经得到了很好的体现，取得了应有的效果。在这次重大公共突发事件中，而政府快速反应、及时公开信息的表现令人瞩目。汶川地震发生后，中央和各地权威部门通过报纸、电视、广播、手机短信等各种渠道在第一时间向社会发布震情、灾情，及时、通畅的信息披露，极大地消除了社会的焦虑和恐慌。而此次各地政府和相关部门对震情的及时权威发布，使得谣言丧失了生存与传播的机会，有力地证明了谣言止于公开。通过信息及时有效的传播，人们对这场灾害有了更加理性与清醒的认识，减轻、消除了恐慌心理。
　　 可以说我国从应急事件处理的信息公开实践中以取得了不错的成绩和丰富的经验。如果能够按照同样的心态、魄力和方式进行政府信息公开的改革，大力推进财务信息公开制度，我国的政治体制改革也许就开始走上了坦途。