碟仙碟仙图解:西方建设企业型政府的经验和教训

◎ 李美云
自20世纪70年代末、80年代初以来，由于政府角色危机、财政危机、信任危机以及官僚主义和经济全球化的竞争压力，西方国家掀起了声势浩大的政府再造运动。这场政府再造运动涉及范围之广，持续时间之长，再造力度之深，可谓空前。其共同特征是重塑政府，试图将政府塑造成为一个企业型政府，即通过借鉴私人部门的管理原则、技术及方法提高政府的管理效率和服务质量，解决政府面临的日益严重的危机及应对官僚主义与全球化的竞争压力。
一、企业型政府产生的背景
企业型政府成为近几十年来指导行政改革的新理论，并作为西方国家取代官僚制、建立政府管理的一种新范式，是有着深刻社会背景的。
（一）经济全球化竞争的现实压力
经济全球化使得世界各地的联系更加紧密，相互依赖程度更大，各国之间的竞争也日益激烈。一个国家的竞争优势取决于政府的应变能力，取决于政府的效能。面对经济全球化的挑战，政府必须提出有效的、具有前瞻性的社会政策，以增强国家的经济竞争力。显然，在这种大环境下，传统的官僚组织已不再适应，建立政府管理的新范式成为一种必然的趋势。
（二）政府扩张使政府角色膨胀，造成政府失灵，从而使西方政府面临困境和危机
二战后，受国家干预主义的影响，西方国家加大了政府对市场和社会生活的干预，使得政府职能急剧扩张，政府角色不断膨胀。可社会问题同样层出不穷，政府管了许多政府不该管也管不好的事情。它引发了人民对政府治理能力的怀疑，造成了所谓的管理危机。而国家福利主义的推行，使得政府开支增大，这对政府构成了巨大的压力和持续的财政赤字。可财政资源又相对有限，此时提高税收已不大可能，政府陷入了财政危机之中。危机和困境迫使人们重新思考并调整政府的角色问题。
（三）管理主义及公众对政府的不满和批评
传统的官僚体制基本上是适合传统的相对稳定的社会结构。但随着信息时代”和知识经济的来临，社会瞬息万变，官僚体制由于自身的缺陷，受到人们普遍的质疑和批评，引发了政府的合法性危机。这迫使西方国家进行政府再造运动，重振公民对政府的信任，改善政府与公民的关系以增强政府的合法性。
（四）私营企业再造的成功经验
20世纪70年代，西方国家经济发展速度放慢，大中小型企业的平均寿命缩短，一些目光远大的公司对旧的生产经营管理制度及其背后的理念和原则进行了彻底的改革，并不断进行管理创新，取得了成功。企业在管理理念、体制、方法、技术等方面都创造了成功的经验，如重视成本效益分析、重视企业人力资源开发和管理、实行标杆管理、绩效管理，强调组织学习，等等。私营企业管理的有效性与政府管理的落后、保守形成了鲜明的对比。私营企业的创新精神和再造之成功经验无疑对政府的管理和服务产生了积极示范效应并构成了巨大的再造压力。
全球化、信息化使世界形势更加复杂，而民众的民主意识不断增强，都要求政府更具回应力，更具责任力。时代的变迁呼唤新的政府管理模式，以适应新的时代和环境。这使得政府再造势在必行。
二、西方国家企业型政府再造的成效及经验
西方国家为摆脱困境，相继进行了旨在建立企业型政府的政府再造运动。其显著成效及经验主要有以下几个方面：
（一）以提高行政效能为目的、追求成果为目标
企业型政府强调政策规划和项目的效益关系，通过运用企业家精神改造官僚主义政府传统预算和补偿办法，把成本与收益、投入与效果联系起来，按业绩和“结果”来付费。对政府的预算和财务进行管理，建立责任机制，努力实现资源利用的最大化，使政府能像企业那样合理利用资源，更好地为社会服务。新西兰、美国、英国等西方各国为回应民众的需求与社会的压力，采取实用主义态度对政府进行再造运动。这些措施，达到了简化行政程序和消除不必要的开支的目的，革除了长久以来行政效率不彰的缺陷，提高了行政效能。
（二）广泛采用分权或授权的方式进行管理
政府效仿企业采取授权或分权的办法，通过减少层级，分散决策方式授予地方政府或派出机关发挥因地制宜的作用；通过民主参与、授予权责的方式提高政府组织的生产力和工作效率。具体的做法是政府将制定政策（掌舵）与服务提供（划浆）分开。美国联邦政府在政府再造的过程中，都不同程度地扩大地方政府的权力，“还权于州，还权于民”。此外，英国、法国等中央集权色彩比较浓的国家都不同程度地扩大地方政府的权力。
（三）公共服务民营化
全能型政府在西方国家也不同程度地存在。受干预主义及福利主义国家观念的影响，西方国家的政府组织在20世纪70年代以前也包揽了许多的事。西方国家在综合平衡效率和公共利益后，对一些行业和领域通过签约外包、经营特许权、市场运作、政府贩售等方式纷纷缩小政府的职能，力求做到“小而精”，以更好地履行政府的职能，更好地为民众服务。
（四）注重引进私营企业的一些科学方法和先进的经营理念
重视民众，强调顾客导向。一个企业的生存最终取决于该企业能否回应市场的需求，能否满足广大顾客的需要。政府与企业的一个相似之处就是它也必须回应民众，取得人民的信任，为民服务。政府的企业化再造将民众视为顾客，以顾客为导向，及时倾听民众的意见，以提高服务质量，满足顾客的需求。
重视人力资源管理，注重对环境的分析。传统的政府管理将组织的工作人员看成被动的工具，将其视为一种成本，是对组织资源的消耗。组织比较强调管制、监控等方面的功能。但随着知识经济时代的来临与国际竞争的加剧，拥有高素质的人力资源成为组织生存和发展的决定性因素。另一方面，人力资源高附加值的特性也决定了其战略地位。因此，政府效仿私营企业，全面改革人事制度，重视对人力资源的获取、发展、使用、开发、激励以提高政府的生产力。同时，瞬息万变的社会要求政府能像企业那样对环境作出及时的反应，在有效利用内部优势的同时能规避外部的威胁。注重对环境的分析也就成为行政组织的主要任务之一。
三、西方国家在企业型政府再造过程中存在的问题
（一）企业型政府理论上存在的问题
政府与企业追求的价值观不同。政府和企业所追求的价值是完全不同的。政府追求的是公共利益的最大化，运用各种行政手段，维护社会的公平与正义，弥补市场失灵，以求实现社会的稳定与经济的平稳发展。尽管政府在管理中要讲求行政成本，但在公平正义与效率发生矛盾时，还是要兼顾社会公平与正义问题。而企业追求的则是利润的最大化，企业关注的是投入与产出之间如何达到最佳，以追求效率和利润为目标，经常不顾公平与正义。
企业型政府强调以顾客需求为导向，但政治生活中的顾客与市场的顾客不一样。政府管理人员转变为企业家，以群众需求为导向，了解并满足群众需求，从而提高群众的认可率。把群众看作公共服务的对象，是公共物品的顾客。政府管理人员要从顾客的角度出发，不断地调整公共服务的手段，提供优质服务，使顾客满意，以此作为公务员工作绩效评价的标准之一。这有利于增强政府与群众的互动，实现有效的沟通。但政府完全按照市场机制进行运作会使得公共部门的管理者对不同的顾客依照其不同的价值采取不同的对待，那些已转变成企业的、 市场取向的公共组织则往往放弃那些他们认定不具价值或无利可图的顾客。而由于公共物品的不可分割性、政策的强制性、服务的独占性以及目标的模糊性，在公共部门引入市场竞争机制后将会导致市场机制被扭曲。
行政权力下放和争权的冲突。合理的权力下放可以使国家从繁杂的事务中摆脱出来，花更充分的时间和精力放在大的方针政策上，从整体和全局着手，提高政府的管理能力。通过减少政府机械化程序可以减少寻租的机会，降低交易成本，节省交易时间，形成良好的制度环境。但是在权力下放的过程中，也容易产生争权的问题，导致资源的配制不当。且过度的分权将会导致各地方政府向中央政府、下级机构向上级机构讨价还价的情况出现，进而影响一些国家层面政策的实施效果。
（二）企业型政府再造实践中的问题
公共服务市场化易引发腐败问题。企业型政府强调借鉴私人部门的管理原则、技术及方法，将原本由政府承担的诸多公共服务全面市场化，但如果相关的监督制约保障机制没有跟上，容易导致腐败问题。美国学者E·S·萨瓦斯指出：把本来由政府承担的公共服务通过合同外包、特许经营等方式使政府成为公共服务的购买者，民营企业成为公共服务的供应者。这种承包合同的有效实施需要相关的条件，即：工作任务能清楚地界定；存在若干潜在的竞争者；政府能够监测承包商的工作绩效；承包的条件和具体要求在合同中有明确规定并能够保证落实。这对于政府部门在公共服务市场化中的监督制约保障机制提出了很高要求，很显然，从英美等国的实践看，政府把公共服务职能通过私有化、承包、出租、委托等形式交给私营组织来履行是西方国家行政改革的共同做法。但问题是，各国对打破政府官僚主义体制之后对公共服务市场化缺乏规范的监督和管理时，特权和贪污就极易产生。
企业型政府实行市场化改革，但如果不注意形成和维持充分的市场竞争则会形成新的市场垄断。私营部门以追求利润最大化为目标，不关注社会公平公正问题，如果没有充分的市场竞争，为了攫取巨额垄断利润，必将形成新的私人垄断，而这违背了改革的初衷。英国电信公司在实行私有化后由于操作上的简单化，形成了新的市场垄断，因此英国电信管理局收到更多的投诉反映其服务质量的下降，引发了公众的极大不满。这反映了在行政改革过程中本应是促进行政效能的手段却被倒置了，市场化形式成为了改革的最终目的，这也必然使改革的效果大打折扣。
（作者单位：北京师范大学）