《国家主权与地方自治》前言片段

　　
 　　本书的目的是从比较宪法学的高度，重新审视不断缠绕中国政府实践的中央与地方关系问题。所谓“中央与地方关系”，在此泛指不同层次政府之间的纵向分权关系，[1] 主要是指全国最高政府和次级领土单元的政府之间的权力分配关系。譬如在中国等单一制，中央和地方关系简单是指中央和省或省级以下地方政府在立法、财政、行政、司法等领域的权力关系。在美国等联邦国家，中央和地方关系则主要体现为联邦和各州之间的分权关系，[2] 有时也体现为联邦和州以下的地方以及州和地方政府之间的关系。在此为了方便起见，将州或省一级政府也统称为“地方政府”。通过全面探讨欧美等国的宪政经验，本书尝试概括和总结中央和地方关系的一般宪法原则与原理，进而为解决中国的中央和地方关系问题提供可操作的学术建议。针对中国面临的一系列政府实践问题，本书系统回顾、比较并展望世界主要国家（尤其是大国）的中央和地方权力关系，以及这些权力关系模式对解决现实问题的作用。通过这项研究，我们希望建立界定中央和地方权限的普遍原则和标准，健全司法审查制度，通过法治途径来解决中央和地方的立法冲突，从根本上改变目前中央与地方关系政治化和人治化的现状，明确中央和地方权限，避免不必要的中央与地方权力冲突。
 　　作为本书的主线，“法治化”成为厘清中央和地方关系的关键。所谓“法治化”，是指相对于政治化和人治化的治理模式。中央和地方关系的法治化意味着中央不能单纯依靠行政权力指挥和命令地方政府，也不能不分事务的领域和性质行使至高无上、不可限制、不可挑战的全面立法权。法治化首先要求中央和地方关系有法可依，中央和地方都按照规范与调整两者关系的基本法律或规则行使各自的权力，因而有必要制定一部“中央和地方关系基本法”（详见本书附录）。其次，这部基本法的理论依据是中央和地方之间存在合理的权限划分标准——某些事务应该由中央政府在全国范围内统一规定，而其它事务则应该由地方政府因地制宜，根据地方情况和需要加以规定，因而央地关系法治化的制度基础必然是地方民主自治的宪法权利；如果不承认地方政府和中央在基本法面前的平等地位，一切还是由中央说了算，那么央地关系就不可能法治化。再次，尊重地方自治意味着中央有必要适当自我限权。央地关系法治化要求中央和地方通过基本法律相对明确地界定各自的权限，尤其是中央必须尊重地方在立法、财政、行政等领域的自主权；凡是地方有能力适当管辖的领域，都应该通过地方民主自治实现有效治理。另一方面，在某些地方不能有效治理的领域，尤其是在地方民主因为实行地方歧视和保护主义而不能正常运行的情况下，中央应该发挥更大的作用，譬如通过改革司法制度更有效地控制地方保护主义并实施有限范围的中央政令，在全国范围内统一宪法和法律的解释，通过扩大经济规模、完善市场竞争促进全国市场经济发展。最后，“法治化”当然离不开司法的作用；要保证中央和地方都遵守基本法所规定的权限，有必要建立一个司法性质的实施机构，通过政治中立的方式界定央地权限，从而将央地关系基本法落到实处。
 　　 　　在方法上，本书大致掌握三个总体思路。第一，世界宪政的普遍原理和中国宪政的具体实践相结合，比较与总结宪政发达国家的经验与理论。宪政既是抽象普遍的，又是实际具体的。中国的中央和地方关系问题分享了其它国家的共同特点，但也具有自己的特殊性。本书在比较各国经验的基础上得出解决中央和地方关系的普遍原理，进而用于解决中国的实际问题。第二，宏观理论和微观分析相结合，运用历史学和政治理论探讨国家主权的性质、意义与演变，在关心宏观问题的同时，运用有关中央和地方关系的一般理论分析中国的具体问题，并尝试对解决中国的实际问题提出建设性方案。最后，规范理论和实证研究相结合，建立效率优先、兼顾公平和地区平衡发展的制度评判原则，并运用实证分析探讨中国的具体现实问题。　　目前法学研究过多集中于规范研究，实地调查严重不足，希望通过强调实证研究改变这种现状。
 　　 　　在内容上，本书重点探讨了以下重要问题。首先，建立中央和地方关系的普遍原则和标准，在保证国家法律统一的同时防止对地方问题“一刀切”。这个命题涉及到一系列相关问题，包括如何界定什么是地方自主权的适当行使、什么是损害全国市场经济秩序的地方保护主义。这些问题具有很大的难度，需要结合中西方的理论和实践加以充分探讨。其次，理顺中央立法和地方立法、全国人大和地方人大之间的关系。一方面，1982年宪法规定了法院对地方人大负责的制度，因而地方利益必然会对地方法院的判决产生一定影响；另一方面，法制的统一必然要求地方法院正确适用国家法律。如何从制度上保证司法部门不受地方保护主义的影响，公正地处理中央和地方法律冲突？这是目前司法改革所面临的一个难题。最后，确立司法权在中央和地方权力关系中的定位。中国司法制度的特色是“条块结合，以块为主”，地方人大和行政部门控制了地方法院的人事任免和财政来源。　　在结构上，以上内容在本书五章中具体展开，　　分别探讨了中央和地方关系的基本理论、立法与财政分权、治权分配和地方民主自治、地方保护主义的防治与国家法制统一等主题。其中立法与财政分权、治权分配和地方自治以及地方保护主义的法律解决机制是中央与地方一般关系的核心内容。中国实践充分显示，地方民主是央地关系法治化的基石；没有地方民主自治，法治化的中央和地方关系就失去了制度基础。事实上，第一章探讨基本理论的主要目的正是通过清除传统主权观念的误区，论证地方自治的重要性。在一个中央“主权”无所不在的大一统集权国家，地方不可能实现真正意义上的民主自治，央地关系法治化也就无从开始。只有从根本上重构主权概念，才能为中央与地方关系的法治化扫除理论障碍。