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红十字会自救第一步
本文来源于财新《新世纪》 2011年第32期 出版日期2011年08月15日 红十字会信息公开只是挽回信任的开始，其体制性功能错位问题更是症结所在 财新《新世纪》记者 蓝方深陷信任危机的中国红十字会，迟迟难以从舆论漩涡中抽身。
在行政序列下，红十字会面临的最大问题，就是在运作过程中对政府的干预毫无免疫力。李富华/东方IC
2011年7月31日，连续备战多日之后，红十字会总会信守承诺，如期推出捐赠信息发布平台（下称发布平台）。紧接着，青海省红十字会也对玉树地震接收款物的收支情况进行了发布。发布平台红白色调，设计精美，重要信息还配有动画演示。除了捐赠查询，还同时发布与赈灾相关的红头文件、审计报告和财务报表。
不过网友对此仍不领情。红十字会总会通过微博告知发布平台信息上线的消息后，网友们轮番在线以“呸”“滚”等回复来表达不信任。随后，网友和媒体对信息的准确度、披露的深度以及数据所反映出来的资金使用效率不断质疑。红十字会总会也以前所未有的频率与媒体和公众沟通，在网站上答疑，发布更正公告。
而郭美美事件的负面效益已经显现。在这起由微博炫富引发的舆论事件中，尽管并无明确证据证明红十字会滥用善款，但其行事规则中的种种纰漏均遭到口诛笔伐。事后各地红十字会收到的捐赠骤减，个人捐赠缩水最为明显。
红十字会连续展开危机公关。7月6日，全国红十字会系统廉政工作会议在北京召开，提出要“从制度建设上保证红十字会工作的公开透明”；7月中旬红十字会总会又下发《关于贯彻落实“两公开两透明”承诺的通知》，要求地方红十字会和行业红十字会兑现“捐赠款物公开，财务管理透明，招标采购公开，分配使用透明”的承诺；随后，红十字会总会公布了“三公”经费的预算和执行情况，并推出发布平台，试图以公开透明挽回信任，重塑形象。
在不少学者看来，在社会信任普遍缺失的大环境下，郭美美事件事实上让红十字会成为了社会情绪宣泄的对象，而这也成为红十字会革新的机遇和动力。除了推动红十字会本身的信息公开，更应将其体制性的功能错位问题推上前台。
信息公开蹒跚起步
发布平台的正式上线，吸引了众多关注的目光。据红十字会总会秘书长王汝鹏透露，7月31日当天发布平台的访问量将近300万，8月1日的访问量达到3700多万。
在此之前，红十字会事实上也有捐款查询系统，但只能查询捐款到账的情况。而红十字总会网站上公布的统计年报，只有2006年和2007年两年的数据。
此番红十字会总会所发布的信息内容，乃是2010年1月11日以来，公众向红十字会总会的捐赠信息。由于还未实现全国联网，公众通过中国红十字基金会或地方红十字会进行的捐款还无法查询；项目信息则以玉树地震重建为主。甘肃舟曲泥石流、云南盈江地震以及日本地震的信息查询平台仍在建设中，何时推出尚无时间表。
对于小额捐赠，公众可以查询到捐赠日期、捐赠人姓名和捐赠金额三项；捐款50万元以上的单位和10万元以上的个人，才能查到对应的援建项目情况。
发布平台运行后迎来的第一波质疑，便是数据出错。如捐了钱查不到，李连杰、成龙等名人捐赠数额与实际不符等。
此类差错，在基金会中心网总裁程刚看来颇为“低级”。他介绍，在一个公益组织的信息披露体系中，捐款的查询并不是最优先的；更优先考虑的，是项目信息。
对发布平台的第二大质疑，便是小额捐赠去向没有交代。程刚表示，对于红十字会，95%的捐赠，乃至99%的捐赠，都是10万元以下的小额捐赠。“如果一个机构99%的捐赠者都查不到钱用到哪儿了，就有问题。”
程刚说，红十字会总会确实有自己的难处，例如数据量太大，仅一次玉树赈灾，就有300多万条信息需要录入、整理。但即使不能将所有信息清理完毕，也应向公众提供工作进度表。
程刚介绍，由于红十字会系统的特点，总会收到的捐赠最终会拨付到基层红十字会，由基层红十字会来管理使用，总会可能确实没办法拿出十分具体的善款使用信息。
披露仍嫌不足
对此，王汝鹏解释，在玉树地震捐款支出中，社会救助项目的援助资金基本上都是使用的小额捐款和非定向捐款，只是目前还没有做到与每个捐款人逐一对应具体项目。随着信息管理系统功能的提升和发布平台的进一步修改完善，“我们将逐步实现‘让每一笔捐款都能查询并知道使用流向’，这将是我们今后努力的方向和目标”。
2011年8月10日，青海省红十字会公布五部门联合下发《玉树地震社会捐赠资金与恢复重建项目对接安排表（第二批）》，要求将社会捐赠资金和重建项目对接。
青海省红十字会财务部门有关负责人告诉财新《新世纪》，此举将明晰其他地区红十字会拨付的不定向小额捐赠的具体去向，给捐赠人一个交待。
不过，仅仅披露“收到多少”“用在哪里”这两类信息还远远不够。程刚介绍，一个科学的披露体系，还需对项目实施效果进行披露。这需要独立第三方的评估以及相对独立的披露平台。而当前无论是红十字会还是其他公益组织，信息披露的程度远远不及于此。
尽管红十字会的发布平台尚有缺陷，但业内学者均将其看做红十字会透明化的开端，肯定其积极意义。
王汝鹏介绍，除了对重大自然灾害的捐赠信息发布，红十字会以后还将按年度发布捐赠信息及财务收支使用情况。根据红十字会总会“两公开两透明”的部署，地方红十字会均需在两年内建立起依托于互联网的信息发布平台。此外，红十字会系统对政府拨款的财政资金要公布“三公”支出，在物资采购、工程发包、购买服务等工作中，均需公开过程和结果。
但更大规模的信息公开，能否就此为红十字会挽回信任，业内人士却有着不同看法。
“体制不改，积弊难除。”中央财经大学教授黄震认为，红十字会的彻底革新，只能从机构体制入手。作为“中央编办管理机构编制的群众团体机关”，比起其他的社会团体，红十字会更像是一个政府机构。红十字会总会乃是副部级单位，其工作人员的招聘均纳入国家公务员序列，凡县级及以上红十字会，其行政运行费用均列入本级政府财政预算。
长期研究中国红十字运动的苏州大学教授池子华指出，在行政序列下，红十字会面临最大的问题就是在运作过程中，对政府的干预毫无免疫力。最明显的例子便是在汶川地震中，作为独立法人的红十字会不能自主支配其筹集的资金，反而迫于行政压力将善款上交给政府来统一管理，沦为政府的“钱袋子”。而在行政化的治理结构下，红十字会也有着其他官僚机构的通病，诸如腐败、低效等。
根在公募机制错位
红十字会“去官化”，也在郭美美事件后被屡屡提及，不少观点认为红十字会应回归民间组织本意，保持自身独立性，对公众而非行政机关负责。
但清华大学公共管理学院NGO研究所王名教授直言，“去官化”仅是一种理想状态，并不现实。王名介绍，红十字会自诞生之日起，就与政府有着密切联系。诸如其创始之初，需要在战场上进行人道救助，便需要得到交战双方的认可，一个纯民间组织不可能做到；又如在发生大地震时，各国红十字会跨国运送物资、进行救援，同样需要政府的支持和协调。事实上，有很多国家的红十字会按官办或政府主管模式管理，并非真正意义上的非营利或非政府组织，因此中国红会的管理体制并非独例。
王汝鹏介绍，红十字会最主要的业务工作乃是“三救三献”——即救灾、救护、救助，和无偿献血、造血干细胞捐献、人体器官捐献。“红十字会是提供社会服务、开展社会救助和各种公益性救援的操作机构。”王名指出，当前围绕红十字会的争议，均和捐款的募集和管理相关。
王名介绍，在2007年，他和他的研究团队曾对红十字会的工作进行评估。当时红十字会的主要业务和资源配置，只有很小一个比例放在接受社会捐赠及善款管理上；主要是开展社会救助和各种公益项目运作，包括国际合作、政府购买服务、企业资助的各种公益项目。但2008年的汶川地震，彻底扭转了红十字会的业务结构。接受社会捐赠一跃成为各级红十字会的头等大事，其受赠资金及物资的规模也从几个亿跨越到一百多个亿。并非以善款募集和管理为主业的红十字会，无论从机构管理还是人事安排上均未做好准备。
事实上，红十字系统在机构设置上，并非没有考虑募捐业务的专业性和复杂性。王名介绍，1994年红十字会之所以要成立红十字基金会，目的就在于要将“钱事分开”。
然而，这一以“增量”带活“存量”的设想并未实现。每逢大灾大难，红十字会和红十字基金会同时出现在公众面前进行募捐。红十字基金会秘书长刘选国坦言，这确实在一定程度上让公众混淆。黄震则介绍，红十字会募款职能难分离，与部门间利益息息相关。
作为基金会，红十字基金会受《基金会管理条例》的约束，资金运作及信息披露均需符合法律法规要求，并接受民政部门及公众监管。而在红十字会，其募捐或接受的善款仅按红十字会理事会制定的内部文件——《中国红十字会募捐和接受捐赠工作条例》管理。
“红十字会对善款的管理并不是基金会的运作模式，而是在行政框架下层层下拨，中间环节多，且缺乏有效监管。”程刚表示，从发布平台上公开的文件就可以看到，募捐资金如何使用、分配，红十字会全是通过文件来实现，而不是通过市场化的购买、精细的合同来落实。
“现在最主要的问题，是让红十字会回归主业，发挥体制内资源优势。而募款职能应尽快剥离。”王名建议。
“只有把钱的统筹交给基金会，红会才可能从危机中脱离。”王名说。