喷气式飞机小安全吗:完善我国地方政府绩效评估的途径分析

完善我国地方政府绩效评估的途径分析作者：张金芬
来源：《当代世界与社会主义》2010年第4期
本站发布时间：2010-10-9 12:53:03
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目前国内外对于政府绩效评估尚无统一的定义,学术界也一直众说纷纭,不同的专家学者从不同的学科角度作出了解释界定。例如,英国财政部对绩效评估中传统的“3E”标准作出的界定是:经济指降低投入的程度;效率是产出与投入的比值;效益是产出对最终结果所作出的贡献。①奥斯本与盖布勒认为,政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织行为,谋求有使命感的政府,谋求以结果为导向的控制机制,改变以过程为导向的控制机制。②彭国甫教授认为，“政府绩效评估是对政府公共行为的投入、产出和实际成果的测量与评估。”③中山大学的蔡立辉教授认为，“绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与判断,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。”④笔者认为,政府绩效评估应是指通过对政府部门管理的能力、效率、服务质量和公众满意度等方面进行分析评估并划分等级,以达到提高政府效能和公共服务质量的目的。
从20世纪中叶起,以英、美为代表的西方国家为适应经济社会的变化发展,进行了为期十几年的大规模的政府行政改革,而绩效评估则始终贯穿其中,它不仅在很大程度上改变了英、美等西方国家地方政府的行政架构、职能和服务模式,还大大提高了政府效能,绩效评估也因此成为世界性的政府改革潮流。随着我国政治体制改革的深入,绩效评估作为政府管理制度和模式创新,也越来越受到我国政府和理论界的重视。党的十七大明确指出,贯彻落实科学发展观要着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利科学发展的体制机制,为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》又强调,要推行政府绩效管理和行政问责制度,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。由此可见，创新我国政府管理体制、建立科学的政府绩效评估体系,是树立正确政绩观、切实贯彻科学发展观的迫切需要。
一、我国地方政府绩效评估的现状
随着政治体制改革的不断深入,我国在政府绩效评估的理论研究和实践方面都有了很大进展。在理论方面的进展有:国家人事部的《中国政府绩效评估研究》、中国行政管理学会课题组的《政府部门绩效评估研究报告》、厦门大学卓越教授的《政府绩效评估指标设计的类型和方法》、浙江大学范柏乃博士的《我国政府绩效评价体系构建和实际测度》以及中山大学倪星教授的《地方政府绩效评估指标的设计与筛选》等。不少地方政府还借鉴企业和国外政府机构中常用的一些方法与技术来设计和完善自身的绩效评估体系,如有些地方政府实行了目标责任制、服务承诺制;珠海、南京、沈阳等地开展了“万人评议政府”活动;安徽宣城进行了民主考评百名科长活动等。虽然我国地方政府绩效评估已有了很大进展,但就整体而言还存在许多问题和不足,使绩效评估功能难以充分发挥。这主要表现在以下几个方面:
(一) 绩效评估缺乏相应的法律和制度保障。法律是政府绩效评估的前提和基础。英、美等一些国家都制定了相应的法律和制度以确保绩效评估的实施。如美国有《政府绩效与成果法》、《以绩效为基础的组织典范法》;英国有《国家审计法》、《地方政府法》;荷兰有《市政管理法》;韩国有《政府绩效评价框架法案》等。而在我国,政府绩效评估虽已引起社会的广泛关注,评估活动越来越频繁,社会影响也越来越大,但总体上还处于自发状态,没有相应的法律、法规和制度保障。已有的法律如《审计法》、《行政监察法》、《国有资本金效绩评价计分方法》、《科技评估管理暂行办法》、《公务员法》等虽然对政府机关和工作人员的绩效考评有所规定,但只涉及了绩效评估的某些具体领域,缺乏实体标准和具体程序,根本不能适应绩效评估的法律需要。由于缺乏相应的法律、法规和制度保障,绩效评估难以在政府各部门全面系统地推进。一些已实施绩效评估的地方,评估工作也存在着很大的随意性,经常采用如上报材料、递交报告、专项调查、检查、评比等方式来进行评估,评估结果不仅难以做到客观、公正、权威,甚至流于形式。非规范化的绩效评估不仅不能使评估的功能正常发挥,还会滋生大量的不正之风和腐败行为,直接损害了政府在公众心目中的形象。
(二) 评估指标体系不健全。地方政府提供服务的能力、效率和效益，是对特定的地方政府绩效作出全面综合判断的标准。⑤西方国家在绩效评估实践中基本以“4E”为标准(即经济、效率、效益、公平)。这一标准的核心是质量,目的是强化政府机构的价值取向。而我国现行的绩效评估指标体系缺陷较多:首先是没有统一的指标体系,地区各自为政且差异很大。其次是评估指标经济化倾向严重,即在政绩的驱使下,许多地方政府片面强调经济业绩而忽视效率、效益,将经济指标尤其是GDP指数等同于政府绩效评估指标,而有关公共服务、公共管理和公众满意度的指标很少。偏经济化的评估指标会诱发环境破坏、地方保护以及漠视公民权利等不良后果。最后是定性指标多,定量指标少。大多数地方政府重定性指标,而忽视定量指标,不能将定性分析与定量分析结合起来,不仅使政府绩效评估带有很大的随意性,还严重影响绩效评估的实效。
(三) 评估主体单一,公众参与度不高。目前我国政府绩效评估普遍采取内部评估(包括上级对下级的评估和机关或部门的自我评估)的形式,加之我国政府官员的提拔实际上最关键的是上级的评价,这种绩效评估形式和干部提拔方式必然会使这样两条潜规则在政府部门工作中被心照不宣地遵循:(1)“过程导向”潜规则,即重过程轻结果。只要按照一定程序办事,即便没有效果甚至造成不良后果,也与个人关系不大,以至于出现了有些政府部门和官员为了本部门的利益或一己私利大胆研究并钻过程和程序的漏洞而置社会公平、公正、公民利益于不顾的现象。(2)“领导导向”原则。这一潜规则的存在导致相当多的下级机关把精力过多地放在研究上级领导的意图和应酬上,导致相当多的政府官员认为跟不上形势不重要,跟紧领导最重要;也必然使下级机关极力迎合上级的评估指标,而忽视社会公众利益与需求,所谓的“形象工程”、“政绩工程”如重庆奉节投资2000多万的“移民纪念塔”作为“烂尾楼”被炸掉等就是最好的证明。
(四) 对绩效评估的认识存有偏差。在我国,传统的“官本位”思想根深蒂固,一直以来政府部门和官员在工作中始终坚持的是政府行政管理是维护政治统治的工具、是管理主体对社会管治的理念,而忽视了它在管理公共事务过程中提供公共服务的职能、忽视了社会公众对政府部门及其行为的制约和监督。这种政府行为理念势必会导致对绩效评估的认识偏差,主要表现为:(1)绩效评估的关键是经济绩效评估。因此，往往把焦点集中在GDP增长上,而忽视效率、环境、资源、社会公平等方面的问题。(2)政府的地位和权威不容置疑。政府绩效评估是对公共项目的决策、实施以及效果等方面的分析评判。因此在评估某公共项目时,难免会有批评和建议,也会涉及到对项目决策者和管理人员能力水平的评判。传统的“官本位”思想必然会使政府部门极力表明公共项目的积极效果,并极力维护和提高其地位和权威,而反感来自外部的批评指责。观念认识上的偏差必然会使政府部门和工作人员在实施绩效评估过程中顾虑重重而抵制评估,有些地方甚至还出现了政府官员要求撤销考核的现象。
(五) 区域发展不平衡。目前,我国政府绩效评估工作尚未在全国推广,大多数地区还是采用传统的考核方式,如公务员个人总结、年度会议、评比、检查等。许多检查、评比不仅没有取得应有的效果,反而成为基层单位的负担。已实施绩效评估的地区推行力度也不统一,不仅标准高低不同,地区部门还各自为政,这种状况使部门或地区间的比较评估根本无法进行,也不能真正反映出政府部门和工作人员的工作状况和业绩,绩效评估的功能自然很难得到发挥。
二、全面推进我国地方政府绩效评估的对策
绩效评估对提高政府绩效有着极其重大的作用。美国行政管理学会主席马克·霍哲博士认为,政府绩效评估是政府公共部门改进绩效的一种工具,有助于政府正确地建立目标,客观地估计政府部门资源要求的合理性,有效地开发组织改进战略和促进政府改进绩效,而且有助于对政府部门履行职责、回应公众需求的情况进行有效监控。更重要的是,政府绩效评估还有助于提高政府决策的科学性和决策执行的有效性。⑥因此，对我国还处于起步阶段的政府绩效评估,有必要从立法、制度和技术等多方面进行改进和完善,以加快推进我国地方政府绩效评估,提高行政效率，改善政府与社会公众的关系。
(一) 通过法制化途径确保政府绩效评估顺利实施。政府绩效评估不同于其他领域的评估,如果没有相应的法律保障是很难实行下去的。绩效评估正是通过国家立法或国家行政立法对绩效目标的规定,把政府公共管理活动对法律负责、对行为结果负责、对社会公众负责统一起来。因此，进行评估立法是改进政府绩效评估的首要途径。我国应借鉴西方国家的经验,通过立法推动地方政府绩效评估走向法制化的轨道。首先,通过立法明确政府绩效评估在政府管理中的地位和作用,以确保绩效评估工作的正常化和制度化;其次,对政府绩效评估的原则、范围、内容、指标、方式等诸多问题都要有明确规定,使评估工作有法可依、有章可循;再次,要从法律上确保绩效评估的权威性和评估机构的独立性,使其在调查收集信息、分析评估等过程中不受外界干扰,以确保评估的公平、公正、可靠和评估工作的连续性。
(二) 构建科学的绩效评估指标体系。绩效评估指标体系是评估系统的核心。科学的评估指标体系对在我国全面推行绩效评估具有极其重要的作用。虽然我国人事部“中国政府绩效评估研究课题组”已从经济、社会、人口与环境、经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、国有资产管理、政府人力资源状况、廉洁状况及行政效率等很多方面设计了33项评估指标,但该体系并没有确定各项指标的权重问题。权重分配是对于各项指标重要性的权衡与评价,权重大小反映的是政府各项工作的重点、难度和资源投入上的差别。⑦因此，我们要立足国情并借鉴西方国家的成功经验,围绕“四E”(即经济Economy、效率Efficiency、效益Effectioness、公平Equity),构建一套科学的地方政府绩效评估指标体系。科学的评估指标体系不仅要有GDP的增长指标,还要有居民人均可支配收入、就业、社会保障、政府服务质量、公众满意度等方面的指标;科学的评估指标体系,还要采取定性指标与定量指标相结合的方法,合理确定指标体系和指标权重。即要根据科学发展观的要求,以“以人为本”为原则,建立一套以政府效率和公众满意度为核心的适合我国国情的科学的政府绩效评估指标体系。
(三) 构建多元化的评估主体。为确保政府绩效评估客观、公正、准确,必须建立内部评估与外部评估相结合的评估机制,对政府绩效实行多维度、全方位的评估,以弥补政府内部评估的缺陷。外部评估的主体是指政府机关以外的评估主体,包括政党、国家权力机关和社会评估等。政党和国家权力机关对政府绩效的评估,是指中国共产党和各民主党派以及各级人民代表大会及其常务委员会的评估,他们是政府绩效评估当然的权威主体。政府绩效评估是一种服务和顾客至上的机制,社会公众是政府公共管理和公共服务的最终承接者,对政府绩效最有发言权。因此,更重要的是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估,公民参与原则是绩效评估的基本原则。社会评估主要包括公民个人、民间组织、中介评估机构等通过一定程序和途经,直接或间接评估政府绩效。要构建以社会公众为本位的多元化的评估主体体系,鼓励社会公众主动监督政府行为,积极参与政府绩效评估。要借鉴发达国家的经验,运用社会调查、民意测验以及民间组织、中介评估机构对政府部门的独立评审等方法,定期征求社会公众对政府工作的意见,并以此作为对政府绩效评估的依据。只有多元化的评估主体对政府绩效进行多维度、全方位的评估,才能增强评估的有效性和科学性,才能不断提高政府绩效,才能真正做到权为民所用、利为民所谋。
(四) 通过宣传和培训等方式促使各级政府及其工作人员转变观念,消除顾虑。对于政府工作人员在绩效评估上的认识偏差和顾虑,要通过宣传教育和绩效评估等多种方式,使其改变观念、消除顾虑。在明确政府绩效评估是手段而非目的、是为了提高政府绩效而非处罚的同时,还必须使各级政府部门和工作人员在社会管理工作中始终坚持:(1)结果导向原则。政府绩效评估是一种以结果为本的控制,在政府管理中引入效率分析,能大大提高政府部门的资源配置并提高政府效能。因此，要将绩效评估的侧重点从遵守规章、规则、程序向公民所期望的结果转变。(2)公民导向原则。通过绩效评估可以使政府及其工作人员明确自己的目标责任,增强使命感。因此，在评估过程中必须坚持以人为本、以公民满意为尺度的原则。合理的评估体系有利于取得社会公众的支持、信任和理解,缓和政府与民众的关系,真正实现执政为民、人民当家作主的目标。正如哈佛大学教授巴达赫所说,新公共管理“最核心的观点是为结果而管理,而不是努力去完成那些被期望做的事;最重要的结果之一则是使‘顾客’满意”。政府不能再把“政绩工程”、“形象工程”等视为工作的重心,而要将绩效评估的落脚点放在如何提高公共服务质量、提高政府效能上。
(五) 完善评估环境。政府绩效评估需要一个公开、公正、透明的环境和机制,没有完善的信息交流和沟通机制就没有政府绩效评估。因此，首先要建立信息交流与沟通的平台和机制,加快电子政务建设的进程,这样不仅可以使政务信息的传递更及时,还可以提高政府收集、处理信息的能力和对公众的反馈力;其次要增强地方政府绩效评估过程的透明度,杜绝暗箱操作;第三还必须推行政务公开,建设透明政府。如果政府出于自身利益考虑而有选择地公开政务信息或信息失真,公众不能完全了解政府行为及其活动,那么社会公众作为政府绩效评估的主体就只能是有名无实,政府绩效评估也只能是形式而无任何实际意义。
注释：
① 孟华《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》上海人民出版社2006年版第88页。
② 蒲燕玲、罗大明《国外政府绩效评估的发展路径研究》，载于《成都理工大学学报(社会科学版)》2007年第3期。
③ 彭国甫《地方政府绩效评估程序的制度安排》，载于《求索》2004年第9期。
④ 蔡立辉《政府绩效评估——现状与发展前景》，载于《中山大学学报》2007第5期。
⑤ 辛孝群《地方政府绩效评估:现状、问题与路径选择》，载于《华南理工大学学报(社会科学版)》2006年第 4期。
⑥ 丁煌《西方公共行政管理理论精要》中国人民大学出版社2005年版第376页。
⑦ 孙晓娟《对政府绩效评估指标体系的应用研究》，载于《学习与探索》2007年第1期。