【德班观察（3）】气候谈判陷入“形式陷阱”

作者:南方周末记者 袁瑛2011-12-15 11:34:58来源:南方周末

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《京都议定书》虽生犹死 “共同但有区别责任”遭挑战

在《京都议定书》名存实亡，巴厘路线图未完成使命便戛然而止的情形之下，一个新的气候谈判轨道正在形成，2020年后形成一个具有法律约束力的全球减排协议。然而，在一次又一次路线图的谈判、制定和抛弃中，缺乏政治意愿减排的气候谈判似乎陷入了“形式陷阱”。

“魔鬼在细节里”

历史总在不断重演。

2011年12月11日凌晨，南非德班的第十七次联合国气候大会现场，工作组主席刚刚敲下铁锤，决议通过一份“长期合作工作组文本”，委内瑞拉谈判代表克劳迪娅·萨勒诺在会场站立，举牌示意发言。

“我们不能为了1000亿美元就卖了《京都议定书》第二承诺期，”克劳迪娅说，“我们遭到了威胁，如果不同意这一文本，就没有第二承诺期和绿色气候基金。”

突如其来的挑战令工作组主席沉默良久，最终，一言不发地进行大会的下一个议程。看客一片哗然。此前，刚果、巴布亚新几内亚、中国、印度等国代表分别对大会文本的若干问题表示保留、甚至反对意见。

德班气候大会期间，示威游行队伍涌上德班街头，要求谈判各方充分听取民意，尽快达成协议。 （CFP/图）

这不禁让人想起一年前的坎昆。玻利维亚当年的谈判代表巴布洛·索罗在慷慨陈词表示反对大会决议后，主席同样选择了沉默和无视，敲锤通过了决议。

当人们欢呼德班大会似乎在最后一刻保住了第二承诺期的同时，如果细观这份文本，就如同中国代表团一位资深谈判代表对南方周末记者所感慨的：“德班会议不过是给《京都议定书》一个体面的死法。”

所谓“魔鬼在细节里”。细看文件就会发现，当德班大会“决定”第二承诺期在2013年1月开始，2017或2020年12月31日截止的同时，对于发达国家的“进一步减排目标”仅仅用了“注意到”这样的词汇，而不是“决议”这样的法律词汇。

对于第二承诺期的核心问题——减排目标的数字问题，大会文件的用词更有意味——基于附件1国家（签署《京都议定书》并承诺量化减排的发达国家）的“决议”和“意图”，制定第二承诺期的量化限制和减排目标。

“意图”之说可谓深远——没有约束力的减排目标，也没有减排目标的具体数字，《京都议定书》第二承诺期虽保住了形式，但其关键的法律约束力内容已经被掏空。

《京都议定书》被拖进“坟墓”

显而易见，《京都议定书》并不受发达国家欢迎。

12月12日，德班大会刚刚落幕，加拿大环境部长彼得·肯特在国内宣布，加拿大正式退出《京都议定书》。此外，日本、俄罗斯也已经表示不再加入第二承诺期，美国则早在2001年就退出了《京都议定书》。

“京都（议定书）对加拿大而言已经成为过去，因此我们行使我们的合法权利正式退出。”彼得·肯特说。

也正因为如此，《京都议定书》的命运在德班会议上一度岌岌可危。12月3日，大会谈判第一周结束之时，一贯坚持第二承诺期的欧盟竟也要求通过“决议”或者“宣言”来安排第二承诺期的命运。

“有无第二承诺期，是德班会议取得成功的关键。”中国谈判代表团团长解振华在抵达德班第一日就如此强调。

为了推动谈判议程，包括中国在内的基础四国（中国、巴西、南非和印度）在接受一个2020年后全球减排协议法律形式的问题上，表现了很大的灵活性。解振华提出，在包括第二承诺期、每年100亿美元、落实技术转让等五个条件满足的基础上，中国“愿意就具有法律约束力的减排协议进行谈判”。

国际社会对此表达了高度的肯定。“这是非常积极的信号，目前谈判正需要这样的建设性立场。”来自乐施会的政策官员蒂姆·戈尔对南方周末记者说道。要记得，还在两年前的哥本哈根，法律形式问题绝对是中国的“禁忌”。

在这一灵活性的推动下，第二承诺期没有在德班彻底“崩盘”。然而，正如绿色和平气候与能源政策主任李雁所说的，“欧盟希望将第二承诺期作为一个筹码，推动谈判的另一轨道——一个新的、包括发展中国家在内的全球减排协议的进程。”

“今年我们把《京都议定书》第二承诺期争取了回来，但明年也就基本结束了。”中国代表团谈判代表李高也这样对记者说道。

《京都议定书》第二承诺期的命运，只是一系列变化的开始。

12月12日，德班大会刚刚落幕，加拿大环境部长彼得· 肯特宣布，加拿大退出《京都议定书》。 （东方IC/图）

新路线图，新陷阱？

很多人来到德班都有这样一个困惑：本来是来见证《京都议定书》第二承诺期命运的，但整整两周的时间，谈判的焦点自始至终都围绕一个2020年之后减排机制的新路线图。

这不由得让人想起2007年，“巴厘路线图”谈判时的一幕幕场景。

作为2007年联合国气候大会最重要的决议，“巴厘路线图”确定了世界各国今后加强落实《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）的具体领域，它强调了“共同但有区别的责任”作为《公约》的重要原则，为落实《公约》还设定了2009年作为时间表，与此同时，它还未拒绝签署《京都议定书》的美国量身打造了“具可比性的减排努力”条款。

如今，巴厘路线图尚未完成使命，一个新的路线图已然启动，原因何在？

“在谈第二承诺期之前，我们想确保、启动一个进程能够将全球最主要的碳排放国纳入到新的减排机制之下。”欧盟气候委员康妮·赫泽高不止一次在德班各种场合陈述欧盟立场。

全球主要排放国有美国、中国、印度、巴西、欧盟成员国和其它12个国家，这些国家的二氧化碳排放量占到全球总量的80%，而目前仍然留在《京都议定书》里国家的排放只占到了全球排放总量的20％，这一直令欧盟介怀，这也是其推动谈判聚焦2020后的新减排协议进程的主要因素。

一个新进程的开始，意味着尚未完成重要使命的“巴厘路线图”的不了了之。各国政府已然开始为新路线图开启后争夺更多的谈判空间而准备。

一个议定书？一个法律工具？还是法律结果或者框架？德班第二周谈判中，出现的这些法律词汇成为了最后两日所有谈判的焦点。文字游戏的背后，是对未来减排协议形式法律效力强弱程度的不同规定，掩藏的是各国不同的利益诉求。

“欧盟和小岛国希望是一个有法律约束力的议定书，而美国以及中印在内的排放大国则希望是一个更为松散的法律框架，或者具法律效力的法律成果。”美国自然资源保护委员会的气候顾问杨富强说。

2012年卡塔尔气候大会，将正式开启针对2020年之后减排的新工作组的工作，可以想象未来3－5年，谈判的重点都将放在这个减排机制的法律形式上。

“下一个路线更复杂。”中国代表团谈判代表李高对记者坦言。而对于中国而言，“法律形式并不是大问题，主要是实质内容，我们的减排指标由自己定，也不允许别的国家来帮我们定。”

若如德班大会所言，在2015年前完成谈判，从目前的谈判进程来看几乎不太可能。在一个又一个路线图的谈判、制定和抛弃中，缺乏政治意愿减排的气候谈判似乎陷入了一个“形式陷阱”。

“如果不能将现有的碳排放尽早控制在2度以内，再完美的机制也没有用。”蒂姆·戈尔对记者坦言。

气候谈判“基石”松动

12月11日上午，在结束了拖至深夜4点的谈判，回去刚刚睡了几个小时的解振华重新回到会场。在会场走廊，偶遇阿尔及利亚的谈判代表，解振华握着对方的手说，“你们有什么要求、资金，我们尽量满足！”

事实上，在中国政府主办的“中国角”活动中，作为中国代表团的正副团长，解振华与苏伟参加的最多的边会就是关于“南南合作”。

随着包括中国、印度、南非以及巴西等发展中大国的经济增长和碳排放增加，发展中国家内部，尤其针对减缓行动，发生了比较大的分歧。

几天前非洲集团的新闻发布会上，非洲集团主席国主席公开表示：不论是20%，还是80%，没有理由一直推“好学生”前进，必须鼓励其他学生跟上。小岛国更是紧跟欧盟立场，在“共同但有区别的责任”原则基础上，提出建立《公约》下的议定书，以限制主要发展中国家以及美国的排放。

即使在看似团结的“基础四国”内部，也由于法律形式发生了分化。

12月11日上午，在谈判胶着的关键时刻，解振华与印度首席谈判代表杰安特·马斯卡会晤将近一个小时，统一了双方在法律形式等问题上的意见。临走时，解振华不忘对对方说，“无论如何，我们与印度完全站在一边。”

而早在两天前，南非和巴西已经就“法律形式”问题表示了更为灵活的态度，这无形间与中印拉开了距离。由于发展中国家内部的多样性和分歧，所谓的“共同而有区别的责任”已经遭遇了严重的挑战。

“目前的文件没有反映任何‘共同但有区别的责任’这一重要原则。”发展中国家政府间组织“南方中心”的执行主任许国平对南方周末记者说道。

这无疑给未来的谈判机制留下了一个更大疑问？——如何区别发展中和发达国家？“明年新的工作组的谈判，这肯定是一个重要的部分，以什么原则为基础，为指导？”一位资深中国谈判代表坦言，“‘共同但有区别的责任’原则将会越来越模糊，这是一个趋势。”

“我们谈判底牌越来越少，在卡塔尔想要坚持‘共同而有区别的责任’原则，将是一场艰苦战。”绿色和平气候与能源项目主任李雁说。