21世纪旧约导论 pdf:157期-加快经济转型全面应对碳关税冲击

157期-加快经济转型全面应对碳关税冲击http://www.cdi.com.cn/detail.aspx?cid=3164
[摘要]当前发达国家正在设立各种碳壁垒，试图分摊碳减排的代价，其中利用碳关税设置重重壁垒将是发达国家建立另类霸权的新趋势。各国国际收支平衡、碳贸易摩擦、汇率问题、碳减排配额及其分配问题等都将会与碳关税的征收高度联系起来。中国必须通过加快经济转型，全方位应对碳关税冲击。
[关键词]EU ETS   碳关税   低碳经济   企业碳管理
[中图分类号]F812   [文献标识码]A    [文章编号]1004-6623（2011）04
[作者简介] 张茉楠（1976—），黑龙江哈尔滨人，国家信息中心预测部副研究员，经济学博士后，研究方向：国际金融与国际资本流动、全球经济失衡、碳金融等。
虽然气候变化本身是一个环境问题，但围绕气候变化所制定的规则将对全球经济增长方式和格局产生深远的影响。以哥本哈根会议为标志，国际经济规则正在经历自WTO以来最大的变革，特别是随着全球气候变暖、资源能源的短缺以及生态环境的恶化，为二氧化碳排放付费即征收碳关税，将成为一种趋势，这对中国经济将产生全方位的影响。
一、征收碳关税对发展中国家不公
碳关税是一种进口关税，按照产品生产过程中二氧化碳的排放量进行征收。近几年，美日欧均提出未来将通过碳关税等方式，让包括中国在内的发展中国家为排放的二氧化碳支付治理成本。近期欧盟已准备对所有飞经欧洲的飞机收取高昂的过境调节税。早在2008年11月19日，欧盟议会和欧盟委员会就通过新法案决定将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系（EU ETS），并于2012年1月1日起开始实施。根据国际航空运输协会测算，全球航空公司2012年应对EU ETS的新增成本至少为24亿欧元。
应该讲，碳减排的成本分摊和利益获取在发达国家与发展中国家之间是不平等的。对发展中国家来说，碳关税是发达国家体现经济霸权的一种新形式。碳关税最大的不公平是忽略了不同国家间处于不同的历史发展阶段的事实，以发达国家现有的碳标准作为标尺，度量发展中国家碳减排的实际成效。
1. 发展中国家与发达国家处于不同的历史发展阶段。任何一个国家在其发展历程中，无一例外地要进入人均二氧化碳排放高峰期，发展权与减排权难以在一段时期内马上达到均衡，减排责任不能超越历史发展阶段。高度工业化的发达国家在过去200年来依靠大量碳排放拉动的工业增长，是目前全球变暖的主要原因。自1950年以来，全球碳排放增长中有80%来自发达国家，目前他们已基本度过高能源消耗、高污染排放阶段，进入了后工业化社会。而包括中、俄、印等新兴工业化国家正处在以重化工为主的工业化初中期阶段。我们利用CDIAC的最新数据计算可得，工业化开始以来，3个主要发展中国家的累积碳排放占全球排放量的比重为12.38%，而7个主要发达国家占全球排放总量的50%。
2. 发展中国家的碳减排分担成本要远远大于发达国家。能源消费成本的提高将在一定程度上改变不同生产要素之间的构成，进而影响全球产业的布局。不同产业的碳密度、不同国家同一产业的碳密度差异很大。比如，能源业的碳密度大约是服务业的10倍，发展中国家的碳密度大约是发达国家的4倍以上。因此，减排所引发的能源成本提高，对不同产业和不同国家的压力差异是非常明显的。从成本分摊的角度来看，发展中国家成本要远高于发达国家。OECD最近一项研究显示，假定全球碳密度稳定在550ppm水平上，碳排放到2025年达到峰值，到2050年主要发展中国家GDP 损失的比例要比发达国家高出5～8倍。世界银行一项研究表明，减排成本的规模和分配与全球气候变化规则的安排密切相关。发展中国家的福利损失都远高于发达国家；在发展中国家内部，能源密集度高的经济体福利损失最大。
3. 全球分工体系发展失衡导致的碳转移。从全球经济分工的角度看，碳排放中有很大一部分是贸易、投资、国际产业转移引起的，随着近20年来经济全球化的逐步展开，美国、日本和欧洲一些发达国家大力发展知识密集型和技术密集型产业，而将劳动密集型产业，特别是高污染、高消耗、附加值低的产业向发展中国家转移。全球分工中“低收入国家生产、高收入国家消费”的格局也造就了发展中国家要为全球低端制造环节中的“高污染、高消耗、高排放”埋单。许多发达国家将高排放量的产业转移到中国，使得中国成为世界碳转移的最大阵地。有关数据显示，中国每年仅这种产业转移造成的碳转移高达12亿吨，占目前碳排放总量的近20%，中国被动承担了发达国家的大部分的碳转移。
二、近几年发达国家碳关税实践与发展趋势
（一）发达国家征收碳关税的依据何在
碳关税的提出源于防“碳渗漏”，即A国采取征收碳税的方式减排，而B国没有采取措施减排，会使碳消费国家更有动机去购买B国的相对低廉的高内涵碳产品(内涵碳是指产品在全周期生产过程中所产生的全部二氧化碳），因此使得A国产业竞争力受到损害，出现产业空心化的趋势。这里的A国是指“京都议定书”中承担减排任务的国家，包括大部分发达国家，B国是指发展中国家。为避免“碳渗漏”，在国际上有几种调节形式：第一种是边境调节碳税，根据税收中性原则，对未实施碳减排的进口产品征税，使其与国内已实施碳减排同类产品税率相当；第二种是碳排放权的边境调节，国内进口未实施碳减排产品的，需在碳排放交易市场购买碳排放权；其他正讨论的碳关税措施还包括直接征税、反补贴和反倾销碳税，以及针对国际运输距离和运输方式征收的边境碳税，使得碳关税的表现形式趋于多样化。
（二）发达国家酝酿碳关税的动机分析
碳关税对于发达国家而言是多赢之举。首先，发达国家经济大部分是轻型化产业结构，其能源密集度和碳密度远低于发展中国家，如果按碳排放总量计算，碳税成本非常低。其次，碳关税是一种新型贸易壁垒，它是对本国企业的保护，用通过高额税负抬高发展中国家的企业的出口成本，严重损害这些国家的竞争力。再次，碳关税的根本目的在于以碳关税设置贸易保护壁垒，形成新一轮以发达国家产品出口、技术出口和投资主导的新优势。最后，碳关税可以为本已债务缠身的发达国家创造一个新的税源，碳关税既打着“保护环境”的幌子，又可以为其创造出源源不断的资金流。当前主要发达国家深陷债务泥潭，创造新税源解决财政赤字问题成为其最大的动力所在。
1. 《美国清洁能源与安全法案》影响范围更广。美国政府在推行碳关税政策方面的反应之迅捷，与其在气候谈判中拒绝承担历史责任并承诺减排目标的推诿逃避行为形成的反差极其鲜明。早在2009年6月26日，美国众议院就通过了《美国清洁能源安全法案》（ACESA），规定从2020年起开始实施碳关税，对包括中国在内的不实施碳减排限额国家进口的排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥和一些化工产品征收特别的二氧化碳排放关税。
《美国清洁能源与安全法案》对碳关税（边境调节税）实施对象范围进行了界定，对以下国家豁免征收碳关税：在国际协议中作出与美国相当的减排承诺的国家；与美国同为特定国际行业协议成员国；具有行业能源或温室气体强度目标且这一目标低于美国以及最不发达国家；温室气体排放占全球份额低于0.5%的国家；占美国该行业进口份额不足5%的国家。由此分析，碳关税实施重点无疑是中国等快速发展的发展中国家。为保护美国相关产业在法案实施后所谓的国际竞争力，美国必将致力于促成所有温室气体主要排放国达成约束性温室气体减排协议。此举可能对我国未来出口贸易尤其是碳密集型产品出口构成威胁。
2.欧盟碳关税实施计划已经走在前面。欧盟对征收碳关税一直都非常积极。2009年9月，法国总统在联合国气候大会上鼓吹设立欧盟碳税边界机制，对来自“污染国家”的产品征收关税。法国国民议会和参议院于2009年10月和11月先后投票，通过了自2010年1月1日起，在法国国内对化石能源的使用按照每排放一吨二氧化碳付费17欧元的标准征税的议案。2010年法国继续推动设立欧盟碳关税，以加强针对“环境倾销”行为的斗争。目前，作为碳关税的前期准备，许多欧洲发达国家都开始在国内征收碳税，如德国于1999年开始对汽车燃料、燃烧用轻质油、天然气和电力征税；芬兰、瑞典、挪威和丹麦在20世纪90年代初对家庭和工业行业征收二氧化碳排放税等。
3.其它发达国家征收碳关税意向明确。加拿大、日本等国政府也在碳关税方面采取了一些举措，如2008年加拿大政府就有官员提出对中印等发展中国家进口商品征收碳关税，其BC省（英属哥伦比亚）也于2008年7月起率先在北美对汽油、柴油、天然气、煤、石油以及家庭暖气用燃料等所有燃料征收碳税；日本农林水产省原拟于2011年开始实施农产品碳标签制度，日本市场销售的农产品将自带环保标签，向消费者显示其生产过程中排放的二氧化碳量，旨在鼓励生产和消费环保农产品。
4.国外民间对征收“碳关税”的呼声越来越高。从趋势看，碳关税的实施可能经历从民间推动到政府逐步出台、征收范围从个别行业逐渐扩大到所有行业的渐进过程。当前，在发达国家国内舆论的引导下，绿色生产和消费方式不断深入人心。越来越多的跨国企业已经开始践行低碳标准，将低碳作为一种社会责任，限制高碳排放，并对高碳产品进行进口限制。许多公司推出“绿色采购”，对供应商和制造商的废气、废水排放等进行审查，不断对企业的供应链进行“绿化”。如全球最大的零售商沃尔玛在其采购政策制定、实施过程中，采取对环境负面影响最小的采购方式，涵盖了对供应商的开发选择和评价、供应商运作、内部物流、包装、回收、资源减量使用以及产品处置等所有环节。因此，发达国家政府可能在民间的极力推动下，形成一个从民间到政府自发限制高碳产品进口的过程。
三、征收碳关税将对中国经济产生全方位影响
在我国的能源消费结构中，一半以上要依靠煤炭等化石能源。中国单位产值能耗是世界平均水平的两倍多，主要产品单位能耗平均比国外先进水平高40%，因此碳关税的征收将直接抬高大部分中国制造的产业成本，削弱产业盈利能力，贸易环境很可能由此恶化，中国经济将会受到深远的影响。
（一）中国碳排放现状
中国已是世界上最大的二氧化碳排放国和世界第二大能源消费国，并且将在3～5年内超越美国成为世界最大能源消费国。根据中国社科院工业经济研究所计算，自改革开放以来，中国工业总产值年均增长11.2%，工业资本存量年均增长9.2%，工业能耗和二氧化碳排放量年均分别增长6%和6.3%；工业GDP约占全国GDP总量的40.1%，但是工业能耗占全国总能耗的67.9%，工业排放的二氧化碳占全国二氧化碳总排放量的83.1%。国家发展与改革委员会的统计数据显示，“十一五”时期，中国每百万美元GDP所消耗的能源数量是美国的3倍、德国的5倍、日本的近6倍。中国1吨煤产生的效率仅相当于美国的28.6%、欧盟的16.8%、日本的3%～10%。高投入、高消耗必然带来高污染和低效益，中国经济增长成本高于世界平均水平25%。
（二）碳关税对中国贸易及相关产生重大不利影响
1.出口贸易量将出现较大程度下滑。目前，美国是中国最大的贸易伙伴，美国对中国征收碳关税将使中国绝大多数出口产品的成本增加，无法保持现有的价格优势，从而严重打压中国的出口，尤其是高耗能产业。2010年中国对美国出口额达2833.04亿美元，约占全年总出口的18%。中国对美国出口的商品量大，高碳密集型产品如机电、纺织、钢铁、塑料、化工制品等占中国对美国出口商品的60%以上。如果欧盟成员国和其他国家也对中国制造的产品征收碳关税或者是实行其他形式的绿色壁垒，对我国将造成巨大的经济损失。2010年我国对欧洲出口3112.35亿美元，约占全年总出口额的19.7%，美欧相加则是38.7%。世界银行发布的研究报告指出，如果碳关税全面实施，在国际市场上，“中国制造”可能将面对平均26%的关税，出口量因此可能下滑21%。
2.出口产品成本将大幅提高。发达国家迫使中国等发展中国家支付碳关税，无疑会增加这些国家高碳企业出口的成本。在出口贸易方面，碳关税的征收将冲击我国的能源密集型行业对美国的出口，使这些行业对美出口大幅下降。《中国能源统计》数据显示，水泥、玻璃、钢材、铝材、锌及锌合金、纸及纸板等是中国出口的主要能源密集型产品。来自联合国COMTRADE数据显示，2006～2008年间，在这些能源密集型产品中，美国从中国的进口分别占到了14.7%、16.5%和17.7%。有研究表明，如果征收碳关税，中国产品出口的总体税负将在20%左右。按目前欧盟碳排放交易市场价格（45美元/吨CO2）对我国产品征收碳关税，将使我国企业每年增加约550亿美元额外负担，我国进入欧美市场的产品关税将在目前3%～4%的水平上提高约14个百分点，并且这种成本会随着时间的推进、长期温室气体累计的变化而增加。产业成本的提高意味着该产品市场竞争力和在国际贸易中的获利能力将会削弱，毫无疑问会影响到整个产业的国际竞争力。
3.高碳产业的相应产值会下降。由于征收碳关税，一方面，能源作为生产要素价格变得更昂贵，导致企业生产成本大幅增加，企业将会采取减少生产。另一方面，国际市场份额的减少，将导致企业失去规模经济优势，对产值产生明显的抑制作用。相关研究表明:按照10美元/吨碳的标准征收碳税，征税后国内生产总值短期将下降0.9%。其中玻璃制造业和化肥业下降的比例较大，在30美元/吨碳的情况下，国内生产总值下降3.65%～3.29%，60美元/吨碳的情况下，国内生产总值下降6.35%和5.89%。其他高碳产业的产出下降程度也较大，平均降幅近3%和6%，造纸和玻璃业将进入“增长衰退期”。在高碳产业就业方面，碳关税将使能源密集型行业的失业率普遍上升1～2个百分点。
4.征收碳关税可能带来的间接影响。征收碳关税还将对中国就业、劳动报酬以及居民福利造成负面效应。由于我国的高含碳产业受美国碳关税的冲击较大，从短期看必然导致该类行业就业的困境加剧。在假设各行业之间劳动力要素不能流动，形成各行业有差别的失业率水平，碳关税将使能源密集型行业的失业率均普遍上升1～2个百分点，其它行业失业率略有提高。
（二）碳关税可能产生一定的“倒逼效应”
对于处于转型期的中国而言，碳关税也不是完全的负面效应，在某种程度上，碳关税既是新的贸易壁垒压力，也是中国促进产业结构升级的外部动力。碳关税虽然是一种“成本”，但这也将形成一种倒逼机制，会刺激企业研究开发节能降耗、提高能源利用效率的专门技术，加大对节能设备的投资，引导新技术产生，推动新兴产业加速发展，最终实现提升投资和消费结构的目标，提高国家中长期的国际竞争力，实现经济和社会的可持续发展。
四、中国主动应对碳关税冲击的策略建议
碳减排权事实上已经演变为发展权与主导权之争。碳关税对中国转型形成强大倒逼机制，在全球碳壁垒逐渐形成的大局下，政府、产业、企业的都应积极行动起来，主动应对来自外部的碳关税冲击。
（一）呼吁建立全球合理分配碳排放权，积极参与国际碳排放标准制定
一是中国必须积极主动地维护自身的发展权，发展中国家应联合起来呼吁以历史累积排放量为标准确认温室气体损害责任，以人均GDP或人均可支配收入为标准确定减排成本的分担，建立发达国家的减排成本补偿机制等，维护发展中国家的产业和贸易利益。二是参与制定国际碳排放量参考标准。鉴于目前国际社会并未有统一的碳排放量参考标准，碳排放计算方法的不同会导致迥异的结果。因此，建议研究碳排放计算方法，积极参加相关国际谈判，参与制定国际碳排放量参考标准。三是解释和实施碳关税都面临着诸多困难，包括碳排放单一国家管制的全球“市场失灵”问题、WTO框架下碳关税的合法性问题、《联合国气候变化框架公约》下的合理性问题、碳生产和碳消费的地域不平衡问题、碳足迹和碳关税征管制度的可操作性问题。四是效仿发达国家提出的针对发展中国家的碳关税措施，提出自己的“类碳关税”应对措施。如可以对稀土等我国蕴含丰富但发达国家匮乏的战略资源进行出口管制，同样可以以关贸总协定（GATT）第20条保护自然资源的例外为由采取征收出口关税、发放许可证等方式进行控制。
（二）编制落实低碳经济发展规划，打造低碳发展的经济生态
未来10年，中国要把应对气候变化作为重大战略，把降低单位GDP二氧化碳排放强度作为约束性指标纳入经济和社会发展规划，以控制温室气体排放，适应气候变化影响，增强应对气候变化综合能力为目标，以节约能源、优化能源结构、增强碳汇为重点，充分发挥技术进步和制度创新的作用。政府应逐步建立应对气候变化政策保障和技术支撑体系，制定支持低碳绿色发展的配套政策，建立温室气体排放数据统计和管理体系，积极倡导绿色生产方式和消费模式。加强有关低碳的战略咨询、管理咨询、碳核算、碳审计、碳减排等服务；要加快建立重点产业低碳国际竞争力评价体系，制定低碳贸易指导目录。深入全面研究我国大宗出口商品可能遭受的碳关税率水平及对我相关产业的进出口动态影响，针对不同类型的产业提出不同的低碳贸易指导政策。
（三）优化碳基为主的产业结构，加强低碳技术研发
应优化高碳发展模式下的产业链条与产业结构，助推产业发展模式，由“高碳”转化为“低碳”。首先，发展新兴产业，实现产业结构转型升级，逐步降低高碳产业特别是“重化工业”在整个国民经济中的比重。其次，缩短能源、汽车、钢铁、交通、化工、建材等高碳产业的产业链条。出口企业可通过“走出去”，把生产基地建到国外，把产品销售放到所在地，将产业的高碳链条转移出去，在国内专攻价值最高端的产业低碳化研发创新设计研究，从而达到有效规避碳关税的目的。最后，重新规划制造工艺和生产流程，降低产业中间链条的碳排放。
此外，应重点推动低碳技术研发:一是加强节能技术与清洁能源技术攻关。攻克风能、水电、生物质能等可再生能源产业化应用关键技术，实现先进核能、氢能与燃料电池等非化石能源领域的重大技术突破，增加清洁能源的供给，减少对化石能源的过度依赖。二是大力发展循环经济技术。研发以提高生态效率为目标的生态产品设计技术及资源利用整体优化集成技术，攻克石油、化工、钢铁、有色、建材等重污染行业清洁生产技术，形成工业、农业、社会生活等共性技术与产业衔接技术，加快重污染行业的产业结构调整，推动循环经济发展。三是发展低碳前沿技术。低碳前沿技术包括可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域有效控制温室气体排放的新技术。
（四）变“碳负债”为“碳资产”，通过“碳管理”主动加快转型
碳减排不是企业的负债，通过“碳管理”可以将其变为真正的“碳资产”。当前，一些中国企业已经在传统的节能减排的基础上，寻求通过引入碳管理降低整个企业运营的碳排放水平，以提升自身的核心竞争力。所谓“碳管理”就是通过将减少碳排放的目标融入整体供应链管理战略，企业可以减少其环境排放物“足迹”，提升品牌形象和竞争优势。“碳管理”可以贯穿于研发、设计、生产、流通、消费等各多个环节。可以考虑确立产品“低碳标签”制度，建立“低碳产品认证”体系。鉴于产品标签的公开性和透明性，在每一产品的标签上标明各个产品的碳排量，这样，一方面可以为发展“低碳消费”提供平台，另一方面也可以对生产商开展“低碳生产”加以监督。
ZHANG Monan
（State information Center Berjing  100045）
Abstract: Currently developed countries are setting up a variety of carbon barriers to shift responsibilities for carbon reduction, especially carbon tariffs will be the new trend to establish hegemony for developed countries. It can be foreseeable that the national balance of payments, the carbon trade friction, the exchange rate, carbon reduction quota and allocation issues are highly linked with carbon tariffs,China must speed up economic restructuring responsd to the carbon tariffsimpact.
Keywords: EU ETS；carbon tariffs；Low-carbon Economy；Enterprise Carbon Management
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综合开发研究院(中国·深圳) / 中国脑库 / CHINA DEVELOPMENT INSTITUTE / CDI 2011