暗恋桃花源人物评价:当前涉诉信访存在的困境及其出路 ——关于河南省涉诉信访问题的调研报告

全面调研 准确把握涉诉信访案件现状
 
 
 
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  ■省高院办理信访案件情况

  2006年，河南省高级人民法院共处理各类信访19361件次，其中来访8635件次，来信10726件次，处理到省集体访100起4256人次。2007年，省高院共处理各类信访案件17901件次，其中来访7091件次，来信10810件次，处理到省集体访172起5913人次。2008年，省高院共处理各类信访案件13464件次，其中来访4087件次，来信9377件次，处理到省集体访241起6570人次。以上数据表明，从总体上看，省高院办理的信访案件数量呈逐年下降趋势。（见图表一）

  ■全省法院赴京涉诉访案件基本情况

  以民商事、刑事、行政三类主要上访案件为样本，我们计算了2006年以来的赴京涉诉上访率（当年赴京涉诉上访数除以当年结案数），2006年为0.72%；2007年1.23%；2008年1.22%；2009年前5个月为1.67%（见图表二）。可以看出，2006年以来，全省赴京涉诉上访总量和上访率呈上升趋势，特别是2009年上半年升势更为明显。

  ■省高院领导接访案件基本情况 

  河南高院2009年7至9月实行了院领导天天接访制度。三个月内,省高院领导共接待来访群众901人次，接访案件类型分布情况。从诉求类型看，诉讼案件中请求再审的情况最多，为445人次；请求二审改判的73人次；请求立案的62人次；请求国家赔偿的53人次；检举违法的47人次；因程序违法上访的13人次；请求宣告无罪的7人次；认为立案不当要求纠正的4人次；请求见领导的10人次；其他7人次。

  ■政法委交办赴京涉诉访案件基本情况

  2009年以来，中央政法委和省政法委排查并通报三类全省赴京访案件1965件，其中涉及全省法院系统的1199件，占全部案件的61%。在1199件案件中，2007年以来新办案件416件，占总数的35%。

  ■当前全省涉诉信访案件主要呈现以下特点

  第一，总体上呈“一降二升”态势，信访形势短期内难以改变。近三年来省高院受理的信访案件数量呈下降趋势，但下降幅度不大，绝对数量仍在高位运行。其中全省进京访和集体访案件逐年攀升，特别是2009年上半年，进京访数量与2008年同比增长了27.6%，其中，越级访约占进京访总量的60%，有相当一部分，约占进京访总量的20%左右，一审判决后不上诉，直接到北京重点地区、敏感部位进行非正常访；到省集体访2006年以来每年以40%左右的速度递增，防控难度较大，处理不当极易引发群体性事件和进京访。

  第二，民事案件居多，刑事、行政案件比重逐年加大。当前涉诉上访案件中民事案件所占比重仍最大，稳定在40%左右，其中大部分涉诉信访案件涉及当事人的人身权、居住权和生产、生活资料等基本权利。近三年刑事和行政案件的上访情况出现了新变化：一是刑事案件所占比重逐年上升，2006年占信访案件总数27.4％，2008年已占信访案件总数37.3％，上访主体由前些年以受害人为主演变为被告方和受害方掺半；二是行政案件上访率不断攀升。2006年上访率为2.7%;2007年为4.7%;2008年为7.1%;2009年达7.6%。

  第三，信访主体出现“五偏”现象，信访人心态多样化。上访人员普遍存在以下现象：一是生活条件偏差，低于所在地平均生活水平的占31.2%；二是文化程度偏低，初中以下文化程度的占39.5%；三是年龄偏大，一般在40岁以上，相当一部分在60岁以上，有的甚至80岁左右；四是女性比例偏高，上访人员中女性的比例逐年上升，目前占到43%左右；五是案外人偏多，占21%。在上访心态上，大部分上访人认为法院处理不公、不及时，或者办案人员违法违纪，或是对合法但不合情的处理结果不满意，或对法院办案人员的工作作风有看法；也有部分信访人担心办案法官偏袒对方当事人，诉讼中便上访施压；还有少数当事人为实现无理要求缠访闹访。2009年来全省赴京涉诉访1199件案件中，已经中央或省级政法部门复查认定终结，或者上访人的问题已经得到解决，而上访人就同一问题再次上访的案件达188件，占总数的16%，说明上访人心态的复杂性。

  第四，上访人呈现组织化特征，上访时间呈现规律性变化。一是上访组织化倾向明显，有相同诉求或利害关系的人员进行有目的、有组织的沟通串联。没有利益关联的上访人，也以相同地域或亲情友情为纽带，为其上访制造声势，扩大影响。二是上访时间呈规律性变化，进京访案件在每年“两会”和重大活动期间是集中期，高出平时月份两倍多；赴省访案件一年内呈“波浪式”起伏，每年的3月、8月、12月为高点，春节期间（1至2月）、麦收季节（5至6月）、秋收季节（9至10月）明显回落。

  第五，“边审边访”和“重信重访”现象突出，治理难度越来越大。据统计，诉讼类赴京访案件中，在立案和审理阶段就上访的占25%左右。同时，重信重访现象突出，近三年全省重复信访占涉诉信访总量比例都在50％以上，南阳某上访老户2009年一个月即在最高法院登记56次。据分析，当前有两类信访案件最难处理：一是跨部门、跨系统、跨地区的信访案件难以协调，二是刑事信访案件往往与历史问题和政策问题相交织，信访人提出的要求没有法律依据，有的超越了法院的职权范围，成为信访工作中的难题。

 内外兼顾 深刻剖析涉诉信访问题成因
 
 
 
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  ■法院外部因素

  1.社会转型和体制改革的因素。目前全国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，很多纠纷最终通过诉讼聚集到法院，而有限的司法资源短时期内不能适应人民群众日益增长的司法需求，使一些没有解决或解决不好的矛盾通过上访的形式表现出来。

  2.法律制度不完善的因素。虽然我国实行两审终审制，但由于没有严格限制申诉和申请再审的次数和时限，导致无限申诉和启动再审程序的随意性，使法院对大量已穷尽法律程序的上访案件束手无策。

  3.群众的传统法律文化心理和趋利性因素。一些当事人受封建社会“清官意识”和“告御状”心理的影响，对判决不满意时不按法定程序申诉或申请再审，而是直接上访。

  4.信访政策和信访机制不够科学的

  因素。一是信访政策以临时应急措施和短期对策为主，缺乏长远、总体规划和长效机制建设。二是目前信访工作的总原则是“分级负责，归口办理”，但究竟分到哪一级，归到哪一口并不十分明确，部分信访部门之间相互推诿扯皮，不能及时处置，导致信访升级。三是一些地方为一时安稳，开政策口子过大，给信访带来负面效应。四是对少数无理上访特别是对非法缠访闹访和以极端方式上访的人员缺乏应有的处理措施，不利于构建有序的信访秩序。

  ■法院内部因素

  1.对涉诉信访工作认识不到位。一些法院在上级强调时抓一下，敏感时期突击一下，平时工作主动性不强，缺乏做好涉诉信访工作的决心、信心和恒心。一些法官本位思想严重，不愿正视自身问题，工作被动应付，甚至敷衍了事。

  2.信访渠道不够畅通，工作机制不够科学。信访渠道方面主要表现在：一是信访案件流转程序繁琐，透明度不高，当事人对案件办理的进度、环节往往无从把握，只有反复上访催促。二是一些法院存在“重接访、轻来信”现象，对来信要么长期没有回音，要么回复时轻描淡写，不作实质性解答，导致来信转化为来访。三是初访工作做得不够，存在着“重点时期紧，平常松，越级上访紧，一般上访松”的现象。信访工作机制方面存在的问题主要有：一是缺少严格的涉诉信访案件登记、分流交办、督办反馈、责任追究等办理流程机制。二是法院各部门间存在分工不明、权限不清现象，办案责任和信访责任分离，造成一些业务部门对信访案件能推就推，能转就转。三是上下级法院之间沟通不够，“两不管”和“各自为政”的现象不同程度地存在。

  3.一些案件质量不高，关系案、人情案、金钱案依然存在。一是立案不规范，存在应立不立现象。二是事实认定或法律适用错误的案件仍然较多。三是程序瑕疵和程序违法现象时有发生。四是一些案件审执效率不高，案件久拖不决、久拖不执。五是一些裁判文书存在瑕疵，遗漏重要情节，说理不充分。六是办关系案、人情案、金钱案的现象依然存在。

  4.执行难问题依然严重。执行力量不足，造成案件积压。少数法院对外地债权人申请执行的案件存在地方保护主义，少数执行人员政治业务素质不高，错误执行，不给好处不执行，给了好处乱执行。执行工作统一管理的机制尚不完善，上级法院对下级法院执行工作缺乏有效的监督。

  5.少数法官司法行为不规范，司法作风简单粗暴。如对不予受理的案件，大多数法院只有口头裁定，不出书面裁定，当事人无法上诉救济。有些案件合议制落实不到位，存在合而不议、陪而不审现象，承办法官自由裁量权过大。个别审判人员态度蛮横，对当事人冷、

  横、硬、推。

  6.一些法官司法理念不正确，做群众工作的能力不强。有的法官缺乏做群众工作的能力；有的不愿细致地做群众的工作；有的片面强调独立审判、自由裁量、坐堂问案，重判轻调，重结案轻效果，导致“案结事不了”。

  7.上级法院监督指导不到位。有的上级法院监督流于形式，缺乏实质性的监督效果，甚至为了回避矛盾，随意发回，反复再审，拖延时间，引起当事人极大不满而上访。
多管齐下 努力实现涉诉信访形势根本好转
 
 
 
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  ■从法院外部来讲，重点应解决三个方面的问题

  1.加大普法教育，引导当事人树立正确的纠纷解决观念。通过各种途径、方式向群众宣讲人民调解、行政调解、仲裁、社会法庭、诉讼等纠纷解决方式的优缺点，引导群众根据纠纷性质选择高效、快捷、适合自身需要的解决方式；通过公开审判、巡回审判、法官释明等多种形式对当事人和群众进行诉讼风险宣传，让当事人根据已有的证据作出理性的决定。

  2．全面科学评估涉诉信访形势，制定长远、系统、正确的信访政策。既要避免“花钱买稳定式”的一时政策，也要避免法院“单枪匹马式”的孤立治理政策，要制定系统科学的信访政策，对涉诉信访问题进行社会综合治理，实践中，全省一些地市和县区建立的“信访联席会议”制度，取得了一定效果，但尚未形成长效工作机制。建议建立由党委牵头，司法机关、政府职能部门共同参与，职责明确、统一协调、统一处理的大信访格局，从完善信访机制入手，为解决信访问题提供政策支持。

  3．建立涉诉信访终结机制。建议在省委政法委和省高院设立涉诉信访终结工作机构，建立健全相关制度，专门负责涉诉信访案件终结申请的确认。通过法院司法程序终结的信访案件，统一纳入社会综合治理，通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界形成的合力，进行综合治理，不作为法院信访案件登记，上级机关和领导机关不再交办、不再批转。要坚决治理无理闹访、缠访人员，维护合法有序的信访秩序。

  ■从法院内部来讲，当前要重点解决好以下问题

  1．狠抓源头治理。涉诉信访问题根源于案件的一、二审，继发于执行、申诉和再审，减少、控制和预防涉诉信访问题发生的根本出路在于提高一、二审案件质量，同时积极探索多元纠纷解决方式，进行源头治理。当前，源头治理应重点做好：一是要在规范立案上下工夫。凡符合人民法院受案范围的，均应依法受理，不能人为设置障碍。对于适合由人民调解、社会法庭等调解的案件，要做好释明引导工作，及时分流；对于个别起诉时手续不完备而当事人坚持立案的，也应及时受理，立案后仍不能补足相关材料的，可驳回起诉；对于不予受理的案件，原则上应出具书面裁定，保障当事人的上诉权。当前要探索实行立案预登记制度，对于有调解可能的，先实行预登记，进入诉前调解；诉前调解不成功的，再正式立案。二是在规范法官自由裁量权上下工夫。建立内部监督制约机制，保障法官自由裁量权规范行使；高级法院建立案例指导制度，确保同类案件有相同的裁判标准；严格落实《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，增强合议庭成员责任心。三是要在加强执行管理上下工夫。结合执行局内设机构的完善，推进以执行权适度分离为核心的执行工作机制改革，强化执行权的制约与监督。四是要在案件质量和裁判文书评查上下工夫，既要评优，又要评差，定期通报，严格落实办案责任追究机制。五是坚持能动司法，积极创新多元纠纷解决方式。进一步推行马锡五审判方式，开展巡回审判，加大调解力度。去年4月以来，河南法院推行的社会法庭就是一种适应乡村基层需要的群众自治的非诉纠纷解决模式，较短时间内已经成功化解了一大批积案，取得了较好的社会效果，受到了中央、最高法院和省委领导的充分肯定。

  2．建立内部信访工作长效机制。一是建立包括导访导诉、登记台账、分流交办、办理处理、甄别终结、督办反馈、考核问责、救济（助）稳控等在内的信访案件流程管理机制，形成规范有序的接访链条。二是建立完善办案人员信访责任制，将信访责任纳入法官个人绩效考核。三是建立上下联动接访和联合组成巡回合议庭的工作机制，把信访问题解决在基层，预防和减少越级上访。四是建立健全初信初访首问负责制。按照分工和职责安排接访，实行“谁接待、谁负责、谁处理”，并规定办理程序和期限，包案到底。五是建立健全信访信息通报制度，保证信访信息渠道畅通。

  3．强化法院内部管理和外部监督。从内部讲，主要是加强审判工作管理。建立健全法官个人绩效考核制度，将法官办案的改判、发还、申请再审和上访等反映案件质量的情况一并纳入绩效考核。建议高、中级法院成立专门的审判工作管理机构，对各项审判工作进度、质量进行管理，落实错案责任追究制度。从外部讲，进一步落实最高人民法院《关于司法公开的六项规定》，实现庭审活动完全开放，凡是依法公开审理的案件，允许公民自由旁听；所有案件公开宣判，直接送达；继续推进裁判文书上网；在中级法院和高级法院试行庭审网络直播，最大限度地实现司法权在阳光下运行，促进司法公正。

  4．加强上级法院的监督指导。一是省高院通过制定规范性意见、发布指导性案例、规范自由裁量权、疑难案件移管等，统一司法尺度和司法标准，指导下级法院做好审判工作。二是重新定位上下级法院之间的监督指导关系。按照《三五改革纲要》的要求，上级法院要逐步实现从被动监督向能动监督转变，由事后监督向事前、事中监督转变，由模糊监督向清晰监督转变，从而解决事后监督失效、监督职能分散、综合效能不高、监督目标不明等问题。三是进一步完善监督管理制度。充分发挥案件评查、抽查作用，对评查中发现的问题及时通报并追究责任；建立监督指导责任制度，把监督指导情况汇总纳入目标责任，年终综合考核，促进监督指导工作的长效化。

  （课题组组长：河南省高级人民法院审委会专职委员王韶华；成员：李剑非、周志刚、刘万喜、李文兵、杨松华）