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詳解「十二五」規劃制定過程--作者胡鞍鋼
詳解「十二五」規劃制定過程
胡鞍鋼
（作者為清華大學公共管理學院教授，現任中國科學院-清華大學國情研究中心主任）
2010年10月25日 本文來源於《財經國家週刊》
中國是如何制定五年規劃、如何進行公共決策的，又是如何進行世界最大規模的決策民主化實踐的？中國制定「十二五」規劃的過程，可以對上述問題進行一個初步的解答
胡鞍鋼
中國的「十二五」規劃編制過程是一個公共政策決策過程，它反映了在中國特有的政治體系內所發生的一系列政治行為或過程，不同的機構和參與者之間相互作用的過程，也是一個逐步制度化、規範化和程序化的過程。
公共政策決策過程包括設定議程、使政策合法化、執行政策、評估政策。不同的國家有不同的制度安排和決策過程，因而就會有不同的決策結果和效果。公共政策決策的過程本身比決策結果更重要。
對此，以往人們瞭解甚少，對外似乎又很神秘。實際上，它是一個較為公開的、有其程序性的公共政策與公共決策的過程，分為多個步驟，每一步驟都會形成一個階段性的成果。
「十二五」規劃的制定過程，大體可以分為以下相互連接的11個步驟：
第一步驟為中期評估（2008年3月至2008年12月）。
國務院賦予國家發展和改革委員會的主要職能之一，是擬訂並組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期規劃和年度計劃。2008年3月，國家發展和改革委員會組織開展「十一五」規劃中期評估。中期評估是《國家「十一五」規劃綱要》第48章首次明文規定的重要程序，是一個充分民主的過程。 評估過程首先包括三類主體的評估：各部委組織對本部門的「十一五」專項規劃實施情況進行評估；地方各級（主要是省級）政府也都對本級政府的「十一五」規劃實施情況評估；第三方獨立評估。
其中，第三方獨立評估是新增加的程序，國務院發展研究中心、清華大學國情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機構分別以各自的視角和獨立的分析提交了評估報告，包括客觀的批評意見，同時各自提出下一步實施規劃的政策建議，作為國家發展和改革委員會起草中期評估報告的重要參考，充分體現公共政策實施評估的專業化、國際化以及獨立性和客觀性。這不僅在中國是首次，而且在國際上也是首次。
同時，國家發展和改革委員會還廣泛聽取意見，深入基層進行實地調研，通過問卷調查、召開座談會等形式廣泛徵求意見，並向全國人民代表大會財經委員會作專題匯報，及時接受指導。
在充分民主的基礎上，由國家發展和改革委員會集中各方意見，起草《「十一五」規劃實施情況中期評估報告》，並於2008年12月24日由國家發展和改革委員會主任張平向十一屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議報告，同時附上三家獨立評估報告摘要。
這反映中國五年規划獨特的學習機制：前一個五年規劃實施過半，進行他方和自我評價，及時發現突出問題，及時提出解決辦法，及時改進《綱要》編制，也為制定下一個五年規劃做了鋪墊。
第二步驟為前期研究（2008年底至2009年底）。
這包括進行基礎調查、信息蒐集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。
在中期評估的基礎上，2008年底至2009年初，國家發改委提出了包含8大領域39個題目的「十二五」規劃前期重大問題，向全社會公開招標，其中有60個單位的選題入選，加上直接委託研究，發改委系統內部研究，選題大約有數百個之多，參與專家數千人、研究人員達上萬人，形成幾百萬字的研究報告。
上述研究成果直接為起草《「十二五」規劃綱要》服務，相當於「自下而上」驅動的政策制定模型。這是世界最大規模的公共政策「集體研究」、「密集研究」和「競爭研究」，國家「花錢」購買「公共決策知識」。
對於同一重大題目，國家發展和改革委員會採取委託多家研究的方式，以便廣納善言，集思廣益。例如其中最重要的選題，《「十二五」規劃總體思路和目標研究》，共委託了國家信息中心、國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院、國家行政學院、清華大學國情研究中心四家進行獨立研究，於2009年9~10月提交報告。
在此基礎上，國家發改委吸收各方研究成果起草「十二五」規劃基本思路，在形成基本思路初稿以後，國家發展和改革委員會開始徵求專家意見、各部門意見。根據各方的修改意見，國家發展和改革委員會對基本思路進行修改完善。
第三步驟為形成「十二五」規劃的《基本思路》（2009年12月至2010年2月）。
根據前期研究成果，國家發改委起草了基本思路意見稿，在徵求各方面（指各地區、各部門及專家）意見之後，向黨中央、國務院匯報。中央政治局常委們詳細討論基本思路，達成政治共識後，向各方通報，以統一認識，進行政治動員。這充分反映在2010年2月初胡錦濤、溫家寶、習近平、李克強等四位中央政治局常委在中央黨校省部級主要領導幹部落實科學發展觀加快經濟發展方式轉變專題研討班上的講話，為「十二五」規劃的基本思路定調，其主線就是轉變經濟發展方式，關鍵詞就是轉型。
這是一次從民主到集中的過程，主要是社會範圍內民主到集中的過程。而後，開始了下一輪的民主和分散，相當於「自下而上」驅動的政策制定模型。一旦形成基本思路，就為爾後的調查研究、廣泛聽取各方意見、起草黨中央建議提供了基礎。
第四步驟為黨中央《建議》起草階段（2010年2月至2010年10月）。
《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議（草案）》，是在中央政治局常委會直接領導下制定的。
2010年2月，中央成立由李克強擔任組長的「十二五」規劃《建議》起草小組，起草小組主要由國務院研究室、國家發展改革委以及各部門人員參與。起草小組工作方式大體是先集中學習，主要是集中學習有關材料；隨後組成專題調研組分赴各地調研；在此基礎上起草送審《提綱》。根據中央領導人對於送審《提綱》的指示，以及各方面的意見，起草小組開始集中寫作，起草《建議》。中央政治局常委多次聽取匯報，中央政治局對《建議》進行多次討論。
從3月全國人民代表大會閉幕之後，中央政治局九位常委和其他委員分赴各地進行專題調研。這是中央領導人與地方負責人直接信息溝通的最好形式，一方面「百聞不如一見」，中央領導人直接獲得第一手信息，瞭解第一手材料，另一方面，地方負責人可以直接反映他們的實際要求和具體建議，就重大政策交換意見，達成共識。
2010年3月~2010年9月間，全國人大、全國政協、民主黨派分赴全國各地就「十二五」規劃編制進行專題調研，為「十二五」規劃編制提供諮詢。與此同時，各階段的起草小組工作人員更是經常性地進行深入調研，通過調研來研究問題，形成思路。2009年末到2010年初，國家發改委赴東部、西部、中部三個地區專題調研，並召開了四個地區（其中東北地區和中部地區合併召開）關於「十二五」規劃思路研究的「片會」。
形成《建議》的過程就是民主決策的過程。一是廣泛聽取各地方、各部門黨委（黨組）、黨內老同志和黨內精英意見，以集中全黨的智慧；二是廣泛徵求各民主黨派與全國工商聯負責人、無黨派人士等的黨外精英意見，以吸收社會的智慧，對《建議》不斷修改、充實、完善。還要在中央政治局常委會、中央政治局會議多次討論，形成《建議》的討論稿正式提交中共十七屆五中全會。
第五步驟為通過中央《建議》。
2010年10月正式召開中共十七屆五中全會，由國務院總理代表中央政治局作《關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明》，全會審議和通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，並正式對外公佈。黨中央的《建議》分析國內外形勢，根據中國基本國情和發展階段，提出規劃的經濟社會主要目標、指導方針、重要原則、重點戰略和主要任務，為制定「十二五」規劃綱要奠定基礎。這是再次從民主到集中的過程，主要是黨內範圍民主到集中的過程。
第六步驟為制定《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）文本（2010年10月至2011年2月）。
由於在《建議》起草期間，一方面，國家發展和改革委員會參與黨中央《建議》起草工作，另一方面，國家發展和改革委員會也同步起草《綱要》草案。在黨中央《建議》正式公佈之後，形成《綱要》文本初稿。並於2010年12月在全國改革發展工作會議上，與各地方、各部門、各行業協會進行信息溝通，直接聽取意見，與此同時進行不同規劃之間的銜接和協調。
第七步驟為國家規劃專家委員會論證（2010年10月至2011年1月）。
2005年10月，國務院明文規定，實行編制規劃的專家論證制度，正式成立國家規劃專家委員會，由37位經濟界、科技界、企業界和其他知名專家組成。五年規劃草案形成後，國家發展和改革委員會多次組織國家發展規劃專家委員會專家進行詳細討論、專業諮詢和專題論證，並正式向國務院提交論證報告，並隨同《綱要》一起報送全國人民代表大會，作為審議《綱要》的重要參考。
第八步驟為廣泛爭取內外部意見。
在制定「十一五」規劃時，國務院就提出了建立健全規劃編制的公眾參與制度。規定除涉及國家秘密內容外，規劃編制部門應當公佈規劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見。為此，在國家發展和改革委員會門戶網站開闢建言獻策專欄，公開徵集公民意見。這是充分反映人民群眾意見，集中人民群眾智慧的「信息平台」。
同時，由國務院召開「十二五」規劃座談會，直接聽取各地區、各部門領導的意見；直接向黨中央、國務院各部門進行書面徵求意見；召開老同志座談會聽取意見；由國家發改委徵求香港和澳門特別行政區的意見；由全國人民代表大會財政經濟委員會、全國政協召開會議，聽取《綱要》的匯報，直接提出修改意見；由國務院總理多次主持召開專家、企業家、工人、農民等方面的座談會；由全國人民代表大會財政經濟委員會等對《綱要（草案）》進行初審；由各地區人民代表大會常務委員會組織全國人民代表提前審議《綱要》；由中共中央主持召開民主黨派等方面的座談會。
在此基礎上，《綱要》提交國務院常務會議和國務院全體會議審議；提交中央政治局常委會和中央政治局會議審定，形成《綱要（草案）》，正式提交第十一屆全國人民代表大會第四次會議審議。這是又一次從民主到集中的過程。
第九步驟為全國人大審議並批准《綱要（草案）》（2011年3月）。
這是《中華人民共和國憲法》第六十二條賦予全國人民代表大會的第十一項職權。國務院審議通過的《綱要（草案）》提交全國人大審議，首先由全國人大專門委員會對「十二五」規劃提前進行審議；在召開全國人民代表大會之前，全國人大常委會組織全國人民代表提前審議；召開第十一屆全國人民代表大會第四次會議，由國務院總理向大會提交的《政府工作報告》中對《綱要（草案）》做說明，全國人民代表和全國政協委員進行分組討論、提出重要修改意見，在此基礎上由大會審議並正式批准《綱要》。這是再次民主，再次集中，使公共政策合法化、法律化。
第十步驟為正式公佈《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。
第十一步驟為規劃實施階段。
規劃實施是規劃編制的最終目的，任何規劃最後都應組織實施。在市場經濟條件下，要根據規劃的不同功能，創新規劃實施機制，建立責任明確、分類實施的實施機制。國務院按照職責分工將《綱要》提出的主要目標和任務分解落實到各地區、各部門，明確約束性指標的責任部門，約束性指標的地區分解，建立約束性指標的公報制度，將約束性指標納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，組織全國實施。

在先後經歷以上十一個步驟，用了長達兩年半的時間，才制定了一個全國五年規劃綱要。實際情況比以上所述還要更為複雜、更為細節。這也反映了制定五年規劃的過程在不斷制度化、規範化和程序化，這為制定一個成功的發展規劃奠定了重要的制度基礎。