happy sugar darlin:关于改革和完善纪检监察体制的几点思考(2008-12-29 15:34:50)

    我国目前的纪检监察体制是双重领导体制，即各级纪检监察机关在各级党委、政府的领导下开展工作，同时受上级纪检监察机关的领导。这种体制的优势在于有利于加强党委、政府的领导，有利于纪检监察机关围绕党委和政府的中心任务开展工作。但实践中也暴露一些问题，致使有些纪检监察机关的职能和作用没有得到充分发挥。目前，我国已进入改革发展关键阶段，党风廉政建设和反腐败斗争面临许多新情况新问题，形势仍然严峻，任务仍然艰巨。坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，因此，需要进一步和改革和完善纪检监察领导体制，以适应反腐倡廉工作不断深入开展的需要。
    一、纪检监察体制现状和存在的问题
    在双重领导体制下，中央纪委、监察部受党中央、国务院领导，向党中央、国务院负责；地方各级纪检监察机关受同级党委和政府领导，同时也受上级纪检监察机关的领导，向同级党委、政府和上级纪检监察机关负责。各级纪检监察机关要贯彻落实同级党委、政府和上级纪检监察机关的工作部署，向同级党委、政府和上级纪检监察机关报告工作。很显然，中央一级的领导关系和工作关系是明确、易行的。而地方各级纪检监察机关“双重领导”体制的运行，并没有明确以谁为主的问题，就理论上讲上级纪检监察机关的领导和同级党委、政府的领导都是全面的领导。但在实际工作中，由于上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导主要体现在业务方面，而地方纪检监察机关的组织机构设立、干部任免、人事编制和财务等方面管理是以同级党委、政府领导为主，因此，纪检监察机关主要是在同级党委和政府领导下开展工作的，其工作的独立性和权威性受到了一定的限制，监督作用难以有效发挥。
    一是纪检监察机关不能对同级党委和政府领导班子成员进行有效监督。我们党有明文规定：各级纪律检查委员会对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督。中央纪委多次明文授予地方纪检监察机关监督检查权，但象对同级党委的监督和对同级党委副职的初核等，规定很明确，在实际工作中很难落实。从各地的实践结果来看，监督同级党委及其成员这一条极难做到。原因很简单，就是因为各级纪检监察机关既是同级党委政府的被领导者，又是同级党委政府的监督者。要求被领导者监督领导者这本身就是一个难以克服的矛盾。广西玉林市原市委书记李乘龙就说过：“我的权力太大，稍不注意，权力就会转化成金钱，监督机构对于我形同虚设。”胡长清则将自己形容为“牛栏里关猫，进出自由”。在马德案中，共有260多名官员涉案，其中包括黑龙江省绥化市下辖10个县市的众多处级以上干部，仅“一把手”就有50多人，所以被称为新中国查处的最大卖官案。 在马德承认的12次卖官行为中，除了一次是他在任绥化行署专员时接受下属给予的6000元外，其余11次都是在他坐上市委书记“一把手”后发生的。且短短两年时间内，卖官所得就有600万元之巨。在绥化，决策权、执行权和监督权都掌握在市委书记马德一人手中，谁敢不听？正是这些权力绝对化了的人，打造了官场中的“腐败生态网”。同时，在双重管理体制下，组织机构、干部管理、人事、财务、后勤保障等方面实际上都由地方党委政府管理，地方党委和政府以“人、财、物”来影响纪检监察机关“事权”的操作空间，容易损害纪检监察机关的独立性、权威性和统一性。正因为这样，一般来说，纪委既不想、不愿、也不敢监督同级，事实上也监督不了同级。
    二是纪检监察机关不能对下级党委政府和领导班子成员进行有效监督。在不能对同级党委政府进行有效监督的情况下，纪检监察机关对下一级党委和政府领导班子及其成员身上有监督能否有效呢？一个上级纪检监察机关面对的是数十个、数百个，甚至更多的对象需要监督，而且绝大多数又分布在各地。由于量大面宽，信息不畅通，所以各级纪检监察机关总是在监督方面感到力不从心，鞭长莫及。形成了“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬局面。同时，下级党委和政府的领导班子成员由于组织关系和人事关系与上级党委、政府保持着密切的联系，这样纪委对下级党委和政府的领导班子成员的监督力度在一定程度上也打了折扣。
    三是在双重领导体制下，党风廉政建设和反腐败实际工作效果主要取决于党委政府的态度。在“双重领导”体制下，纪检监察机关在级别上比同级党委和政府低半格，这在相当大的程度上削弱了纪检查监察机关履行职责的独立性，大大降低了纪监察机关的权威性。从各地实际性况来看，各级纪检监督机关的工作能不能开展，以及开展的好坏，基本上取决于同级党委、政府的态度，而不是取决于上级纪检监察机关。在双方认识一致时，就不存在什么问题。一旦认识不一致时，纪检监察机关没有了同级党委、政府的支持，许多重大问题都不能顺利解决。当查出的案件涉及到同级或上级班子的成员时，常常遇到人为的阻力，造成纪检监察工作难以有效开展。
    二、改革和完善纪检监察体制，增强纪监察机关工作的独立性和权威性 
在新的形势下，如何重构中央和地方关系，如何在不损害地方党委、政府事权和积极性的同时，确保中央的政令畅通和法度统一，成为一个新的课题。纪检监察机关领导体制改革的目标就是要在中央和地方间寻找适宜的纪检监察权力平衡和制约，以及在“条”与“块”之间寻求最佳权力组合，以寻求最合理的“央地关系”安排。纪检监察机关领导体制改革的前提是要坚持党中央和国务院的领导，目标是保证纪检监察机关能够独立依法履行职责，增强党的执政能力和反腐败工作能力，保证党中央、国务院反腐败工作精神和政策的贯彻落实，做到上下贯通，避免出现中央上有政策，地方下有对策的政策效果。下面是三种改革和完善纪检监察体制模式：
    一是改革纪检监察领导体制，地方各级纪检监察机关由中央纪委直接垂直管理。这种模式较为激进，也比较彻底。中央纪委、监察部受党中央、国务院领导，向党中央、国务院负责；地方各级纪检监察机关受上级纪检监察机关的领导，向上级纪检监察机关负责。关于组织机构设置，涉及纪检监察机关全局性的组织机构设置的原则、大政方针由党中央、国务院和中央纪委、监察部决定，各级纪检监察机关负责组织实施。日常工作中，某一部门或行业根据工作需要拟设立纪检监察机构，在上一级纪检监察机关研究同意后设立。干部的任免工作，属于选任制的干部，由上级纪检监察机关推荐，并按有关规定、程序执行。日常纪检监察机关领导干部的任免，中纪委、监察部的领导班子成员由党中央、国务院决定；地方各级纪检监察机关领导班子成员由上级纪检监察机关决定。
    这种模式能够最大限度地保证纪检监察机关履行纪检监察职能，全面贯彻落实党章和行政监察法所赋予的职责，使中央的反腐败工作方略能够得到全面的有效执行。但这是对现有体制进行大手术，并损害了地方党委政府机构与权力配置，阻力较大。
    二是改革地方纪检监察领导体制，省（自治区、直辖市）以下各级纪检监察机关由省（自治区、直辖市）纪委直接垂直管理。这种模式较为平稳，是当下更为现实和渐进的选择。 中央纪委、监察部受党中央、国务院领导，向党中央、国务院负责；省纪检监察机关在省（自治区、直辖市）委、省（自治区、直辖市）政府的领导下开展工作，省（自治区、直辖市）以下纪检监察机关由省（自治区、直辖市）纪检监察机关垂直领导。涉及纪检监察机关全局性的组织机构设置的原则、大政方针由党中央、国务院和中央纪委监察部决定，由省（自治区、直辖市）委、省（自治区、直辖市）政府、省（自治区、直辖市）级纪检监察机关组织负责组织实施。日常工作中，省（自治区、直辖市）以下某一部门或行业根据工作需要拟设立纪检监察机构，由上一级纪检监察机关设立。干部的任免工作，属于选任制的干部，由上级纪检监督机关推荐，按有关规定、程序执行。中央纪委监察部的领导班子成员由党中央、国务院决定。省（自治区、直辖市）级纪检监察机关的领导班子成员主要由省（自治区、直辖市）委、省（自治区、直辖市）政府决定。省（自治区、直辖市）以下日常纪检监察机关领导干部的任免，由上级纪检监察机关直接管理。
    在这种模式下，既保证了省（自治区、直辖市）委、省（自治区、直辖市）政府对纪检监察工作的领导，使纪检监察工作能够结合本省实际，围绕省（自治区、直辖市）委、省（自治区、直辖市）政府的中心工作来开展，又能保证地市级以下纪委工作的独立性和权威性，使中央确定的党风廉政建设和反腐败工作工作方针政策能够得到贯彻执行。同时，中央在推行这项改革时，能够很容易得到省（自治区、直辖市）委、省（自治区、直辖市）政府的支持。
    三是完善纪检监察双重领导体制，组织机构设置、干部管理和财务管理上收到上级纪检监察机关，加强上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导。这种模式更为稳健，组织机构设置、干部管理和财务管理主要由上级纪检监察机关负责。涉及纪检监察机关全局性的组织机构设置的原则、大政方针由党中央、国务院和中央纪委、监察部决定，各级纪检监察机关、党委和政府负责组织实施。日常工作中，某一部门或行业根据工作需要拟设立纪检监察机构，在上一级纪检监察机关研究同意后，但应征得所在党委（党组）、政府（行政领导）同意。干部的任免工作，属于选任制的干部，由上级纪检监督机关推荐，按有关规定、程序执行。日常纪检监察机关领导干部的任免以纪检监察机关为主，但中央纪委、监察部的领导班子成员由党中央、国务院决定；地方各级纪检监察机关领导班子成员由上级纪检监察机关和同级党委、政府双重管理，以上级纪检监察机关为主，干部的任免、调动必须征得同级党委、政府同意。
    在这种模式下，还是双重领导，但由于人事权、财务权上收上级纪检监察机关，加强了上级纪检监察机关的领导，弱化了同级党委政府的领导，增强了纪检监察机关工作的独立性和权威性，但是由于削弱了地方党委政府的领导，改革的阻力也不会小。但可以先在省（自治区、直辖市）以下纪检监察机关实行，这样能够得到省（自治区、直辖市）委省（自治区、直辖市）政府的支持。待条件成熟时，再由下而上，全面实行。
    改革和完善纪检监察机关领导体制，增强纪检监察机关工作的独立性和权威性，能够扎实有效地推进党风廉政建设和反腐败工作。如果把国家机器的运动比作一列行驶的列车，那么纪检监察机关的职能就是列车的制动系统。当路线发生问题和出现危险时，它要能够保证及时制动，最大限度地保证列车的安全。纪检监察工作的性质客观上要求它要能够象列车的制动系统一样，在关键时刻独立的、不受干扰的行使其职权，净化党的执政环境，增强我们党拒腐防变能力和执政能力。