仙境之桥简介:人民日报公益诉讼　大门轻启

（关注·聚焦民事诉讼法修改系列报道之二）
白龙　李潇
《 人民日报 》（ 2011年12月21日   18 版）

朱建伟摄
随着我国经济社会的发展，涉及公众利益的“公益”问题日益成为人们关注的焦点，例如环境污染、食品安全等。如何通过诉讼手段维护公众利益？这样的追问开始浮出水面。
公益诉讼呼唤立法支持
一些地方已先行试水
12月13日，河北乐亭县的数位渔民代表和律师一起来到天津，向天津海事法院提起诉讼，要求渤海湾溢油事故的责任方康菲公司赔偿渔民经济损失4.9亿余元。
今年6月，位于渤海湾的蓬莱19—3油田发生大面积溢油事故，随后，周边的河北、山东、天津等地海产品大幅减产，渔民们普遍怀疑是此次溢油事故所致。
近年来，由环境污染等问题引发的侵害公共利益事件时有发生，立法确立公益诉讼制度的呼声也此起彼伏。然而，根据我国现有民诉法的规定，只有“利害关系人”才可以以原告身份提起诉讼。面对那些人人都是受害者，但并不是人人都是直接利害关系人的环境污染等事件，人们盼望公益诉讼能给出救济之路。
此次的民诉法修正案草案使得公益诉讼有望获得立法支持。根据草案，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。这条规定从制度上开启了公益诉讼之门。
事实上，昆明、贵阳、无锡等地的法院在此之前已先行试水公益诉讼。
2009年，江苏省无锡市中级人民法院受理了一起粉尘污染案，该案后来被称为“公益诉讼第一案”。
被告江阴港集装箱有限公司在铁矿石、粉作业过程中，采用露天作业，造成了粉尘直接侵入周边民居，同时企业对散落的红色粉尘用水冲，直接排入周边河道和长江水域，形成大气和水质双重污染。附近居民向中华环保联合会反映情况后，该会实地调查，确认污染事实，遂向法院起诉。
然而，来自北京的中华环保联合会却被质疑没有主体资格：江苏的港口污染和你有什么关系？
无锡中院环保庭庭长赵卫民回忆，在仔细地研究了相关法律后，他和同事们找到了“比较笼统”的法律依据，“当时觉得，如果不开展公益诉讼，环境的司法保护就难以取得实效。”法院决定受理此案。
被告方集装箱公司虽对此提出了异议，但法院对诉讼主体资格的认定却没有动摇。不仅如此，法院还依法开出了“环境保护临时禁止令”，责令集装箱公司在案件审理期间立即停止污染侵害行为。
此案最终调解结案，集装箱公司承诺补办相关手续，未获许可将停止铁矿石、粉装卸等业务。这是全国法院受理的第一起、迄今也不多的环境公益诉讼，得到了外界的高度肯定。
然而，从全国范围来看，公益诉讼获胜的案例少之又少，立法的缺失是重要原因之一。如何进一步规范环境案件审理，亟须立法给予指导。
主体资格过于宽泛
学者呼吁赋予个人以诉权
谁有资格提起公益诉讼？这个问题不但是阻碍公益诉讼案件受理的重要因素之一，也是本次民诉法修正案草案提请审议时最具争议的焦点。
在渤海溢油事件发生以后，民间环境保护公益组织“自然之友”欲提起公益诉讼，然而，国家海洋局有关人士明确表示，民间环保组织无权提起诉讼。按照现行民事诉讼法，公益组织需要经过批准后才能成为原告，代理公众利益事件的起诉工作。
因此，不久前在环境公益诉讼中美研讨会上，有律师提出，可以去美国向康菲公司提起诉讼。
这个尴尬的现实或许将被化解。根据民诉法修正案草案规定，公益诉讼类民事诉讼的主体可以是有关机关和社会团体。这一制度的重要意义在于，它突破了现有民诉法的“利害关系人”制约，无利害关系的有关机关和社会团体也可以作为当事人提起诉讼。
然而，许多全国人大常委会委员和专家学者认为，草案中对诉讼主体的规定不够明确。全国人大常委会副委员长蒋树声提出，“有关机关”的提法十分模糊，省市的环保行政部门是否也是“有关机关”？
“社会团体”的概念则显得更加宽泛。全国人大常委会委员李祖沛提出，目前社会团体数量很多，全国大概有十几万个，所以对其要有一个明确的限定。蒋树声也提出，“社会团体”是指民政部下属的民间组织，还是包括了全国其他所有的“非政府组织”？这些问题都有待明确。
个人被排除在公益诉讼之外，也让很多人觉得遗憾。全国人大常委会委员丛斌认为，诉讼主体应当是三种类型，一是公民，二是有关机关，三是社会团体。公民是自然人，和法人在民事诉讼中的诉讼地位和权利是一样的，对于公益事业的损害，公民理应有提起诉讼的权利。
全国律协征集各省律协和上百名律师代表的意见后认为，考察国外公益诉讼实践可以看到，其本质就是公民参与。全国律协日前以协会的名义，建议进一步完善草案，尤其是要赋予公民个人以公益诉讼诉权。
此外，检察机关在该制度设计中是否应发挥作用，也存争议。北京大学法学院教授傅郁林认为，检察院应负起提起公益诉讼的主要职责，但这次修正案草案却只规定“有关机关、社会团体”，并未特别提起检察院的职责，显然检察系统对此态度消极。
还有学者认为，我国不应该放弃对环境污染等案件的主权性司法管辖。在跨国公司环境侵权诉讼中，如果国内法院不受理案件，有可能成为外国法院介入和国际司法干预的理由，给本国带来诸多被动。
范围有待明确界定
受益人问题应予明确
哪些案件属于公益诉讼，草案并没有明确界定。
目前存在的公益诉讼案件主要是涉及环境污染的案件，但环境污染并非涉及公共利益的唯一问题。近年来，食品安全问题同样经常威胁到公众的安全和利益。此外，如山西疫苗案等涉及公共利益损害的医疗卫生安全问题，同样值得关注。
而在民诉法修正案草案中，关于公益诉讼制度只提到公益诉讼的范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，对此，李祖沛建议，在“环境污染”后面加上“食品安全”。
对此，全国人大常委会委员任茂东提出，要用法律定义社会公共利益的概念，明确其定义标准。他提出，国有资产流失、违法强拆文物古迹的行为，是否损害社会公共利益？社会公共利益与国家利益、集体利益的区别在哪里？
全国人大常委会委员严以新则建议将公益诉讼的条目改为“对损害社会公共利益的行为，检察机关与有关机关、社会团体可以作为共同诉讼人，向人民法院提出诉讼。损害社会公共利益的行为包括下列情形：一是污染环境、虐待动物等造成重大社会影响；二是垄断、不正当竞争侵害众多消费者合法权益的；三是侵害、破坏、浪费公共设施等国有资产的；四是检察机关认定应当提出诉讼的其他行为”。
专家认为，公益诉讼概念的细化是公益诉讼立法的基础要素，一旦公益诉讼在法律上得到明确，有法可依，案件势必增多。只有立法明确规定公益诉讼涵盖的具体范围，才能提高案件审判的效率，防止司法界定不明确，增加司法机关的案件压力。
与之相对，在审理结束后，公益诉讼的被告究竟应向谁承担民事责任？换句话说，公益诉讼谁将受益？这一问题也未得到明确。
鉴于公益诉讼不同于一般民事诉讼，被告败诉后需向原告承担责任，公益诉讼的诉讼主体可以是案件的“无直接利益关系人”，因此，被告有时不能对原告直接负民事责任。任茂东曾提到，被告因污染环境所支付的赔偿款是给国家，还是给受到损害的公民个人或组织，应进一步明确。
这一问题也与案件审判后的执行有关。如果赔偿给受到损失的个人，那么如何保证每个利益受损的个体都能够接受到赔偿；如果赔偿给社会团体或国家，如何保证这些钱真正用到恢复环境和弥补公益损失上，这仍然需要进一步的讨论和完善。
公益诉讼制度虽已大门轻启，但是，如何对其进行立法上的细化和完善，人们满怀期待。
国外公益诉讼简介（链接）
（一）美国
在1863 年，美国制定了《反欺骗政府法》。该法规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。在这以后，美国的《谢尔曼法》和《克莱顿法》又规定了世界上最早的反垄断公益诉讼条款。1890 年， 美国国会通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，该法规定对于违反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼。1914 年美国又制定了《克莱顿法》，以补充《谢尔曼法》，规定对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、经济责任乃至刑事责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼有法可依。1960 年以后美国颁布了许多环境保护法，在这些法律中，大多都规定了“公民诉讼”条款,授权个人对污染企业和负责环境保护的行政机构的环境违法和行政不作为等提起诉讼。
（二）英国
英国的“检举人诉讼”也属于公益诉讼。英国行政法规定，法务长官（检察长）代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。私人可以请求法务长官（检察长）督促那些维护公众利益的诉讼，在这样的诉讼中，法务长官（检察长）是原告，公民列为检举人，所以叫作“检举人诉讼”。
（三）日本
在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本的民众诉讼有两个显著特征：其一，其诉之目的在于纠正国家或地方公共团体机关的不符合法规的行为，而非维护自己主观上的权利或利益；其二，民众诉讼的起诉者是基于选举人的资格或其它与自己法律上的利益无关的资格提起诉讼。
（胡唯哲整理）
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随着我国经济社会的发展，涉及公众利益的“公益”问题日益成为人们关注的焦点，例如环境污染、食品安全等。如何通过诉讼手段维护公众利益？这样的追问开始浮出水面。
公益诉讼呼唤立法支持
一些地方已先行试水
12月13日，河北乐亭县的数位渔民代表和律师一起来到天津，向天津海事法院提起诉讼，要求渤海湾溢油事故的责任方康菲公司赔偿渔民经济损失4.9亿余元。
今年6月，位于渤海湾的蓬莱19—3油田发生大面积溢油事故，随后，周边的河北、山东、天津等地海产品大幅减产，渔民们普遍怀疑是此次溢油事故所致。
近年来，由环境污染等问题引发的侵害公共利益事件时有发生，立法确立公益诉讼制度的呼声也此起彼伏。然而，根据我国现有民诉法的规定，只有“利害关系人”才可以以原告身份提起诉讼。面对那些人人都是受害者，但并不是人人都是直接利害关系人的环境污染等事件，人们盼望公益诉讼能给出救济之路。
此次的民诉法修正案草案使得公益诉讼有望获得立法支持。根据草案，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。这条规定从制度上开启了公益诉讼之门。
事实上，昆明、贵阳、无锡等地的法院在此之前已先行试水公益诉讼。
2009年，江苏省无锡市中级人民法院受理了一起粉尘污染案，该案后来被称为“公益诉讼第一案”。
被告江阴港集装箱有限公司在铁矿石、粉作业过程中，采用露天作业，造成了粉尘直接侵入周边民居，同时企业对散落的红色粉尘用水冲，直接排入周边河道和长江水域，形成大气和水质双重污染。附近居民向中华环保联合会反映情况后，该会实地调查，确认污染事实，遂向法院起诉。
然而，来自北京的中华环保联合会却被质疑没有主体资格：江苏的港口污染和你有什么关系？
无锡中院环保庭庭长赵卫民回忆，在仔细地研究了相关法律后，他和同事们找到了“比较笼统”的法律依据，“当时觉得，如果不开展公益诉讼，环境的司法保护就难以取得实效。”法院决定受理此案。
被告方集装箱公司虽对此提出了异议，但法院对诉讼主体资格的认定却没有动摇。不仅如此，法院还依法开出了“环境保护临时禁止令”，责令集装箱公司在案件审理期间立即停止污染侵害行为。
此案最终调解结案，集装箱公司承诺补办相关手续，未获许可将停止铁矿石、粉装卸等业务。这是全国法院受理的第一起、迄今也不多的环境公益诉讼，得到了外界的高度肯定。
然而，从全国范围来看，公益诉讼获胜的案例少之又少，立法的缺失是重要原因之一。如何进一步规范环境案件审理，亟须立法给予指导。
主体资格过于宽泛
学者呼吁赋予个人以诉权
谁有资格提起公益诉讼？这个问题不但是阻碍公益诉讼案件受理的重要因素之一，也是本次民诉法修正案草案提请审议时最具争议的焦点。
在渤海溢油事件发生以后，民间环境保护公益组织“自然之友”欲提起公益诉讼，然而，国家海洋局有关人士明确表示，民间环保组织无权提起诉讼。按照现行民事诉讼法，公益组织需要经过批准后才能成为原告，代理公众利益事件的起诉工作。
因此，不久前在环境公益诉讼中美研讨会上，有律师提出，可以去美国向康菲公司提起诉讼。
这个尴尬的现实或许将被化解。根据民诉法修正案草案规定，公益诉讼类民事诉讼的主体可以是有关机关和社会团体。这一制度的重要意义在于，它突破了现有民诉法的“利害关系人”制约，无利害关系的有关机关和社会团体也可以作为当事人提起诉讼。
然而，许多全国人大常委会委员和专家学者认为，草案中对诉讼主体的规定不够明确。全国人大常委会副委员长蒋树声提出，“有关机关”的提法十分模糊，省市的环保行政部门是否也是“有关机关”？
“社会团体”的概念则显得更加宽泛。全国人大常委会委员李祖沛提出，目前社会团体数量很多，全国大概有十几万个，所以对其要有一个明确的限定。蒋树声也提出，“社会团体”是指民政部下属的民间组织，还是包括了全国其他所有的“非政府组织”？这些问题都有待明确。
个人被排除在公益诉讼之外，也让很多人觉得遗憾。全国人大常委会委员丛斌认为，诉讼主体应当是三种类型，一是公民，二是有关机关，三是社会团体。公民是自然人，和法人在民事诉讼中的诉讼地位和权利是一样的，对于公益事业的损害，公民理应有提起诉讼的权利。
全国律协征集各省律协和上百名律师代表的意见后认为，考察国外公益诉讼实践可以看到，其本质就是公民参与。全国律协日前以协会的名义，建议进一步完善草案，尤其是要赋予公民个人以公益诉讼诉权。
此外，检察机关在该制度设计中是否应发挥作用，也存争议。北京大学法学院教授傅郁林认为，检察院应负起提起公益诉讼的主要职责，但这次修正案草案却只规定“有关机关、社会团体”，并未特别提起检察院的职责，显然检察系统对此态度消极。
还有学者认为，我国不应该放弃对环境污染等案件的主权性司法管辖。在跨国公司环境侵权诉讼中，如果国内法院不受理案件，有可能成为外国法院介入和国际司法干预的理由，给本国带来诸多被动。
范围有待明确界定
受益人问题应予明确
哪些案件属于公益诉讼，草案并没有明确界定。
目前存在的公益诉讼案件主要是涉及环境污染的案件，但环境污染并非涉及公共利益的唯一问题。近年来，食品安全问题同样经常威胁到公众的安全和利益。此外，如山西疫苗案等涉及公共利益损害的医疗卫生安全问题，同样值得关注。
而在民诉法修正案草案中，关于公益诉讼制度只提到公益诉讼的范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，对此，李祖沛建议，在“环境污染”后面加上“食品安全”。
对此，全国人大常委会委员任茂东提出，要用法律定义社会公共利益的概念，明确其定义标准。他提出，国有资产流失、违法强拆文物古迹的行为，是否损害社会公共利益？社会公共利益与国家利益、集体利益的区别在哪里？
全国人大常委会委员严以新则建议将公益诉讼的条目改为“对损害社会公共利益的行为，检察机关与有关机关、社会团体可以作为共同诉讼人，向人民法院提出诉讼。损害社会公共利益的行为包括下列情形：一是污染环境、虐待动物等造成重大社会影响；二是垄断、不正当竞争侵害众多消费者合法权益的；三是侵害、破坏、浪费公共设施等国有资产的；四是检察机关认定应当提出诉讼的其他行为”。
专家认为，公益诉讼概念的细化是公益诉讼立法的基础要素，一旦公益诉讼在法律上得到明确，有法可依，案件势必增多。只有立法明确规定公益诉讼涵盖的具体范围，才能提高案件审判的效率，防止司法界定不明确，增加司法机关的案件压力。
与之相对，在审理结束后，公益诉讼的被告究竟应向谁承担民事责任？换句话说，公益诉讼谁将受益？这一问题也未得到明确。
鉴于公益诉讼不同于一般民事诉讼，被告败诉后需向原告承担责任，公益诉讼的诉讼主体可以是案件的“无直接利益关系人”，因此，被告有时不能对原告直接负民事责任。任茂东曾提到，被告因污染环境所支付的赔偿款是给国家，还是给受到损害的公民个人或组织，应进一步明确。
这一问题也与案件审判后的执行有关。如果赔偿给受到损失的个人，那么如何保证每个利益受损的个体都能够接受到赔偿；如果赔偿给社会团体或国家，如何保证这些钱真正用到恢复环境和弥补公益损失上，这仍然需要进一步的讨论和完善。
公益诉讼制度虽已大门轻启，但是，如何对其进行立法上的细化和完善，人们满怀期待。
国外公益诉讼简介（链接）
（一）美国
在1863 年，美国制定了《反欺骗政府法》。该法规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。在这以后，美国的《谢尔曼法》和《克莱顿法》又规定了世界上最早的反垄断公益诉讼条款。1890 年， 美国国会通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，该法规定对于违反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼。1914 年美国又制定了《克莱顿法》，以补充《谢尔曼法》，规定对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、经济责任乃至刑事责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼有法可依。1960 年以后美国颁布了许多环境保护法，在这些法律中，大多都规定了“公民诉讼”条款,授权个人对污染企业和负责环境保护的行政机构的环境违法和行政不作为等提起诉讼。
（二）英国
英国的“检举人诉讼”也属于公益诉讼。英国行政法规定，法务长官（检察长）代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。私人可以请求法务长官（检察长）督促那些维护公众利益的诉讼，在这样的诉讼中，法务长官（检察长）是原告，公民列为检举人，所以叫作“检举人诉讼”。
（三）日本
在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本的民众诉讼有两个显著特征：其一，其诉之目的在于纠正国家或地方公共团体机关的不符合法规的行为，而非维护自己主观上的权利或利益；其二，民众诉讼的起诉者是基于选举人的资格或其它与自己法律上的利益无关的资格提起诉讼。
（胡唯哲整理）