日本动漫情侣头像:农村土地流转中的深层问题与政府行为

农村土地流转中的深层问题与政府行为 作者：郎佩娟
中国国土资源报网 2012-01-05 15:37:34 来源：农村土地网

　　农村土地流转是伴随家庭联产承包责任制而产生的一种社会现象。土地承包经营权依法在平等民事主体之间流转,有利于发展农业规模经营,有利于增加农民收入,同时也是推进我国城乡一体化改革的切入点之一。本文阐述了农村土地流转的概念、背景及其意义,分析了农村土地流转中存在的一些深层问题,提出了改进农村土地流转中政府行为的一些建议,旨在提高农村土地流转的规范化程度,维护土地流转当事人双方的合法权益。

　　目前,行政法学界对农村土地流转关注不够,尤其是对农村土地流转中的政府行为缺乏系统研究。农村土地流转涉及多项政府行为,包括土地流转的政策与法律制定、监督检查、公共服务等。目前,我国一些政府在上述行为中存在大量不到位和不当之处,致使我国一些地方出现较严重的土地危机和土地管理权力腐败。本论文在调查研究的基础上,对农村土地流转中的深层问题以及这些问题与政府行为的关联性作了较全面研究,目的是提高农村土地流转的规范化程度,维护土地流转当事人双方的合法权益,并最终有利于农业规模经营,推进我国城乡一体化进程。

　　一、农村土地流转的概念、背景及其意义

　　本论文所用“农村土地流转”概念是指在土地承包经营权有效存在且不改变土地所有权性质和土地农业用途的前提下,经平等协商,享有土地承包经营权的集体经济组织的农户依法自愿将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转给受让方并获得收益的行为。本概念来源于我国《农村土地承包经营法》第32条、第33条、第34条的规定,反映了该类农村土地流转的三个法律特征:第一,土地流转的主体是土地承包方,即依法享有土地承包经营权的集体经济组织的农户。土地承包方在自己的土地承包经营权存续期间,有权自主决定该权利是否流转、采用何种方式流转,并有权获得转包金、租金、转让费等流转收益,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。第二,土地流转的客体是土地承包经营权而不是土地所有权,且流转不得改变土地的农业用途,不得将农用地用于非农建设。第三,土地流转方式多种多样,且土地流转过程必须基于承包方和受让方的平等协商。我国农村土地流转的背景是“城乡一体化改革”的推进。进入20世纪90年代后,我国城乡差距日益拉大,城乡一体化改革启动,并随着统筹城乡综合配套改革试点地区的增加而不断推进。城乡一体化改革只是一种过程和手段,其根本目的则在于实现城乡一体化。在法学视角中,城乡一体化是指通过制度变革的渐进过程,更好地解决农业、农村、农民问题,打破并最终消除城乡二元结构的壁垒,促使城乡均衡发展,使农村与城市获得平等的发展机会,使农民与市民享有平等权利,享受平等的物质文明、政治文明和精神文明。城乡一体化改革是一场重大而深刻的、复杂的、渐进的社会变革。其深刻在于,我国自古就是农业国家,有着几千年的农耕文明,从农耕文明向工业文明转变是一种带有根本性的转变;其复杂在于,城乡一体化改革是一个系统工程,不仅需要财力的支持,而且需要各种政治、经济、法律制度的支持,这些制度中的任何一种制度不到位、不配套、不科学,都会给改革带来阻力,使改革结果充满不确定性;其渐进在于,尽管城乡一体化改革是我国社会发展到一定阶段的必然选择,但这项改革规模之大毕竟前所未有,因而从哪些问题切入并逐步推进改革,就成为改革设计者不得不首先解决的问题。农村土地流转即是城乡一体化改革的切入点之一,其直接意义主要有二:

　　其一,农村土地流转对于发展农业规模经营具有重要意义。家庭联产承包责任制在特定历史时期,对于改变人民公社体制的弊端,推动农业和农村经济的发展,提高农产品产量,增加农民收入等都发挥了重要作用。进入20世纪90年代后,伴随市场经济的发展,家庭联产承包责任制逐渐显露出一些困境,农业规模经营难以实现即是这些困境之一。因此,寻找新的农业经营方式,推进农业规模经营,成为我国农业和农村经济更好、更快发展的必然选择。农村土地流转的实质是农民土地承包经营权的市场化,即在市场化进程加快的背景下,以不改变农村土地所有权为前提,农民可以根据自己的意愿转让自己的土地承包经营权,从而实现土地资源的优化配置。这既是对土地户均分配所造成的分散化、零碎化等现象的突破,也是农业规模经营、农业结构调整、农业机械化和先进技术应用的基础条件。

　　其二,农村土地流转对于增加农民收入具有重要意义。在家庭联产承包责任制实施后的十几年间,我国农民收入增长显著,其后由于多种原因,农民收入增长缓慢。统计表明,1997至2000年,农民人均纯收入年均增长4·0%,比1979至1996年年均增长16.0%回落了12个百分点。更为严重的是,1997年以来,农民人均纯收入年均增长呈逐年下降趋势。1997年为8.5%,1998年为3.4%,1999年为2.2%,2000年进一步降到了2.1%。[1]农村土地流转改变了农村土地“得不偿失”的现状,一方面,农村土地价值在市场自由交易中实现了增值,在土地增值的带动下,农民基于土地的收益也随之增加。另一方面,农民在土地承包经营权流转出去后,可以向非农产业转移或者进城务工,既可以参与工业化、城市化进程,也可以得到土地收益之外的第二笔收益。可见,农村土地流转使增加农民收入真正落到了实处。

　　二、农村土地流转中存在的一些深层问题

　　我国农村土地流转的历史可以追溯到家庭联产承包责任制建立之初,但在20世纪90年代中期以前,农村土地流转的发生率一直偏低。2000年后,全国土地流转的规模和数量随着经济的发展呈不断上升趋势。2000年我国以各种形式流转的土地约占承包土地总面积的7.7%,发达地区土地流转的比例更高,约为8%-10%,有些县市已达到了20%-30%。2008年10月12日,中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,指出:“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。随着该决定的发布,预测将有更多的土地承包农户流转土地承包经营权。从表面看,土地承包经营权从承包方流转到受让方是平等主体间的民事行为,但这一民事行为触动了许多深层社会问题,农村土地流转中的强制流转、改变土地农业用途、流转合同不规范、流转价格不合理、流转纠纷大量存在等问题,或多或少都与这些深层问题有关。从本课题组在重庆市九龙坡区以及全国其他一些地方调查的情况看,农村土地流转中折射出的深层社会问题主要有四个方面:

　　(一)第三次土地制度的存与废

　　1978年以后,我国开始了继土地改革、人民公社之后的第三次土地制度改革。1982年中共中央1号文件明确认定,包产到户和其他一些形式的生产责任制“都是社会主义集体经济的生产责任制”;1983年中共中央1号文件进一步指出,家庭联产承包责任制采取统一经营与分散经营相结合的原则,使集体优越性和个人积极性同时得到发挥;1984年中共中央1号文件决定将土地承包经营期延长到15年。至此,以集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包关系为主要内容的第三次土地制度正式确立。如前所述,进入20世纪90年代后,家庭联产承包责任制逐渐显露出一些困境,因而如何评价这种农业经营方式,是否维持第三次土地制度成为推进农村改革首先必须面对的问题。我国一些地方出现的盲目下达土地流转指标、违背农民意愿强制推行土地流转的情形,其深层问题是一些基层政府对坚持现行土地制度的必要性与重要性认识不足,对现行土地制度持否定态度,认为只有废除现行土地制度,才能追求农业规模经营和推进农村改革。这种认识忽视各地农村经济和社会发展的客观条件,必然导致农村土地流转中的急功近利。

　　(二)粮食安全与社会可持续发展

　　我国《土地管理法》第4条将土地按照用途划分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。依据法律规定,农村土地流转不得改变土地的农业用途,不得将农用地用于非农建设。但是,从实际情况看,土地流转改变土地农业用途的情形大量存在。一方面,一些土地受让方为了达到短期内实现土地增值的目的,对农用地进行掠夺式经营,不仅缩减了粮食种植面积(比重),甚至将耕地用于植树、挖鱼塘、建圈养牲畜房舍、旅游开发、办厂、烧砖瓦等;另一方面,一些地方政府对改变土地农业用途的违法行为疏于管理,监督检查不严,甚至政府行为失范,由政府主导将农用地变成市政公园、湿地、开发区、建设用地等。上述改变土地农业用途的情形,其深层问题是我国粮食安全以及社会可持续发展面临巨大威胁。粮食安全是指确保所有社会成员在任何时候都能买得到、买得起所需的基本粮食。这一概念包含了粮食安全的三个具体目标,即有足够数量的粮食,有稳定供应的粮食,需要粮食时能随时获得粮食。获得粮食的渠道无非是本国生产和国外进口。我国是世界人口最多的国家,解决好十几亿人口的吃饭问题始终是治国安邦的头等大事。对粮食进口持谨慎态度,实现粮食基本自给是我国保障粮食安全的基本方针。但是,土地流转改变土地的农业用途,缩减耕地和粮食种植面积(比重),直接造成粮食增产速度下降,甚至出现负增长,这对粮食安全构成了巨大威胁,从长远看也将对社会可持续发展构成巨大威胁。原因是,社会可持续发展需要以粮食安全为前提。从这点看,我国一些地方政府对改变土地农业用途的违法与粮食安全、社会可持续发展的关联性缺乏认识,对这种违法可能带来的严重后果缺乏预见和应有警惕。

　　(三)土地流转中农民的程序性权利

　　农村土地流转的主体是依法享有土地承包经营权的集体经济组织的农户,土地流转中存在的流转合同不规范、流转价格偏低且各地差异巨大、流转收益无保障、流转纠纷难裁处等问题,都会对农民合法权益造成损害。例如,土地流转的关键是确定土地价格,一些地方政府不建立土地价格参照制度,不提供土地流转指导价格,同时又不允许市场价格竞争机制进入土地流转市场,造成各地土地流转价格差异巨大,农户难以维护自己在土地流转中的价格优势。又如,土地流转在促进城乡一体化和农民增收的同时,也带来了大量的土地纠纷案件。由于现行纠纷处理机制单一,一些纠纷长期得不到解决,既不利于保障土地流转当事人双方的合法权益,也不利于社会的长治久安。上述情形的深层问题是土地流转中农民程序性权利的缺失。农民程序性权利是指农民在土地流转中的信息获取权、知情权、参与权、获得服务与指导权等,程序性权利缺失将导致信息不对称和暗箱操作,使农民在土地流转中处于不利境地。

　　(四)城镇(市)化进程中的“平等保护”

　　我国2001年公布的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》首次在国家规范性文件中使用了“城镇化”概念,指出:“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快,我国推进城镇化的条件已渐成熟,要不失时机地实施城镇化战略”。在我国法律语境中,城镇化与城市化是同一概念,是指以城市、建制镇和企业为依托,实现农村人口由第一产业向第二、第三产业的职业转换过程,居住地由农村区域向城镇区域(主要为农村小城镇)迁移的空间聚集过程,伴随这一过程,农民生活质量不断改善,科技文化素质不断提升。农村土地流转的结果之一是有更多的农民离开土地而进入城镇,是农民身份向市民身份的转换,是国家城镇化战略的推进。但是,从我国许多地方的实际情况看,为数众多的农民进城后,不仅身份难转变,而且在就业、工资、住房、子女入学、社会保障等方面无法享受市民待遇,尤其缺少表达自己利益和要求的权利。这种情形的深层问题是农民与市民的不平等,是对平等保护法律原则的背离。平等保护法律原则要求“凡被法律视为相同的人,都应当以法律所确定的方式对待之”。这种情形不改变,农民只能采取“兼业”方式,一面经营非农业,一面保留小块土地,以求进可得、退可守。这种由于体制原因造成的农民的“两栖性”,限制了农民非农化过程,但归根结底是限制了我国从传统农业国家向现代工业国家演变的历史进程。

　　三、农村土地流转中的政府行为

　　农村土地流转触动的深层社会问题从各方面折射出政府行为的缺位,因而破解这些深层社会问题,必须从改进政府行为入手。也就是说,关注并及时解决农村土地流转中的问题是各级政府尤其是基层政府的职责,这对于保护农民权益、推进农村改革都是非常必要的。

　　(一)政府的抽象行为———政策制定与法律制定

　　2007年前后,我国启动了新一轮城乡一体化改革,国务院批准重庆、成都等城市为国家“统筹城乡综合配套改革试点地区”,一些地方也确定了本地改革试点地区。我国城乡一体化改革的基本路径是先局部试点,后全国推广,地方(尤其是试点地方)处于这一改革的前端,而农村土地流转则是这一改革的切入点之一。可见,解决农村土地流转中的问题,应当将土地流转放置在城乡一体化改革的整体框架中作通盘考虑而不能就土地流转论土地流转,而城乡一体化改革必须政策、法律先行,即必须首先解决政策、法律保障问题,否则改革不仅会混乱无序,而且极易侵犯农民权益,甚至引发新的、更难于解决的社会问题。因此,在推进城乡一体化改革过程中,我国各级政府应当高度重视改革的政策、法律保障问题,这个问题的解决会连带土地流转中一些问题的解决。在这方面,重庆市九龙坡区《城乡统筹发展综合改革先行示范总体方案》、《农民变市民推进方案》等一系列文件以及日本的“结构改革特区”经验值得借鉴。九龙坡区是重庆市统筹城乡综合配套改革先行示范区,该区根据中共中央对重庆未来发展的总体部署,在改革之初就制定了一套系统的、符合地区实际的、体现平等保护原则的改革方案,内容包括农村土地流转、社会保障制度的构建、三峡库区移民就业工程的促进、城乡二元结构的突破等,该方案对于推进包括农村土地流转在内的城乡一体化改革起了至关重要的作用。日本的特区改革始于2002年,改革的内容是在特定地区推行符合该地区实际的特定规制。该项改革的突出特点是法律先行,法律尽可能详细地规定改革内容,以防止行政机关的执行偏差,避免由于政府更迭改变已有的特区制度。[2]需要注意的是,政府制定城乡一体化改革的政策与法律,必须与上位法和国家政策保持一致,例如不能强制农民进行土地流转、不能动摇现行土地制度等,对此《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

　　(二)政府的具体行为———严格执行土地用途管制制度

　　对于农村土地流转中擅自改变土地农业用途的问题,有关政府部门应当严格执行土地用途管制制度,特别是耕地保护制度。耕地是农用地的精华和最重要的农业生产资料,是绝大多数农民的基本生活保障和主要谋生手段,同时也是国家粮食安全的保障,即粮食安全需依托耕地安全。为了保护耕地安全,严格控制耕地转为非耕地,我国《土地管理法》规定了耕地保护的两大制度,即土地用途管制制度和占用耕地补偿制度。但是,占用耕地补偿制度的执行效果并不好,近20多年来,我国耕地面积持续减少,一些年度甚至是大幅度减少。据国土资源部发布的《2007年中国国土资源公报》显示,尽管2007年我国耕地减少的速度趋缓,但全国耕地仍净减少4.07万公顷(61.01万亩)。

　　占用耕地补偿制度执行效果不好的重要原因是制度本身缺乏执行的基础。首先,我国是一个农业国家,有着几千年的农耕文明,在经历了世世代代的种植开垦之后,境内可用作耕地的后备土地资源本已严重不足。据统计,全国现有宜耕后备土地资源1·2亿亩,按照60%的恳殖率计算,可开垦耕地7200万亩,其中60%以上分布在西北干旱、半干旱地区,质量差、生态脆弱、开发利用的难度极大。其次,近些年来,一些地方进行房地产开发、城市建设、各类园区建设以及其他一些建设,大量占用的都是基本农田,但所补偿的却是些劣质地、丘陵山地等。这些新开垦耕地大多没有形成新的耕作层,土地肥力低,耕作难度大,以致无法耕种。可见,一方面是可用作耕地的后备土地资源开垦殆尽,另一方面则是“补得了数量、补不了质量”的流于形式的占用耕地补偿。法律制度的执行基础薄弱,法律的执行及其执行效果就会偏离法律制度设计的初衷。

　　根据以上分析,在保护耕地安全的两大制度中,比较有执行基础的是土地用途管制制度,该制度的严格执行某种程度上也能达到保护耕地安全的目的。对于各级政府而言,执行土地用途管制制度的基本要求有二:第一,政府必须严格约束自己的批地行为,即不能作出越权批地、不按土地利用总体规划批地、违反法定程序批地、接受商业贿赂批地等违法行为。因国家重点建设项目选址确实需要占用耕地的,应当遵循“比例原则”,即遵循最大限度保护耕地的原则选址。第二,政府有关部门应当严格土地执法,加强日常监督检查,对在农村土地流转中擅自改变土地农业用途,将耕地转为非耕地的违法行为,有关部门应当依据《土地管理法》的相关规定予以行政处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

　　(三)政府的服务与指导行为———程序性义务的积极履行

　　农村土地流转中农民的程序性权利对应着政府的程序性义务,农民程序性权利缺失,说明政府履行程序性义务不到位。因此,为了保护农民在土地流转中的合法权益,政府必须积极履行程序性义务,诸如信息提供义务、告知义务、说明理由义务、听取意见义务、价格指导义务、纠纷裁处义务等。在履行上述义务方面,我国一些地方政府已有积极探索。例如,重庆市九龙坡区政府发布了《农村土地承包经营权流转管理试行办法》,规定镇成立农村土地流转服务中心和农村土地承包仲裁委员会,村成立农村土地承包经营权流转服务站,并明确规定了这些机构的职能,包括指导土地流转合同的签订、土地流转合同备案,土地流转价格指导、监控受让方履约、调解和仲裁流转纠纷等。在国家层面,2009年6月27日,十一届全国人大常委员第九次会议通过了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,该法于2010年1月1日正式施行,对于公正、及时解决农村土地流转纠纷,维护土地流转当事人双方的合法权益,促进农村经济和社会发展都将起到积极作用。可见,政府加强服务与指导行为,积极履行各项程序性义务,我国农村土地流转才能规范、有序、健康的发展。

　　根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对国情社情的判断,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,已进入破除城乡二元结构,形成城乡经济、社会发展一体化新格局的重要时期。进入这样的阶段和时期,农村土地流转的规模、方式、速度等较之以往都将发生较大的变化。对于这些变化以及土地流转中出现的新老问题,我国各级政府应有清晰的问题意识并及时予以化解,以适应农村改革发展的新形势,顺应亿万农民过上美好生活的新期待,这是一个负责任的政府的应有之义。