矿业污染：大地生民不能承受之“重”

接连的几起重金属污染事件，引起了中央高度重视。

8月28日，环境保护部部长周生贤主持召开常务会议，讨论并原则通过《重金属污染综合整治实施方案》。

就在此前一段时间，陕西凤翔和湖南武冈相继发生血铅超标事件，多名儿童遭受铅污染，同时发生镉污染事件，以湘江为首的全国多条江河承受了多年以来的重金属污染。

这些仅仅只是冰山一角。在过往的多年时间里，不时会从各地传来一些重金属污染的新闻，污染事件死灰复燃时有发生。

重金属污染的源头是矿业开采和金属冶炼。有关测算表明，矿业支撑了占中国GDP70%的经济部门的运转。这意味着，改革开放30年中国经济之所以能够保持持续快速发展，其中一个重要原因就在于，不断发展壮大的矿业为其平稳运行提供了数量越来越大、品种越来越多的固态、液态、气态的矿产资源产品，并转化为社会物质财富。

然而，矿业经过多年的粗放型开采，已经让中国经济和环境面临不可承受之重，环境治理已经迫在眉睫。那么是什么因素促使这些悲剧频频发生？造成中国矿业形成今天的被动局面的深层次原因又是什么？是否还有解决之道？

频发的重金属污染

据新华社报道，今年8月初，陕西省凤翔县长青镇发生了大规模血铅超标事件。截至8月13日，在731名受检儿童中，615人被确认血铅超标。其中163名中度铅中毒，3名重度铅中毒。

在湖南省亦发生铅超标事件，8月份有上百人被确认铅超标。此轮铅超标事件迅速波及其他几个产铅大省。作为中国第一产铅大省，河南随即对全省的铅冶炼企业展开了排查。陕西、湖南、广西、云南等省份亦展开排查。

在排查过程中，多个省份都查出一些小企业存在问题，而部分企业已经被叫停生产。湖南省环境保护厅办公室一位官员告诉CBN记者，已经查出了一些问题，有些小企业存在环境不达标的现象。

湖南省当地一家铅冶炼公司工作人员向CBN记者透露，当地已经有些小型铅冶炼厂被叫停整顿。河南省最大的铅冶炼企业 豫光金铅(行情 股吧)的一位销售人员亦告诉CBN记者，河南也有一些小型铅冶炼厂被叫停。

虽然河南省最近一段时间没有发生铅超标事件，但是工信部一位官员告诉CBN记者，几年前，这里也发生过类似的事件。

此外，诸多类似事件见诸报端。如湖南郴州，曾因铅锌冶炼活动，致使近万亩果树死亡；贵州六盘水市的铅锌冶炼厂周边，出现严重的铅污染；甘肃天水市的某铅锌厂附近，发生过数十位儿童铅中毒的事件；汕头市贵屿镇也出现过135名儿童铅中毒事件。

中国环境科学研究院张金良研究员等人发表的一篇论文指出，从2001年到2007年间，多个省份的抽样调查显示，中国儿童血铅超标的比重仍然高达23.9％；即接近每四个儿童中，就有一个儿童血铅超标。

铅污染只是这些年来重金属污染中的元素之一。中国有色工程设计研究总院教授王国珍告诉CBN记者，一些稀土分离企业也严重污染了黄河流域，甚至出现当地许多羊死于怪病。

在湖南长沙，发生的镉污染事件甚至引起当地村民恐慌。湖南省环境监测部门的监测结果和专家调查咨询意见认为，长沙湘和化工厂是该区域镉污染的直接来源，非法生产过程中多途径的镉污染是造成区域性镉污染事件的直接原因。

因为长期的污染，湘江已经成为全国污染最为严重的河流之一，其重金属含量远远超过正常水平。

环保标准出了问题？

然而，陕西凤翔的铅污染的检测结果却非常离奇。

陕西省宝鸡市环境保护监测站站长韩勤有在污染事件发生后的新闻发布会上公布，凤翔县长青镇工业园区部分儿童血铅超标事件发生后，环保部门组织市、县监测人员对园区所有企业的排污情况进行了全面排查，对事发地的地下水、地表水、周边土壤、交通干线空气质量，以及东岭冶炼公司排污情况进行了采样监测，共采样69份。

检测结果显示，地下水、地表水、周边土壤、企业排污均符合国家规定的相关环境质量标准，但交通干线监测点铅浓度是远离道路主干道350米处监测点铅浓度的6.3倍。监测结果还显示，东岭冶炼项目周边土壤铅浓度呈现上升趋势，但符合国家土壤环境质量标准。

作为这次污染的罪魁祸首的东岭集团的领导，其党委副书记赵卫平在新闻发布会上表示，这次部分儿童血铅超标与东岭有一定关系，虽然企业的污染排放达到了工业排放标准，但与人居指标仍有差距。

为何会出现排污达标，还会导致大量的儿童铅超标事件？只有两个答案能解释这些疑问——要么这个工业排放标准本身有问题，要么排放检测有问题。

国家某部委官员向CBN记者透露，事实上，每一次政策制订都是一个各方利益妥协的结果。

以稀土为例，工信部目前正在制订稀土的“三废”排放标准。王国珍告诉CBN记者，工信部这次提出，环保不达标的企业不能建新项目。据王国珍透露，这个“三废”排放标准提出后，全国最大的稀土产区包头要求放宽，因为包头的稀土企业很难达标，

“但工信部是坚决不同意的，这次要求都一样，除去几个比较特殊的，比如太湖、滇池等地方要求更为严格外，对其他地方企业的要求都是一致的。必须要淘汰落后的工艺、设备，采用新工艺。这样就会导致成本增加，那么同样都是稀土企业，对一些企业要求严，对另一些企业要求不严，那样就不公平。所以要公平公正，就必须实行一个标准。当然北方可以适当放宽一点，比如给你两年时间要达到标准。”王国珍说。

据上述官员透露，中国有色金属协会的一些专家曾找到他，呼吁降低有色行业的环保门槛，但是他拒绝接受。他说：“这个我是有原则的，决不能同意。”

在标准被制订后，执行起来则非常困难，一些地方甚至很少去检测。上述官员告诉CBN记者：“河南省一个铅冶炼企业每年就检测两次，这能不出问题吗？即便是标准没有问题，标准有没有得到很好的贯彻执行？”

粗放式的开采

为什么会出现企业宁愿冒天下之大不韪偷偷排污的现象？为什么全国各地的矿业污染屡禁不止？

在对矿业市场进行深度调研后，中国社会科学院工业经济研究所研究员、企业制度研究室主任罗仲伟教授在接受CBN记者专访时认为，自上世纪80年代中期以来，中国实行的是调动各方积极性，“大矿大开，小矿放开，有水快流”为主线的鼓励矿业发展的政策。

“其结果必然是地方政府拥有中小矿产资源开发的审批权，‘一哄而上’全民办矿的局面就此形成。”在罗仲伟看来，在矿业有序发展的法律法规相对薄弱、矿业管理体制没有理顺的背景下，地方政府和小企业短期化行为带来的资源浪费、环境破坏、忽视安全现象不可避免。

这让中国矿业的集中度远远低于发达国家。罗仲伟提供的一组数据显示，从产量集中度来看，中国只有铜矿的大型矿山产量在全国占据其矿产的主导地位。

根据国土资源部研究，全国只有铜、钨、钼、镍4个矿种的大中型矿产的产量在全国占据其矿产产量的主导地位，其他矿产企业规模都比较小。

例如煤、铁、铅、锌等四种矿产的前十名集中度都只有20%左右。在非常重要的铁矿石、煤、铜、镍、铝、金等矿石和金属生产方面，中国没有一家进入世界前五。这些大的矿石和金属生产商集中分布在澳大利亚、美国、巴西、加拿大、英国和法国等国家。

王国珍告诉CBN记者，虽然在稀土行业出现多个全球龙头企业，但是由于稀土分离企业数量过大，导致中国稀土话语权并不大。

因为矿业行业集中度普遍过于分散，企业缺乏在环保工艺和开采工艺上的高投产。据罗仲伟介绍，现在，中国矿产资源总回收率在35%左右，比世界平均水平低10~20个百分点，共生、伴生矿产资源综合利用率不到20%，总回收率只有30%，而国外均在50%以上。

据统计，全国1845个应进行矿产资源综合的矿山中，只有2%的矿山综合利用率在70%以上，而75%的矿产综合利用率不到2.5%。

另有数据显示，中国已探明的矿产储量中，共生、伴生矿床比重占80%左右，其潜在价值占总潜在价值的37%。而在已开发利用的155种矿产中，有87种属共生、伴生矿产，占56%，但只对其中1/3的共生、伴生矿产进行了综合开发。此外，中国尾矿及固体废弃物综合开发利用还处于起步阶段。目前，中国选矿每年产生的尾矿废弃物超过5亿吨。

罗仲伟认为，矿产资源开发利用方式不尽合理，造成了生态环境恶化。首先，表现为矿业固体废弃物成灾的问题，国内绝大多数小矿山没有排石场和尾矿库，废石和尾矿随意堆放，不仅占用土地，还造成水土流失，堵塞河道和形成泥石流。其次是生态环境恶化，由于大量的采矿活动及开采后的复垦还田程度低，使很多矿区的生态环境遭到严重破坏。最后，水污染现象及地质环境问题日益严重。

据不完全统计，中国因采矿而造成的地面塌陷面积已达到500万~600万亩，每年因此造成的损失达到4亿元以上；井下开矿导致矿区大面积区域性地下水位下降，严重破坏了矿区水均衡系统，致使水资源短缺；采矿产生的废水、废液排放总量占到全国工业废水、废液排放总量的10%以上，而处理率仅为约4%。

管理体制探因

为什么会出现上述现象？因为中国作为一个矿业大国，这些年来，虽然形成了相对统一的矿产资产管理体制，但还没有形成统一的矿业管理体制，没有专门的政府主管部门对矿业实行统一监管，对矿业运行的监管权力分布在国土资源部、发改委等多个政府部门，政出多门的现象时有发生。

据罗仲伟研究发现，在上游矿产资源环节，国土资源部作为主管部门，负责土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用；作为矿产资源的产业化环节，发改委和商务部作为主管部门，负责产业准入及相关政策研究制订；在企业准入程序上，除国土资源核发的采矿许可证和土地使用证外，工商部门、环保部门、安全生产监管部门分别负责矿业企业的营业执照、环评排污许可证的核发及日常监管工作；而在矿业企业运行层面，按照国家行政管理职能与资源国家所有权分开的原则，少数大型中央企业的出资人职责归国资委行使，部分管理权限下放地方的国有矿业企业，其出资人职责由地方国资委及国有出资机构行使，其他企业归属相应的投资人。

“与既有的矿业管理体制相配套，目前，中国矿业政策体系集中体现为矿产资源立法相对完善，而与矿业有序发展相关的法律法规相对薄弱。”罗仲伟说。

1986年中国颁布第一部《矿产资源法》。由于这个法律仍然带有浓厚的计划经济体制色彩，主要服务于计划经济的需要，1996年，按照建设社会主义市场经济体制的导向进行了修改。

1998年2月12日，国务院进一步就矿产资源勘查、开采登记、矿业权转让发布了三个法规。同年4月，国土资源部成立，中国矿业管理体制真正迈向了向市场经济体制过渡的发展阶段。

但是在现有的中国矿业管理体制中，仍然面临两个方面的突出问题。罗仲伟认为，一方面是中央政府对矿业的监管职能，如何在不同的政府部门之间进行分配的问题；另一方面，是中央与地方在行业管理权限及矿业权收益上如何作分配的问题。

目前，中国矿产资源管理的权限与相关权益的分配格局是以中央为主、地方为辅，与之相应，矿业管理也是以中央为主、地方为辅。然而，许多中央政策的落实，都与矿业企业的日常运营管理息息相关，这就需要地方政府的积极参与。

但是，由于中央和地方各级政府对资源的关注点不同，相关政策的落实，甚至法律法规的执行，容易出现偏差和扭曲。

2003年，国土资源部发布《地质勘查资质注册登记办法》（国土资发[2003]218号），对地质勘查单位按照技术力量、设备能力和管理水平的不同，进行分类分级管理，明确了地质勘查市场的准入条件。

“但是，在矿业企业的市场准入方面，除了发改委针对一些行业规章条例而提出的原则性的规定外，并没有相对系统的、统一的、明确的政策法规来作支撑，致使一些共识较多的政策方针，在执行层面，往往缺乏可追溯责任的制度安排，容易流于形式，无法得到落实。”罗仲伟说。

原国家稀土领导小组办公室处长红枫告诉CBN记者，一般是上有对策，下有对策，地方政府为了发展当地的经济，经常以牺牲环境为代价。

针对全国各地乱采滥挖、采富弃贫、掠夺性开采、安全生产事故频发、造成资源和环境的严重破坏和浪费的问题，国土资源部曾就一些紧缺矿产资源乱采滥挖、生产总量过剩现象，执行了“总量控制”政策。

然而，因为地方利益、局部利益、少数投资人利益的驱动，加之缺乏对违规企业和当事人的制裁手段，“总量控制”政策及促进矿产资源保护与合理利用的政策，屡屡落空，一些地方政府甚至在有关矿产品流通方面出台限制措施给予对抗。

矿污染解决之道

目前，普遍存在一种错误认识，认为发展矿业必然带来安全事故和环境破坏，因为矿业开发中安全事故和环境破坏可以减少但却不可避免。

但在罗仲伟看来，这并不符合现代矿业发展的基本规律，因为国际矿业开发的先进经验和企业实践表明，矿业并不必然比其他重化工业具有更大的安全危险和环境破坏。

罗仲伟认为，中国矿业领域目前矿难和环境事故频发固然有许多技术上的原因，但是更为重要的原因来自管理机制——一方面，对于国有矿业企业来说，由于归属行业或地方管理，行政部门在裁判员、运动员之间的利益冲突，导致在企业管理中普遍形成重利润、忽视安全环保投入的倾向；另一个方面，由于矿产资源是隐形资产，私营企业的经营行为不透明，政府很难对其实施有效的监管。

安全环保标准的降低则是导致中国资源保护失控、资源“廉价流失”的主要原因之一。环境保护指标和安全生产指标就是所有这些门槛中最为重要的技术门槛。

“中国矿业开发的技术门槛表面上看在世界各国是最高的，但是都被维护各种行政利益、地方利益的潜规则所侵蚀。”罗仲伟说。

究竟应如何改变中国矿业发展被动的局面？在罗仲伟看来，首先要修改《矿产资源法》，向世界明确宣示中国反对各种形式的资源保护主义，同时强力推行矿业环境保护主义。

但是据CBN记者了解，截至目前，《矿产资源法》的修改虽然数易其稿，在各方利益的博弈下，一直未能达成最终统一意见。

罗仲伟认为，《矿产资源法》修改后，还要改变政府行为，应建立起开放、高效、稳定、透明的矿业投资环境。而透明的矿业投资环境前提是，首先要建立全国统一的矿业税费制度，其次要提高政策统一性、透明度，建立长期、稳定的矿业政策环境；最后还要建立新时期矿业准入制度，只有上市公司能够开发经营我国重要的矿产资源。

更为重要的是，罗仲伟认为，应正确处理地方政府在矿产资源开发利用过程中的各种关系。针对这个问题，要坚决剥夺地方政府的矿业审批权，明令禁止地方政府参股矿业企业，改变地方政府对矿业的监管机制，打破矿业区域分割，建立矿山开采的利益协调机制。

据王国珍介绍，经常会出现地方政府漠视各种标准，让一些环保不达标的企业开矿，甚至还有一些企业没有采矿证照样采矿的情况，多个企业使用一个采矿证的事情时有发生。

“最后，还应建立和完善具有中国特色的矿业市场体系，推动建立全国统一的矿权市场，大力发展矿业中介服务机构形成政府间接监督机制，并加快推动地质勘探环节的企业化、市场化改革，建立与全球资本市场连接的国际性矿业资本市场。”罗仲伟说。

当然，企业也应该从社会责任的角度来高度重视环保。近几年，企业在宣传自己的社会责任时，往往强调慈善等捐款的社会责任形式，其中不乏一些环保不达标的企业。但是，作为一个企业，其最大的社会责任应该是严格遵守国家的各项法律法规政策，保护环境。

必须承认的是，以道德、社会责任来约束企业进行环保，无法从根本上解决问题，最终还得寻找一条能够从源头上控制的解决之道。 (本文来源：第一财经日报 作者：曹开虎)

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