白银之轮作者新书:差额选举与等额选举

差额选举
“差额选举”是指选举中候选人数额应多于预定的当选人数额的选举方式，与其相对应的是等额选举，即候选人的数额等于应当选者数额。“差额”还是“等额”决定了选民对候选人有没有选择的余地，也决定了候选人是否在乎选民手中的选票。
新中国成立以来，前三十年我国一直奉行等额选举，即选几人，提几人。从79年开始，虽然我们的法律在原则上确认了“差额选举”，但在实践中，人们至今依然没有感觉到自己的选票对人大代表和党政机关领导的选任中有何影响。那么，“差额选举”在我国经历了哪些曲折呢？（为方便阅读，下文略去了部分内容，详情请见完整版）
共和国辞典：差额选举
2011-12-14 第 63 期
共和国辞典 . 一、79年之前：人大代表等额选，干部上级任命
首次普选“等额选举”：选多少代表，提多少候选人
新中国成立后的前三十年，我国实行的是等额选举制。虽然1953年《选举法》并未明确规定采用等额还是差额，但邓小平1953年3月8日在《关于基层选举工作的报告》中谈及候选人的提名方式时，曾明确提出要采用“等额”方式：
●由乡选举委员会找农村中的共产党、青年团、合作社、农会、妇女会等组织的代表，共同协商后，由这些团体联合提出候选人名单。选民也可以单独提名。选多少代表，就提多少候选人。
随后，中央选举委员会在作为普选的指导性文件《关于基层选举工作的指示》中将等额选举作为一项选举规则确定下来：基层选举一般应“选举区域应选几个代表，就提出几个代表候选人”。就这样，“等额选举”成为全国首次普选中候选人提名的指导原则，在各地的普选中被不折不扣的执行。比如在53-54年北京市首次普选中，采取的就是等额选举[详细]。
与人大代表选举相呼应，1954年全国人大组织法和地方组织法都没有规定实行差额选举，当时不论是中央国家机关领导人员还是地方各级国家机关领导人员，尽管名义上规定应该由选举产生，但实际上一直采取上级任命或“等额选举”来选任。
刘少奇首倡“差额选举”，周恩来坚持“等额选举”
由于“等额选举”存在诸多问题，中共领导人曾在1957年曾针对候选人数是否应多余应当选人数的问题进行了争论，可惜后来不了了之。
1957年6月19日，刘少奇在讨论一届全国人大四次会议议程时谈到来年全国人大代表的换届选举问题，他直接提出应该实行“差额选举”：
●候选人可以多于应选人数，例如选10个代表可以提20个或25个候选人，但在提出名单时，还是要经过协商。
然而七天后，1957年6月26日，周恩来在第一届全国人民代表大会第四次会议上做的《政府工作报告》中则明确要坚持实行“等额选举”：
●至于候选人的名额问题，过去在联合提出的候选人名单中，候选人数和当选名额相等，这是各方面协商的结果。今后在这个问题上的具体作法，也仍然要经由各方面协商决定。[详细]
随后，在一届全国人大四次会议上讨论全国人大代表和地方各级人大代表换届选举问题时，许多代表赞成实行差额选举，但对差额比例有不同意见。为此，大会主席团召开扩大会议讨论这个问题。7月12日，以主席团名义向各位代表致函说：
●在各代表组讨论中，候选人名额究竟以多于应选名额多少为好，意见不完全相同。有代表组组长、副组长参加的主席团扩大会议认为，这个问题可以不作决定，建议常务委员会处理。处理的原则是候选人的名额可以多于应选人名额，但是不超过百分之五十。具体作法，在选举过程中经由各方面协商决定。以上意见，请各代表组讨论，并将讨论结果告知主席团。
随后据当时文件记载，“各代表组讨论，同意主席团的意见”。7月15日，大会执行主席刘少奇最终也同意此问题交全国人大常委会处理：
●在各级人民代表大会代表的选举中，代表候选人和应选人的名额的比例问题，各代表组同意主席团的意见，交由常务委员会处理。
至此，关于“差额选举”虽然几经讨论，最终被搁置，再无音讯。此后，尽管没有法律的明文规定，等额选举成为选举的唯一方式被延续下来。
二、80年代立法倡导“差额选举”引发竞选热潮
80年代初的选举法修改引发大学生参选人大代表热潮
由于53年以来选举确定正式候选人是靠“协商”，于是很多地方确定候选人时暗箱操作，“猫腻”不断，协商来协商去，最终还是领导定的人入选，人大代表和党政干部候选人是谁以及谁当选的决定权基本与普通选民无关。但是到文革中，即便这种形式上的民主选举也被废除，全国无论人大代表还是党政机关的选任工作都陷入混乱。
文革结束后，从1979年《选举法》开始，“差额选举”重新进入人们的视野，成为用来论证新时期选举民主进步的高频词语。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，明确规定各级人大代表选举一律以“差额”方式进行，并且具体规定了地方各级人大代表选举的“差额”比例，同时还规定了选民可自由联合推荐候选人，并允许采用各种形式宣传候选人。可以看出，79年选举法条款对搞“差额选举”还是有很大诚意的。
同时，彭真作为此次选举法修改的主持者，对“差额选举”非常支持，他认为“要坚持不等额选举。候选人多于应选人的不等额选举是搞好选举的关键之一。”
法律的修改马上得到了当时公众（特别是大学生群体）的强烈呼应，1980年的人大选举中，全国多所高校的大学生们掀起了一场竞选风潮。据蔡定剑教授介绍：
●1980年11月，北京市海淀区直选区人大代表，北京大学要选两名人大代表，其中一名是学生。经初步提名酝酿后，18名学生被提名确定为初步候选人。当时，竞选的大字报、辩论会、演讲、座谈会盛极一时，候选人经常在餐厅、教室、广场进行辩论、回答提问、发表演说。一系列竞选后，一名国政系研究生以登记选民57%的得票率当选。……在全国范围内，湖南师院、浙江大学等院校也出现了不同程度的竞选。
由此可以看出，公众的民主热情与制度允许民众参与到什么程度直接相关。但是，80年人大“竞选”热潮刚过，全国县级直接选举工作办公室主任、民政部部长程子华在1981年9月3日做的《关于全国县级直接选举工作的总结报告》中就对竞选提出了直接批评：
●在这届选举中，有极少数人利用选举人民代表的机会，搞所谓“竞选”，不遵守社会主义法制，搞无政府主义、极端个人主义，进行秘密串联，发表蛊惑人心的言论，公开反对四项基本原则。这种破坏社会主义民主和法制的活动，违背了全国人民的根本利益，必须坚决反对。[详细]
这种对人大代表竞选的严厉指责在接下来的1982年修改选举法中得到了体现，为了限制竞选，人大将宣传候选人的方式由79年的“用各种形式宣传代表候选人”改为只能“在选民小组会上介绍所推荐的代表候选人”，这个小小的修改造成了选民见不到候选人，候选人不见选民也能当选的局面，这就让竞选不再可能。
而与竞选息息相关的人大代表“差额选举”也注定命运多舛。虽然1982年在法律上取消了预选，防止选举中出现的借预之名实行“差额预选，等额选举”，是一个不小的进步，但这也让正式候选人的决定权再次从选民手中回到领导那里，“选举”再次成为仅仅对组织安排予以确认的“投票”，差额也就丧失了意义，成了点缀。
自此，人大代表的“差额”选举虽被一再提及，但选民手中的选票对人大代表的影响已经大打折扣，这也为四年之后选举法对“等额选举”的部分回归埋下了根基。
80年代组织法修改允许差额选国家机关领导干部
1979年，与《选举法》同一天被通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一次以法律的形式明确规定，对地方国家机关领导人员的选举“候选人名额一般应多于应选人名额”，即采用差额的办法[详细]。
但是由于当时“预选”的存在，当时在地方国家机关领导人员的选举实践中，多数实行的是差额预选，主要是将代表联名提出的候选人预选掉，保证主席团提名的候选人成为正式候选人，然后在正式选举中则采取等额。有些地方甚至根本不让代表提出的候选人进入正式候选人名单，比如：
●1983年春，广西壮族自治区人大选举全国人大代表时，主席团把代表提的候选人全部勾掉了，提交大会选举的候选人名单都是主席团提出的。一些代表向全国人大常委会反映这个问题。习仲勋同杨尚昆、彭冲研究，认为广西的做法不妥，代表提出的候选人不列入候选人名单是违法的。习仲勋亲自给区委书记打电话，批评他们的做法违法，要求他们纠正。
同时，当时的《地方组织法》并未像《选举法》那样对候选人多于当选人名额的比例加以明确规定，所以在80年代初期，对地方国家机关领导人员的选举通常流于形式，因此，规定地方国家机关领导人员的“差额选举”并未激发代表和民众的选举热情。
为了保证实行差额选举，1986年12月对《地方组织法》的修改着重解决了上述两个问题：首先是完全删去了关于预选的规定，杜绝“差额预选，等额选举”的情况；其次，明确规定了“差额”比例[详细]，保证了差额选举的实行。
新的《地方组织法》要求地方国家机关领导人的选举中，副职一律都要搞差额，正职是可以搞差额，也可以搞等额，同时明确了“差额”比例[详细]。1987年4月2日，全国人大常委副委员长陈丕显在《全国人民代表大会常务委员会工作报告》再次强调：
●进一步明确必须坚持差额选举，不能搞等额选举。新修改的地方组织法也规定，选举地方国家机关负责人，必须进行差额选举，不能搞等额预选和等额选举。
正是由于86年《地方组织法》对“差额选举”提供了法律保障，才迎来了中国80年代中后期地方领导干部的“差额”竞选热潮。
“差额选举”市长、副市长热潮
1988年前后，全国各地掀起了“差额”选举市长、副市长的热潮，差额选举把竞争机制引入了地方国家机关领导人员的选举。民主选举自己的执政官员，代表和选民第一次真正拥有了让谁担任领导的权力，这唤起了民众空前的民主参与热情。
1988年初的北京市副市长选举实行的是十选七的差额选举，当时实现了很多创举：10名副市长候选人向800多名人大代表作自我介绍，发表“竞选演说”，并通过市电视台向公众作了实况转播；当时还有个专门的“竞选办公室”在为副市长候选人中的两位女性（包括后来成为国务院副总理的吴仪）进行“院外游说”；10名副市长候选人要去代表们的驻地表明他们当选以后的打算，落选以后的态度……这些不能不说是中国民主选举的一大进步。
1988年，福建石狮市在全国首次实现了由市民民主推选市长。7月4日，泉州市委公布了《关于推荐选拔石狮市市长的公告》，作为福建省综合改革试点的石狮市24万市民获得了参与推选新市长的权利。经过近一个月酝酿，各地自荐群众联合举荐、组织团体推荐联名参加市长、副市长选拔的共有66人。经过资格审查，其中33人取得参加选拔资格。他们中的7人作为应选市长的初选人，分别作施政演说和答辩。8月3日 ，中共泉州市委正式任命刘成业为石狮市市长。刘成业原任福建永春县委书记。石狮副市长候选人24人，经过施政演说，公开答辩、民主评议和民意测验，经泉州市委会研究常委同意，确定了副市长人选。
1988年的广州首次出现市长的差额选举。６月间举行的广州市人大会议，主要任务是市长选举。当初广州市委向大会主席团推荐的市长人选是原常务副市长杨资元一人，待大会主席团认可并将候选人名单提交全体代表酝酿时，增城、花县代表团10 位代表，东山区代表团13位代表，芳村区、黄埔区的12位代表分别联名提出由雷宇做市长候选人的意见，后经大会主席团讨论同意，终于确认杨资元和雷宇同为市长候选人。后来在竞选演说中雷宇认为自己的经验、知识水平有限，很难胜任。结果杨资元以多数票最终当选市长。
而在当年的广东韶关再次出现市长差额选举时，大会主席团提名的市长候选人却落选了，这是建国以来选举中罕见的先例。广东韶关市八届人大第一次会议选举市长时，市长候选人原先只有主席团提名的原市长肖有根一人。后据代表们联名提名，增加了现任市委副书记高祀仁做市长候选人，这样就形成了肖有根与高祀仁竞选的局面。在无记名投票选举中，高祀仁以压倒多数的票数战胜肖有根，当选市长。代表们提出的候选人当选，官方原定的候选人落选，这是韶关市历届人大选举中没有过的事。
据蔡定剑讲，当年“不少地方的选举，包括正副省长、国家机关领导人，组织部门提名的都落选了，我的统计是有11个地方这种提名都落选了，而代表联合提名的候选人当选了。”
1988年那一轮民主选举，当真是把决定权交到代表和民众手中，而民众也没有浪费这次机会，当年被群众选出来的地方领导干部后来在仕途中都有不俗的表现。
三、90年代以来“等额选举”卷土重来
人大代表和地方政府机关正职回归“等额选举”
1986年在修改《选举法》和《地方组织法》时，虽然对差额选举做出了明确规定，但是也重新将“等额选举”写入法律条文：在地方政府机关领导人员的选举中对采用“差额”还是“等额”采取了比较灵活的方式，正职“如果候选人只有一人，也可以等额选举”，而在补选中则无论人大代表还是地方政府机关领导正副职都可采取等额的方式[详细]。然而由于等额选举比较保险，便于实现上级意图，上述规定在90年代以来的选举中被普遍约定俗成为等额选举，甚至一些地方在选举办法中公然规定正职必须实行等额选举。据蔡定剑调查，县级以上地方各级人大常委会主任、政府正职领导人的选举，绝大多数因“提不出差额”，实行的是等额选举，成为了变相的任命制，差额反而成为特例，比如：
●在1997年至1998年省级人大换届选举中，所有的正职领导人员全部实行等额选举；内蒙古自治区多伦县在1997年初县级人大换届选举中，多伦县人大常委会主任、县长、法院院长、检察院检察长全部实行等额选举，在1997年乡镇人大换届选举中．11个乡镇的人大主席全部实行等额选举，11个乡镇长有9个实行等额选举，只有2个实行差额选举。
尽管副职领导人按规定必须实行差额选举，但在实际选举中往往实行最低差额数，即只规定一个差额候选人。为了实现只达到最低差额数，各地方党政机关可谓费尽心机：
●有些地方党委组织部门不让代表联名提出候选人，往往通过组织手段动员提名人撤回提名，或要求被提名人主动提出不接受提名。有的地方党委为了使代表在法定的时间内无法联合提名，竟迟迟不给代表发联合提名候选人登记表，或者在领取这些表格时进行劝阻或刁难，如规定代表联合提名候选人登记表需要到党委的组织部门去领取，给提名人造成一种组织压力。
同时，差额选举原则在法律上只规定了地方实行差额选举，对中央一级的选举没有明确规定，因此，在由全国人大选举产生中央国家机关领导人时，一直实行的是等额选举。
1995年恢复“预选”，造成“陪选”成风，让“差额”成为摆设
为了保证实行差额选举，1986年修改地方组织法时取消了预选，虽然防止了“差额预选，等额选举”的情况，但也使候选人超过最高差额数时确定正式候选人成了难题，个别地方出现不按多数代表意愿确定正式候选人的情况，引起代表和民众不满。因此，1995年修改《地方组织法》时又恢复了预选，并明确规定预选后仍然必须实行差额选举，即预选后确定的正式候选人仍然必须多于应选人数。
在这种情况下，为了符合法律要求的差额选举，各地都出现了不同程度的“陪选”现象，即由组织部门出面安排一些人作为候选人以保证法律要求的差额选举，但有些地方暗中安排“陪选”，上级指定的“意中人”与“陪选人”相比，不论在资历方面，还是在能力和业绩方面，都具有明显优势。因为，挑选的“陪选人”越弱，选民给“意中人”投选票的可能性就越大。为了保证领导授意的候选人当选，有些地方还在选票上做手脚，将这些人印在选票醒目位置，其余按姓氏笔画为序，或把上级授意的候选人和联名提名的候选人在选票上分开排印，暗示主次。正因为各地党政机关在选举中的种种“努力”，就出现了代表联合提名的候选人在投票选举中甚至连一票赞成票也没有的奇怪现象。（强世功、蔡定剑《选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索》、于泽远《中国选拔县级以上领导 差额选举仍无法落实》）比如，蔡定剑在《中国选举状况的报告》中记录了河南某县就出现了这种情况：
●1998年，河南某县人代会上，一位候选人竞然得的是零票。候选人是个女乡长，记者问她为什么得零票，她表明白己这个候选人是作为陪衬的，上面规定要实行差额选举，不多安排个候选人怎么能行?在确定为候选人时，县委领导就对她说要跟县委保持一致．自己不要投自己的票，要是得了个零票就是最大的胜利。她表示：“我是共产党员，要听县委的话！”
资料来源：张金才《邓小平与新中国第一次全国基层选举》；刘政《刘少奇促进民主法制建设二三事》；谢毅敏《我国选举制度的历史、现状和改革探析》；蔡定剑《修改选举法的几点建议》；王汉斌《差额选举：我国选举制度的重要改革》；强世功、蔡定剑《选举发展中的矛盾与选举制度改革的探索》；于泽远《中国选拔县级以上领导 差额选举仍无法落实》；蔡定剑《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版；《中国热点新闻大追踪》，漓江出版社1993年版等。
六十年来，“差额选举”在选举法和组织法中被反复修改，在实际操作中被想办法搁置，何时才能名副其实呢？