公共管理社区化：模式比较与路径选择

卢爱国

(湘南学院社会科学系,湖南郴州423000)

（原载于《中州学刊》2008年第6期）

　　摘　要:公共管理社区化是中国建构公共服务型政府的战略选择。源于体制惯性和政府偏好,政府在社区建设中选取了垂直整合方式,引发公共管理社区化失范问题。以理顺政府与社区关系为依归的各种改革模式,尽管取得了一定绩效,但都存在一定限度,其替代选择是社区公共事务分类治理。

　　关键词:公共管理;公共事务;社区;治理

　　一、问题的提出

　　公共管理社区化是20世纪70年代以来西方行政改革的重要趋势,也是新世纪中国建构公共服务型政府的战略选择。所谓公共管理社区化是指地方政府以社区为基本单元转变职能,开展行政管理和供给公共服务的方式、行为和过程。

　　中国公共管理社区化是在宏观和微观两个层面的推动下实现的。在宏观层面,经济性分权改革和行政性分权改革推动了政企分离和城市政府内部权利关系的变迁。社会转型是经济运行机制、政治运行机制、社会运行机制动态均衡的过程。20世纪80年代—90年代,以经济市场化为主导的第一阶段社会转型,推动了政治运行机制从集权化转向分权化。借鉴国际经验,我国的分权化改革采取了“可控性”策略,即在宏观政治架构不变的前提下,逐步调整国家与市场、行政科层体系内部(中央与地方、地方政府内部)的权利关系。从20世纪70年代的放权让利改革,到20世纪80年代的财政包干改革,再到20世纪90年代的分税制改革,后到20世纪90年代后期以来的政府机构改革,逐步推进经济性分权改革和行政性分权改革。通过经济性分权改革,基本实现了政府行政管理(公共服务)与市场自主治理的分离;通过行政性分权改革,地方政府获得了相对完整的行政管理权。就城市政府内部分权而言,伴随市区政府分权,城市管理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”,伴随区政府与街道办事处分权,初步形成“两级政府、三级管理”城市治理结构。在微观层面,政府与社区分权改革推动了公共管理社区化。中国第一阶段社会转型使经济运行机制与社会运行机制之间产生巨大的“落差效应”。各种社会问题逐渐向社区沉淀,使社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域。借鉴国际经验,社区建设必须先建社区并赋予其相应的权力和资源,在进一步分权化改革进程中,政府把向社会和公民分权也作为改革的重要内容,突出表现在扩大公民参与公共管理的自主权、大力发展社区组织、推进社区管理和社区建设上。伴随社区建设和社区功能扩展,政府赋权社区组织,社区组织获得一定的自治权,城市治理结构开始出现政府组织的行政管理与社区组织的自治管理的分离,逐步形成“两级政府、四级管理”的治理结构。

　　中国公共管理社区化行动缘起于2000年武汉市江汉区社区体制改革。江汉区的改革以政府主动转变自身职能为特点:一方面,着重理顺社区组织和街道办事处的关系,逐步改变将社区居委会作为街道办事处派出机构的做法,引导、支持社区居委会等社区组织发挥自治功能;另一方面,着重理顺社区组织和政府职能部门的关系,采取“条专到底”的方式,将政府行政管理和公共服务“下沉”到社区,政府部门独立完成社区公共事务并主动接受社区组织考评监督。江汉区的改革顺应了城市社会问题社区化的现实,部分改变了传统居委会时代“责大无权”问题,使社区居委会拥有一定的资源和权力。学术界称之为“江汉模式”。任何改革都存在一定限度,江汉区社区体制改革的缺陷是倡导政府部门“垂直整合”,建立排他性的行政系统,吸纳社区居委会,采取单一的行政机制开展行政管理和提供公共服务。社区体制是一种公共产品,不具有消费(使用)上的排他性。“江汉模式”为全国许多城市的社区建设与体制改革提供了可资借鉴的经验,产生了较大的扩展效应,但其内涵的缺陷也随着“江汉模式”的推广逐渐“显山露水”。全国出现了公共管理社区化失范问题,各政府职能部门纷纷在社区“抢摊登陆”,将社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元,社区居委会逐渐“内卷化”。正是在这种背景下, 2000年以来全国各地出现了新一轮社区体制改革“浪潮”,出现了若干公共管理社区化模式。其基本做法是,在社区设置社区工作站(社区服务站),承接政府部门转移的社区行政事务和社区公共服务职能,以理顺政府(市、区、街政府部门)与社区(社区组织)的关系。然而,学术界对新近出现的公共管理社区化模式缺乏应有的关注。这些模式是否超越了“江汉模式”?有何绩效和限度?理想的社区治理模式是什么?这是本文提出并所要回答的问题。

　　二、公共管理社区化的主要模式:特点、绩效与限度

　　以社区工作站为圆点,根据社区工作站与社区居委会、区街政府部门的不同关系,目前公共管理社区化模式可归纳为公司治理模式、社站内置模式、居站并行模式、居站分设模式等四种。

　　(一)公共管理社区化模式的特点

　　公司治理模式是指在社区公共事务治理中,引入现代企业制度的“议行分设”理念,整合居委会下设的工作委员会和相关资源,重组社区组织架构,形成社区成员代表大会(股东大会)监督、社区居委会(董事会)决策、社区工作站(经理层)执行的社区管理制度安排和运行模式。理论界称之为“议行分设”模式、“选聘分离”模式或“理事会型”模式。本模式代表者主要有北京西城区、宁波海曙区、宜昌伍家岗区等,其基本特点是:社区居委会由直选产生,成员兼职化和志愿化;社区居委会下设社区工作办公室,工作人员由专职社区工作者组成,专职社区工作者采取政府“买单”、居委会聘用的管理办法;社区工作办公室主要承担社区居委会交办的社区自治事务以及政府转移的社区行政事务和社区公共服务职能。

　　社站内置模式是指根据自治职能与政府管理(行政管理和公共服务)职能分开的原则,重组居委会下设的工作委员会,整合社区资源,在实体性的社区居委会内设社区工作站(社区公共服务社、社区服务中心),专门承接政府和社区居委会转移事务的社区管理制度安排和运行模式。理论界又称之为“下设模式”或“内属模式”。本模式代表者主要有上海浦东新区、北京东城区、湖北钟祥市等,其基本特点是:社区居委会内设若干工作站,工作站接受街道办事处指导,在社区党组织和社区居委会的领导下开展工作;社区工作站的主要职责是落实社区居委会提出的工作计划,协助政府开展社区行政管理和提供社区公共服务,接受政府、社区组织和社区居民考评监督;社区工作站由站长和社工专干组成,设立社工岗位,实行任期岗位工资制;社区工作站的办公经费和场所由街道办事处提供。

　　居站并行模式是指作为社区自治组织的社区居委会与作为政府派出机构的社区工作站在组织结构上分开,在组成成员上交叉任职的社区管理制度安排和运行模式。居站分设模式最早产生于深圳南山区,扩散于成都、南昌、宜都等地。本模式的基本特点是:以社区为单元,政府单独设立社区工作站(社区服务站),协助政府行政管理和提供公共服务;社区工作站与社区党组织和社区居委会成员“交叉任职”,社区工作站站长一般由社区居委会主任(社区党组织书记)“一肩挑”;社区工作站的办公经费和场所由街道办事处提供;推行社区工作者制度。

　　居站分离模式是指作为社区自治组织的社区居委会与作为政府机构的社区工作站在组织结构(人员)、职能、资源和运行机制上彻底分离的社区管理制度安排和运行模式。居站分离模式是深圳盐田社区体制创新的成果,理论界和学术界称之为“盐田模式”,其基本特点是:社区居委会与社区工作站在组织结构上完全分开,社区工作站定性为街道办事处的派出机构,社区居委会回归法律定位;社区工作站和社区居委会成员不交叉任职,社区居委会成员由直接选举产生,实行兼职制、属地化管理;社区工作站与社区居委会和社区服务站在职能上相对分离,社区居委会将原来承担的社区行政事务和社区公共服务事务全部剥离给社区工作站,不再承担政府交办的行政任务;社区服务站纳入区、街、社区服务中心构成的政府下属服务网络,成为独立登记的民办非企业单位,隶属于社区居委会,执行社区居委会决议,由社区居委会聘任人员为社区居民提供服务。

　　可见,公共管理社区化的各种模式既具有相同点,也具有不同点。其共同特征表现为:一是在社区公共事务治理上都实行了“议行分开”、“管干分离”;二是都实行了“选聘分离”,社区居委会通过民主选举产生,社区工作站通过街道办事处或者社区居委会聘任;三是社区工作站成员都实行专职化。其不同点表现为:一是从社区工作站与社区居委会、街道办事处关系看,公司治理模式、社站内置模式的社区工作站与社区居委会在组织上没有分离,社区工作站实际上是社区居委会的下属或者内设组织;居站并行模式和居站分离模式的社区工作站与社区居委会在组织上实行分离。二是从社区工作站和社区居委会的成员特征看,公司治理模式、社站内置模式、居站并行模式都采取人员交叉任职,而居站分离模式则实行人员完全分离;公司治理模式和居站分离模式中的社区居委会多数实行兼职化、志愿化,而社站内置模式和部分采取居站并行模式的社区实行居委会成员专职化,部分居站并行模式采取“中间道路”,居委会成员实行专兼结合。

　　(二)公共管理社区化模式的绩效与限度

　　公共管理社区化的国际经验是,政府行政管理与社区自治管理相分开、政府组织“掌舵”(行政管理)与民间组织“划桨”(公共服务)相分开。根据这一原则分析公共管理社区化现行模式发现,尽管上述四种模式都在一定程度上提高了社区治理效能,但是都没有从根本上理顺政府与社区的权利关系,或多或少存在一定限度。

　　“公司治理”模式的绩效在于:第一,通过“议行分设”,实现社区公共事务决策与执行两分开,社区行政事务和社区公共服务由社区工作办公室承担,社区居委会从具体事务中超脱出来,只履行社区公共事务决策职能,这在较大程度上摆脱了过去社区居委会重视对上级负责而轻视向居民负责的“错位”现象,社区自治职能与政府管理职能得以分开,从而一定程度上实现了社区居委会自治功能的归位。第二,“议行分设”和“选聘分离”的做法有利于社区工作者的专业化与职业化。第三,社区居委会直选和兼职化的制度安排为社区普通居民和社区精英参与社区公共事务治理提供了机会和空间。“公司治理”模式的限度在于:社区居委会成员兼职化和义务化,使自治热情能否持久面临挑战,社区居委会可能出现自我边缘化;社区工作站既承担社区自治事务,又承担社区管理和社区公共服务事务,功能过宽,职能不清,社区行政化难以避免。

　　社站内置模式通过在社区居委会内置专门机构承担社区行政事务和社区公共服务事务,这在一定程度上缓解了社区居委会作为政府“腿”与作为社区居民“头”的角色和功能的冲突,避免了公司治理模式存在的社区居委会边缘化问题。但是,社站内置模式也没有实现政府行政管理与公共服务、政府行政管理与社区自治管理的分开,主要表现为:一是组织上没有分开。社区工作站是社区居委会的内设组织,并不是一个独立的社会中介组织;二是职能上也没有分离。社区居委会和社区工作站一体化,两个组织都从事社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务。职能不分带来的最大问题是社区居委会功能和管理幅度会扩大,社区居委会难以避免行政吸纳,行政化倾向有可能越来越严重。

　　与公司治理模式、社站内置模式相比较,居站并行模式最大的绩效是实现了社区自治与社区行政管理、社区行政管理与社区公共服务在组织上的分离。在社区层面上,出现社区居委会、社区工作站、社区服务站等三个组织分别承担社区自治事务、社区行政管理事务、社区公共服务事务,这在一定程度上减轻了社区居委会的工作压力和工作负担,也有利于社区工作者的专业化与职业化。但是,居站并行模式通过政府强制性的制度安排,将行政性权力下沉到社区,并设置行政化的工作站,使之成为街道办事处的派出机构,在社区层面新增一个行政层次,增加了行政成本。同时,在组织功能上,政府组织的行政管理、社会中介组织的公共服务与社区组织的自治管理缺乏专业性分工,影响了治理绩效,也不利于社会中介组织的发育。

　　与上述模式相比较,“居站分离”的制度安排具有更为重要的理论意义与实践价值。居站分离模式将承担社区行政事务的社区工作站从社区居委会中剥离出来,作为政府设在社区的办事机构,主要承担政府交办的工作,纳入政府垂直管理系统;社区居委会在组织机构(人员)、职能上与社区工作站彻底分离,主要承担社区自治职能。这一制度模式使社区居委会成为真正意义上的自治组织,也有利于社区工作者的职业化、专业化以及扩大社区参与。但是,这一制度安排将社区工作站收编为街道办事处的派出机关,形成了市政府—区政府—街道办事处—社区工作站四级纵向垂直管理体制,不仅导致委托代理链条的延长,行政成本的增加,而且有悖于我国相关法律。居站分设和社区居委会成员的兼职化使社区居委会面临三大危险:一是社区工作站和社区居委会在日后具体工作中存在互相扯皮的可能;二是民选的社区居委会因失去对执行层(两站)的约束力,失去与政府的唯一联系纽带后很容易形成被架空的局面;三是社区居委会对居民的权威大大降低,凝聚力下降,社区居委会在制度性边缘化的同时会产生自我边缘化。

　　总体上说,以试图超越“江汉模式”的各种改革尝试都没有从根本上理顺政府与社区的关系。公司治理模式、居站分离模式、居站并行模式中的社区工作站都是行政性组织,社站内置模式中的社区居委会实际上是一个行政化的综合组织;而作为自治组织的社区居委会在居站并行模式、居站分离模式和公司治理模式中都被边缘化了。这样,社区空间成为政府组织独占性活动空间,并被进一步制度化。其结果是:政府对资源、权力和空间的垄断性的占有阻碍了社区居委会自治功能的发挥,窒息了社区民间组织和社会中介组织的发育,强化了居民对政府或行政性的社区居委会的依附性,社区层面上公民社会发育也就无从谈起。因而,走出社区行政化困境需要探索合理的替代性选择。

　　三、公共管理社区化的路径选择:社区公共事务分类治理

　　从上述公共管理社区化现行模式特征、绩效和限度的分析可以发现,各种制度设置尽管略有差异,但都具有一个共同特点,即政府组织依靠行政力量,自上而下建立起自己的生产单位,与生产单位之间建立垂直性、依附性的权利关系结构,并通过等级命令制供给公共产品(行政管理和公共服务)。这种垂直整合的改革模式既与威权主义行政体制惯性相关,又与政府偏好相关,其背后的价值取向是属于传统公共行政的。即管理主体上,“政社不分”,政府垄断权力和资源,是唯一的管理主体;职能上,“划桨”与“掌舵”不分,政府既执法,又管理,还提供服务;机制上,管理机制单一,排斥私营部门管理方式。传统公共行政思维决定了政府在社区建设中习惯“一统到底”,把社区作为政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元。与传统公共行政不同,新公共管理和新公共服务理论认为:政府与社会既要分开,也要合作,公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体;在角色和功能上,政府要把“掌舵”与“划桨”分开,政府不再是无限制承担公共产品和服务的具体生产和提供者;在公共事务治理机制上,行政机制、自治机制、准市场机制等都是可能的选择;政府介入公共服务的方式有监管、付费和直接提供三种。这一全新的治理思维对于公共管理社区化的路径选择具有重要的启发意义。

　　我们认为,借鉴新公共管理和新公共服务理念,走出当下公共管理社区化失范的根本途径是构设社区公共事务分类治理体系,形成多元合作治理网络。合作首先需要分工。社区公共事务分类治理就是政府组织的行政管理与社区组织的自治管理相分开、政府组织“掌舵”与其他社会组织“划桨”相分离的过程。这一过程包括治理主体功能边界的界分、治理结构的重组和治理机制的创新。

　　(一)界分社区治理主体之间的功能边界

　　中国公共管理社区化是由“行政一体化社会”向“小政府、大社会”转型的过程。现实存在的最大问题是各类社会组织缺乏合理的社会分工,缺乏明晰的功能边界,存在“过大的政府”、“过大的社区组织”、“过小的社会中介组织”问题。因而,中国公共管理社区化改革的关键点是重新划分政府组织、社区组织和社会中介组织的功能边界。在这一点上,中国与西方不同。英国学者格里?斯托克基于西方健全的公民社会基础提出:“治理在为社会和经济问题寻找解答过程中存在界限和责任方面的模糊之点,治理理论不仅承认我们的政府制度愈来愈复杂,而且提醒我们注意责任的转移、国家退后一步而把责任推给私营部门和志愿团体———从广义上说推给公民的这样一种打算。”①在我国社会组织发展非均衡的前提下倡导组织责任边界模糊化显然会导致“治理失败”。因此,改善社区治理必须明确界分各类社会组织尤其是公共组织之间的功能边界,其具体进路是重新细分社区公共事务。

　　根据社区公共事务内在属性以及供给主体的差异性可以把社区公共事务分为三类:第一类是社区行政事务,即以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合。我国法律规定的由各政府部门承担的管理、执法、监督活动均属于社区行政事务,如社区内建筑物规划、社区环境管理、市容监察、计划生育与人口管理、治安与消防管理、医疗卫生管理、社会保障管理、基础设施的管理、执法、监督等。社区行政事务由政府承担。第二类是社区公共服务,即以社区为单元主要由专业性组织提供的服务型公共产品的组合。这包括特定人群服务,即由特定公共服务组织针对社区特定人群(育龄妇女、下岗职工、离退休人员、外来人口、低保户、特困户、残疾人)提供的社会服务;市政服务,即由政府和各类公营事业部门提供的公共服务,如公共教育、医疗保健、邮政投递、通讯网络、公共交通、有线电视、供电供水供气等服务与收费活动;物业服务,即物业服务企业提供的商品房小区物业服务、单位后勤集团提供的单位型社区的物业服务和政府提供的未建成社区(主要指老城区社区)物业服务。第三类是社区自治事务,社区公共事务分离出社区行政事务和社区公共服务后,剩下的事务属于社区组织事务,由社区组织承担。

　　(二)建立“多中心”的社区治理秩序

　　从责任主体角度细分社区公共事务,构设理想的社区治理模式意味着治理主体秩序从单中心走向多中心。但需要进一步探寻的是,在社区公共事务治理中,应构造什么样的多中心主体秩序?如何构造社区公共事务分类治理主体秩序?前一个问题需要回答的是介入社区公共事务治理可能的组织形式及其相互关系,后一个问题需要回答的是这样的组织形式需要怎样的制度条件。经济合作与发展组织(OECD)成员国家政府职能社区化最基本的经验是通过分权化改革打造多样化的公共服务的提供主体。借鉴国际经验,我们认为,社区公共事务分类治理可能的组织至少有如下三大类六种形式:第一类是政府组织,包括区政府部门和区政府直属公共服务实体,前者属于区政府核心部门,后者又称政府直属事业单位。政府组织是社区行政事务治理主体。第二类是社区组织,包括社区法定组织和社区民间组织,是社区自治事务的治理主体。第三类是其他社会组织,包括公营独立事业单位和民办非企业单位,是社区公共服务的主要治理主体。此外,驻社区单位也是利益相关者,是单位型社区物业服务事务的治理主体。

　　建构社区公共事务多中心治理秩序需要寻找和理顺政府组织、社区组织、其他社会组织关系的现实路径。目前,全国各城市政府不约而同地把社区体制改革的突破口指向整合社区资源,由此出现若干公共管理社区化模式。各地方政府已找到了社区体制改革的症结,但由于改革理念上的偏差,各种尝试没能从根本上理顺社区体制。从社区公共事务分类治理理念出发,重新界定各类社区组织的功能边界需要重组治理主体,包括区、街道、社区层面的组织重构及其权力(资源)的重新分配和调整。组织再造的基本思路是摒弃“垂直整合”的传统思路,在街区层面上整合社区资源,将政府行政管理、社区自治管理、社区公共服务分别由政府组织、社区组织、其他社会组织承担,并赋予相应的资源和权力。

　　建立“多中心”的社区治理秩序需要具备相应的制度条件,这包括:建立覆盖更多类型的服务提供者的制度框架,为直属事业单位和公营独立事业部门制定相关规则,明确定义非营利机构并制定其运作和监管的规则。建立社区建设和社区自治的法律制度,修改《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,明确界定政府、市场、社区之间的关系,为社区发展提供必要的法律制度空间,明确界定政府系统内部的权利关系,为政府系统内部的功能分化和权利关系协调提供明确的法律依据,明确界定政府组织、社区组织、其他社会组织等之间的功能边界和权限,为“政事分离”和“政社分离”提供法律依据,明确界定社区组织的角色与功能,为社区民间组织发育提供制度规则。

　　(三)创新社区公共事务治理机制

　　社区公共事务分类旨在重新界定治理主体之间的功能边界,社区公共事务治理结构的重建旨在调整治理主体之间的权利关系。在政府组织、社区组织、其他社会组织权责重新分配基础上,还要进一步创新社区公共事务的治理机制。根据社区公共事务分类治理理念,不同的事务采取不同的治理机制。第一,社区行政事务采取行政机制进行管理。所谓行政机制是指政府自上而下建立起自己的生产单位,与生产单位之间建立垂直性、依附性的权利关系机构,并通过等级命令制供给公共产品。该机制中,政府安排公共产品的数量和质量,并承担具体的服务过程;政府既是公共产品的供给者,又是生产者。在社区公共事务中,行政机制的运作空间是社区行政事务,因为社区行政事务属于公益产品,在区政府管理区域范围内具有消费上的非竞争性和效应上的非排他性。第二,社区公共服务主要采用准市场机制提供。所谓准市场机制,即在公共服务中引入市场机制,建构市场环境。准市场机制与完整意义上的市场机制有所差别,后者必须遵循“相互交换规则”、“自愿交换规则”,前者不一定完全遵守上述两个规则,也许只遵循其中一个规则;供应者会对公共产品供求机制、价格机制、竞争机制、自主选择机制加以限制。公共服务引入市场机制是新公共管理对传统模式的一种“超越”。传统公共管理模式倡导行政机制,政府一元垄断社会公共事务管理,排除了内部和外部竞争,忽视了引入市场机制,影响了管理绩效。正如奥斯本和盖布勒所指出的,机械的效率是有限的,而竞争的效率则几乎是无限的,前者无主动灵活可言,而后者则可激发人的主观创造性和主动精神。第三,社区自治事务主要采用自治机制。所谓自治机制,是指社区居民基于平等原则并在自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的基础上,通过面对面的协商、讨论,合作供给公共产品。通过自治机制提供社区公共产品可以避免“集体行动的困境”。

　　社区公共事务分类治理具有重要价值。第一,它为实现城市政府职能的根本转变、重塑政府角色和功能提供了现实路径。社区公共事务三分开意味着政府应实现“管干分离”,把公共服务的供应与生产分开,专司承担社区行政事务。第二,它为解决社区居委会的“大包大揽”和社区行政化倾向提供了理论与实践依据。随着社区行政事务、社区公共服务的剥离,社区居委会真正回归法定的社区自治性。第三,它为发育和发展社会中介组织和社区民间组织留下了充足的空间、资源和机会。随着社会公共服务从政府组织、社区居委会中剥离,社会中介组织和社区民间组织将获得独立存在的理由。总而言之,社区公共事务分类治理为介入社区公共事务的各类社会组织角色和功能的重塑提供了一个理论模型,为推进各类组织的功能分化提供了改革思路。

　　四、基本结论

　　总而言之,中国公共管理社区化实质上是政府行政管理与社区自治管理、政府“掌舵”与“划桨”相分离的过程。中国公共管理社区化的路径选择是社区公共事务分类治理。通过社区公共事务分类,重新梳理各类社会组织职能,界定治理主体之间的功能边界;通过基层政府组织重构、权力调整和新的制度安排,实现治理主体秩序从“单中心”到“多中心”的转换;通过治理机制创新,不同属性的事务采取不同的治理机制,这将为社区组织和社会中介组织的健康发育提供资源、空间和机会。只有随着公民社会结构要素的增加,政府才能真正“潇洒”起来,和谐社会也才能真正构建起来。