高野小野寺同人:[国情]中国改革是人类有史以来最漫长、最低效的一次改革

从1978年执政党主动举起改革大旗算起，中国政府一届接一届地、连续地把制度改革列为施政目标已经33年有余了，这无疑是人类有史以来由执政者为主体而进行的最漫长、最低效的一次改革工程！并且更加令人惶恐的是，这一次改革工程至今“仍未进入深水区”，改革主体至今仍然对衡量改革工程绩效的最基础的指标讳莫如深，这最基础的指标就是按照科学随机原则统计而成的国民生活质量和国民满意度指标。不得不说，中华民族正在经历一场改革悲剧！

之所以产生这样的改革悲剧首先是因为改革工程的设计师、工程们师居然没有搞清楚什么叫改革。

国家之改革从根本而言是重新架构或局部调整一个国家的制度系统，这个制度系统能使人们的那些较少涉及他人的行为趋于自由化和多样化，能使人们的那些较多涉及他人的公共行为趋于标准化和规范化，并且能使人们的全部行为更有效地达成一国国民的需求格局。被改革之制度系统，或者是技术层面不够系统化，导致各个个体的行为相互冲突、互为成本，个体行为无法形成合力，行为的宏观总体结果微小；或者是，制度系统虽然在技术上是有效的，但它使人们的行为的宏观总体结果与国民的需求格局渐行渐远，行为的宏观总体结果的效用较小。

人类共同体为追求“幸福”而行为，有些行为能有效接近“幸福”之目标，即人们对行为的结果满意程度较高，而有些行为则是低效的甚至在方向上就已经使我们远离目标。人们愿意反复模仿那些令人满意的行为，并将这些比较有效的行为概念化、标准化、稳定化、强制化，就形成了规范行为之制度。

制度按照可概念化、可标准化、可强制化的程度又区分为外在制度和内在制度，前者如法律规章等，后者如道德舆论等。

完整的制度是由显化的部分和隐含的部分共同构成，前者如文字化的法条和口语化的规矩等，后者则是形成制度时远未尽列的甚至尚未明确意识到的环境条件。专业从事制度研究和设计的人员有义务格外关注和准确描述制度的隐含部分，因为非专业的公众在多数情况下只意识到制度的显化部分，而对制度的隐含部分缺少概念化的认识。

改革是什么？或者由于人们的需求格局或目标变了，或者由于环境条件变了，以前的制度的隐含部分不再与现实状况吻合了，导致以前的制度的显化的行为准则不再能有效引导人们的行为达成目标了。于是人们就要重新寻找在新的条件下能比较有效达成目标的典型行为，并将它概念化、标准化、强制化，从而形成新的规范行为的制度，这个过程就是改革。按照要改革的制度在整个制度系统中的层级位置，按照制度改革滞后的程度，按照人们不满意的普遍程度，按照制度改革的成本比较，改革又分为全面系统改革和局部调整改革。

人们为了提高制度改革的准确性和效率，预先从不同的角度，在不同的重大假设条件下，对人们行为的片段规律做了学科性研究，如政治学、经济学等。人们按照抽象思维的要求将研究区分为政治学、经济学等是恰当的，但在现实的制度改革设计层面，特别是全面的制度改革设计层面，当初为了学科研究的便利性而设定的那些重大假设就必须放松，因为多变和速变的现实并没有为我们预备好这些片段结论成立的假设条件，政治学和经济学的那些片段结论就必须紧随着对现实环境条件的扫描而随时重新组合，因此在话语形式上改革就不应该再分为政治改革和经济改革了，应该被称作系统的制度改革。

之所以产生这样的改革悲剧还因为改革工程的设计师、工程们师无视甚至蔑视改革工程的五个起码的通用技术标准 。

有效的公共制度会随着时空条件的不同而有区别、有变化，但人们在跨地域跨时代的大量观察的基础上归纳出一些适用期限比较耐久、适用地域比较广泛的公共制度设计标准，在没有充分的依据表明它们无效之前，这些设计标准就是我们评价公共制度优劣的通用技术标准，它们是制度设计的必要条件，满足这些技术标准的国家制度系统不一定是在现实条件下最理想的制度系统，但不满足这些技术标准的国家制度系统一定是差的制度系统。改革者要做的工作就是首先排除掉不满足通用技术标准的制度方案，再在符合技术标准的若干预案中遴选合适的方案。这些通用技术标准是：

一、公共制度必须有利于促进在统计多数个体成员的需求格局的基础上形成的共同体的需求格局。否则便无法在共同体内形成自愿遵守制度的局面，没有绝大多数人的自愿遵守做基础，由制度的监督成本所制约，制度就是无效的，就形同一个没有制度、没有规则的共同体，并且这种摆样子的制度极容易转化成少数人的寻租工具。在统计基础上归纳出来的共同体的需求格局是现代制度设计的核心、基础和出发点。以某种教义或教条为核心、基础和出发点来设计制度是愚昧时代的制度设计思想。一般而言，当初教义或教条的设计者是从现实出发的，但后来，以前人的教义或教条为出发点的制度设计者则割断了制度与现实需要的直接联系，例如，早年的中东地区，猪总是旋毛虫的携带者和传播体，当时的人们没有现在的科学分析，但用教义的禁忌来阻止人类食用猪肉，这是一种在当时条件下非常聪明的制度设计。由于有充足的替代品，后人至今仍遵循这古老的教义是无可厚非的。但可悲的是，人类在另外一些更重要的领域，不断出现教义或教条阻止了人们追求满足强烈物质和精神需要的行为却无法提供人们认可的替代品。

二、制度应该是外在制度、内在制度取向一致、协调搭配和取长补短的完整系统。当认可一项行为经验的人数超过一个临界点后，这项行为经验就演化成内在制度，它的特点是自愿协调，它可诉诸的惩罚包括友善的责备、指责、排斥等。内在制度规范了一个共同体的绝大部分行为，它是外在制度被自愿遵守的基础，没有有效的内在制度，一个国家不可能仅靠外在制度达成某种长期秩序。虽然人为的总结、提炼有助于内在制度的传播，但从总体和长期的角度看，内在制度不是人为设计和外在权威强制推行的产物。

当一个国家在特定时期出现内在制度的混乱、无效的情形，最重要的干扰源一定是外在制度的混乱和无效。外在制度是由具有政治意志和实施强制权力的主体（如国家）设计出来并强加于共同体的，对违反外在制度的惩罚是正式的和暴力的，它通常是内在制度的后盾，但不可能取代内在制度。导致较长时期出现内在制度的混乱、无效情形的外在制度一定是需要变革的外在制度。

在制度系统因混乱和引起普遍不满而进行重大变革时期，意识形态工具的超强运用可以短期地建立起没有外在制度支撑的内在制度。

三、在现代条件下，制度应该具有对所有人的平等性和普遍适用性，包括对所有人的程序平等，不能使人因金钱、地位、人际关系等因素而高踞于制度之上，否则就会严重破坏对制度的自愿遵守基础。在中国，平等性突出表现在程序平等方面，例如，制度不清晰易懂和存在大量模糊概念，造成只有职业专家或权威者才能解释和应用制度；再如，制度存在许多可自由裁量的条件，让人无法判断行为与制度结果的对应关系；更甚者，制度严重缺乏执行监督和责任追究，执法犯法到了让人瞠目的程度，等等。这些都导致在制度之外存在一种金钱、地位、人际关系等可以乘虚而入的潜规则。制度反到成了一些人压迫另一些人的工具。

四、制度（尤其是外在制度，尤其是对人口众多的大国）应该是一个层级清晰的系统，层与层之间存在有严密的演绎关系。最深层次的制度是更抽象的一般规则，规范人们行为的范围较广，稳定性较强，制定和修改程序较复杂，这些一般规则经常包含在权利法案或成文宪法的序言中，它决定着低级规则可以规定什么和不可以规定什么，它保证制度系统的连续性和一致性。中间层次的制度是大量成文法。最浅层的是政府条例。按由浅到深的方向，稳定性趋强；按由深到浅的方向，开放性趋强。对中国这样一个人口众多、规范任务复杂的大国而言，绕开和回避宪法的缺陷而指望仅用较浅层次的制度来规范人们的行为是一种蔑视制度系统性的错误选择，会导致缺乏有效的内在制度，从而积累共同体的无序。