林志玲内衣秀2017:美、英、法三国党管“干部”规律

　　1776年美国独立以后，宪法规定总统及内阁成员实行任期制，但其他公务人员的地位并无法律规定，而由总统和部长对其他公务人员行使任免权，容易产生政党分赃制。

　　1789—1829年，美国的建国者从巩固新生政权出发进行官员的选拔和任用，如，任用那些支持政权的贵族、绅士、退伍军人等社会精英，并尽量保持公职稳定。这段时间美国联邦政府并没有像州与地方政府那样肆无忌惮地实施政党分赃制。

　　最初实施政党分赃制的是1829年的安德鲁·杰克逊总统，最早明确其内涵的是来自美国纽约州的参议员威廉·L.马西。马西认为，“肥缺属于胜者”，政治家也不认为胜者取代败者在原则上有什么错误。杰克逊总统实施政党分赃制还比较含蓄，在其任期的8年间（1829—1837年），所撤换的官员只占全部官员的20%。杰克逊总统的8位后继者在1837—1865年间大肆实施政党分赃制。有些总统开始把属于同一个党派的前任政府官员赶出政府机关。林肯总统非常清楚政党分赃制的弊端，“政党分赃制对共和国的危险可能比叛乱还大”。但是，1861年他上台后，曾将政府公职中90%的位子分给了共和党在内战与重建国家中的有功之臣。林肯还规定，被总统任命为官员的共和党人，必须将其20%的薪俸交给本党，以示酬谢，这就是所谓的“20%俱乐部”。此时的执政党管干部，其实质是一把手管所有的干部，是任人唯亲的制度，其结果是我们通常所说的“一朝天子一朝臣”。

　　1865—1881年，美国各执政党试图改革国家吏治但又无法彻底摆脱政党分赃制。之所以无法彻底摆脱政党分赃制，是因为它在当时有其特定的历史作用。一是适应了当时美国西部扩张、选民群体扩大的社会变迁，有利于公职队伍民主化；二是与当时的执政方式相适应。

　　在大选中获胜的执政党要把国家公共职位作为战利品回报给本党成员及亲信，这是美国等主要资本主义国家执政党最初的执政方式。这种执政方式与当时“政治民主化，管理也要民主化”的执政理念密切相关。战胜封建王权建立起来的资产阶级政权，不断健全选举制、议会制、政党制，这是“政治民主化”的重要体现；所谓“管理民主化”，是指在政府公共行政领域实施“一朝天子一朝臣”的政党分赃制。历史发展表明，资产阶级执政党的这种执政理念是幼稚的。美国资产阶级执政党执政方式的转型，是通过吏治转型来实现的，即遵循“政治民主化、管理科学化”的原则，以公务员制度取代政党分赃制。

　　1883年，美国国会通过的《彭德尔顿公务员法》是多种力量相互作用的结果。

　　一是选民的推动。权力的接受者必须对选民负责，这是政治权力运作的基本规律。执政党应该对选民负责，而选民最讨厌的就是政党分赃制这种制度化的用人腐败。用人腐败是所有腐败中最大的腐败，用人腐败催化了其他一切形式的腐败。政治忠诚优先于诚信和能力成为头等重要的用人标准，助长了赤裸裸的利益交换。

　　二是工业资产阶级的推动。1880年代，美国已经进入城市工业社会，1879年，美国出现了第一个托拉斯（洛克菲勒的美孚石油公司），1900年，工人超过农民，劳资矛盾出现。工业资产阶级要求政府提高效率，有效履行公共管理职能。1876年，海斯总统指令海关、税务、内政等政府机构试行公开考试择优录用的办法选用公职人员，是工业界直接压力的结果。工业界早就对邮政机构的失职和海关机构的敲诈行为十分不满了。

　　三是资产阶级执政党的开明人士和有识之士的推动。政党分赃制的实质是“一把手”（执政党的党魁）管干部，这种党管干部的模式既方便了“一把手”，又将各种矛盾集中到了“一把手”身上。每当大选结束执政党领袖接管行政大权后，他的第一项工作就是应付众多的求职者与繁杂的官职分配工作，费心、费力、费神，甚至丢命。在新闻媒体的呼吁以及社会的巨大压力下，加菲尔德总统的继任者共和党切斯特·艾伦·阿瑟总统对政府的贪官污吏进行改革，并于1883年1月26日签署《彭德尔顿公务员法》。该法最重要的是将分类管理的原则确定下来。

　　自1883年美国公务员法实施以来，美国联邦政府官员可以分为政务类与业务类两类公务员。政务类公务员是由民选产生或由总统政治任命、与执政党共进退，业务类是经过录用考试职位常任的公务员。目前，美国联邦政府的政务类包括总统、副总统、内阁成员、总统办事机构的高级官员以及独立机构的高级官员。美国的政务类公务员包括内阁成员在内的政治任命官员。

　　就英国吏治而言，1688—1714年属于国王恩赐官职制，从1714年确立内阁制度到1870年确立公务员制度，属于政党分赃制。以是否与内阁共进退为标准，1805年英国中央政府官员可区分为政务类与业务类公务员。1870年英国公务员制度确立后，中央公务员依然分为政务类与业务类。目前，英国中央政府政务类公务员包括首相、主管大臣、国务大臣和政务次官。政务类应是国会议员，主要是下院议员。常务次官以下、科员助理以上属于业务类公务员。与美国相比，英国的政务类公务员外延要小得多。法国吏治始于15世纪，制度化于16世纪、延续于法国大革命前的卖官制，直接影响了1789年法国资产阶级之后的吏治。1789年后的法国政治先后经历了君主立宪、帝制、共和制多次反复更替的曲折发展，与政治体制密切相关的吏治也难以稳定。大体来说，1789—1875年间，法国吏治属于个人官职恩赐制，1875—1946年是个人官职恩赐制与零星的功绩制并存的时期。在1946年建立公务员制度后，法国开始明确区分政务类与业务类公务员。区分的标准为是否与执政党共进退。与美国一样，法国的政务类、业务类公务员均不得任国会议员。现在法国中央政务类公务员包括总统、总理、国务部长、部长、部长级代表和国务秘书，以及由总统和部长任命的政治任命官员。

　　（二）美国、英国和法国执政党分类管理“干部”

　　美国、英国和法国三国执政党把政府官员分成政务类公务员和业务类公务员。政务类公务员又分成两种：选任制官员属于选民“选出来的人民仆人”，对选民负责；政治任命官员属于政治家“任命的”，是“政治家的仆人”，对政治家负责。业务类公务员是依法“考出来的”，是“法律的仆人”，对法律负责，承担法律责任与纪律责任。

　　1．执政党对内阁成员等政务类公务员的选拔与管理

　　（1）提名权与选拔标准

　　美国联邦政府政务类公务员具体包括内阁成员在内的政治任命官员。自美国建国以来，作为执政党党魁的美国总统从来就拥有内阁成员的提名权，而且是一人独有内阁成员的提名权。

　　提名的选拔标准是什么？里查德·卡茨在详细考察了从卡特政府到克林顿政府内阁成员背景后，得出的基本结论是：一是需要拥有专业知识。此处的专业知识当然是治国理政的专业知识。国会议员、大公司、前任政府、州与地方政府的高级官员容易成为总统的提名人选。二是对总统以及总统的纲领保持忠诚。三是能够促使党内以前的反对者成为现在的支持者。四是能够对多样化的社会团体具有象征性代表作用。尽管总统在政治任命时要综合考虑以上四个标准，但是若干学者与观察家发现，与总统的私人关系是政治任命最重要的标准。从这个意义上说，总统的政治任命官员属于典型的“任人唯亲”。

　　（2）选拔程序

　　在选拔程序上，对包括内阁成员在内的重要政治任命官员，实现了提名权、考察权和任命权的分离。提名权与最终任名权都在总统手里，考察权与考察环节却在国会手里，形成了提名权、考察权和任命权的三权分离与协调机制。

　　审查批准的具体程序是，一是总统向参议院提交提名人名单，参议院将提名人名单交给相关委员会进行审查；二是由主管委员会举行听证会，对被提名人进行全面的了解和考察，并可以要求被提名人选到会回答有关问题；三是参议院全院大会表决。一旦提名人有争议，参议院会认真审查提名人的背景和资历，有的也会不顾总统压力顶住不予批准。在某些特殊情况下，参议院可要求提名者做出恪守某项原则、规定的承诺，以作为批准其任命的条件。四是如果参议院否决了总统的提名人选，总统就必须重新提名其他人选。当然参议院一般很少在全院代表大会否决总统的提名，而是就某些有争议的事件举行听证会，或者通过媒体表示不满，以达到总统收回提名的目的。

　　参议院的审查批准权已经成为与总统讨价还价、制约总统人事权的重要机制。根据参议院议事规则，每一位参议员都有搁置权。只要有一位参议员反对，总统提名人选的批准都将面临推迟甚至无法任命的结局。如果总统与参议院多数党领袖关系紧张，参议院多数党领袖通常通过拖延批准总统提名以寻求让步。否决是一项直接的制约权力，拖延是一种间接的制约权力。虽然被否决的总统提名人选比例比较小，但面对拖延可能，总统也不能不慎重考虑提名人选。

　　对英国来说，英国的政府首脑（首相）不是选民直接选举的，而是从议会选举中占据多数议席的政党或政党联盟中产生的，一般是议会中多数党的党魁。作为执政党领袖的首相，在任命内阁成员等政务官方面有相对较大的自主权。首相确定内阁成员名单，呈请英王任命。首相确定内阁成员时，不仅与党内其他领袖协商，提名人还必须是本党议员。一般而言，一旦赢得大选，执政党的最高领导层就整个“横向移动”到内阁之中，这一点明显区别于美国。

　　法国内阁由总理、国务部长、部长、部长级代表和国务秘书组成。法国不设副总理、副部长。

　　总统不是内阁成员，但负责主持内阁会议。总统任命总理，不需要国会同意。总统基于总理提名任免政府部长以及国家文职和军职人员。内阁其他组成人员由总理提名，内阁会议审议通过，总统以政令任命。内阁成员提名、审议、任命在很大程度上取决于总统。值得注意的是，根据法国弗朗索瓦·菲永政府规定，如果内阁部长在国民议会选举中失利，则必须辞职。2008年法国环境部长朱佩在国民会议选举中失利而辞职。

　　除内阁成员以外，法国政治任命官员还包括500个左右的高级行政职位（多由执政党成员担任，法国称为A类），500个左右的部长工作人员职位。法国高级行政职位主要包括：行政法院委员会成员、受勋委员会主任、全权大使与公使、审计法院的审计长、省长、政府在海外领地的代表、中央各部的高级官员。法国高级行政职位由总统任命，无须经过考试，不受任用资格限制，与总统共进退。部长工作人员职位是由部长任命、为部长服务的助手，个别人在部长退职后也可以在业务类公务员中找到一个职位。

　　（3）对政治任命官员的管理

　　在职务任免方面，美国特别关注政治忠诚与业务能力的平衡、以及任期内的相对稳定。政治任命官员是对政治家负责的仆人，是实现执政党治国理政的凭借，是有效实现政治领导的依靠，必须政治上靠得住，业务上有本事，也就是我们所说的“又红又专”。在保障激励机制方面，制定区别于一般行政类公务员的工资制度与奖励制度。国会为须经参议院批准的政治任命官员专门设立了行政长官工资表。总统为高级公务员序列（简称SES）专门制定了高级公务员序列工资表。工资标准明显高于一般行政类公务员（即纯粹的业务类公务员）。监督机制方面，强调财产申报与离职之后的再就业限制。

　　法国也一直探索如何加强对1000个政治任命官员的职位管理。2007年12月20日，法国住房与城市部部长办公室主任让·保尔·博卢费尔，因涉嫌占用廉租房而被“责令辞职”。

　　英国的政务类公务员相对较少。值得注意的是，英国政务类公务员往往通过引咎辞职来承担政治责任。2002年5月28日，英国运输大臣辞职就属于这类情况。

　　2.执政党对高级公务员序列的选拔与管理

　　以1978年美国《公务员制度改革法》设置9200个高级公务员职位为标志，美国联邦政府出现了一个两类公务员相互交融的新层面。这一层面上联决策，下系执行，构成贯通政务类与业务类公务员的中介。这一层次既有政治任命官员，又有业务类公务员；既有职位分类的属性，又有品位分类的色彩，实际上属于美国一个新的公务员类别，习惯上称为高级公务员序列。

　　（1）高级公务员序列的构成

　　从任用方式看，高级公务员序列由职业任用、非职业任用、限定任用三部分组成。职业任用是指只有职业化的业务类公务员才有任用资格。非职业任用是指不以职业化的业务类公务员为任用资格。非职业任用的高级公务员，政治属性强，主要从事帮助并维持有政治意义的政策制定，或作为政务官个人的助手或顾问，是政务官控制行政机关的工具。因此，非职业任用高级公务员数目不能超过高级公务员序列总数的10%。限定任用职务多是因某一不连续工作而设置，其总数不得超过高级公务员序列的5%。

　　（2）设置高级公务员序列的目的

　　高级公务员职务序列设置的目的有四：一是提高行政首长对高级公务员任用、调任、薪俸、考绩和辞退方面的灵活性；二是促进跨部门流动，盘活高级公务员人才；三是留住人才，以更好地与私营部门竞争；四是造就通才，克服职位分类中专才有余，通才不足的人力资源结构弊端。在上述四种目的中，增加高级公务员的跨部门流动的目的实现程度比较低。

　　（3）执政党对高级公务员序列的选拔与管理

　　美国联邦政府各机关每两年向人事管理局申报一次需求。

　　高级公务员名额。人事管理局根据申报单位的规模、预算和工作需要，与管理和预算局协商后，批准该单位设置一定数量的高级公务员职务。在两年内人事管理局有权调整各机关高级公务员名额。各机关在得到高级公务员名额后，可以不经人事管理局批准，按照职务等级标准自行调节高级公务员设置，任命后向人事管理局备案。每当有高级公务员职务空缺，部门首先面向整个联邦政府机关公开招聘，根据需要还可以面向非政府部门、州与地方政府公开招聘。职业任用的公务员都要经过竞争才能任用，非职业任用需要经过人事管理局的批准，限定任用不存在竞争，但须经过人事管理局认可。

　　严格选拔标准。美国高级公务员序列是一个由资深管理者组成的精英阶层。如果说政治任命官员是七分政治，三分管理，那么，高级公务员序列则是七分管理，三分政治。政治任命官员的任职资格条件由总统个人掌握，而高级公务员序列的任职资格条件则有明确规定。各机关在人事管理局规定的框架内，确定高级公务员职务序列的任职资格。人事管理局列出的担任高级公务员必须具备的资格条件，称之为“核心能力”。1998年规定的核心能力为五项：领导变革、领导员工、结果导向、企业敏锐、建立联盟与沟通。