农业行政管理学（二）

第三章   行政组织

第一节   概述

一、组织与行政组织的概念

（一）组织的概念

1．对组织的理解（P56）

（1）名词性理解与动词性理解

A．名词性理解：指人们在共同目标的基础上，按一定形式联合起来的整体。

B．动词性解释：为特定目的而作的系统安排。（《牛津辞典》）

2．静态观察与动态观察

A．从静态观察：组织是由若干不同的部分有机组合而构成一个完整的体系。

B．从动态观察：组织是处于一定环境条件下的功能实体，是由各组成部分分别发挥各自的特定功能，为完成共同任务或达到共同目的，连续不断地作出整体努力的活动过程。

2．组织（作名词理解的组织）的特点：（1）整体性 （2）适应性 （3）多样性

3．组织的功能

（1）聚集功能：对人力、物力、知识信息财富等加以汇集，形成合力。

（2）转换功能：对聚集起来的各种要素进行加工，转化为新的财富、资源和能量。

（3）释放功能：让经转换的新的财富、资源发挥作用，将组织的能量释放出去以实现组织的目标。

（二）行政组织的概念

1．什么是行政组织

（1）名词性理解与动词性理解 （详见P58第一段）

A．名词性理解（从静态意义上讲）：指为执行一定的行政任务而建立起来的有统属关系和办事程序的机构。

B．动词性理解（从动态意义上讲）：行政主体为完成行政管理任务而产生的各种组织活动与过程。

（2）广义的理解与狭义的理解

A．广义的理解：行政组织是对人、财、物和信息进行组合以发挥有效功能，达到一定行政目标的机构（P67）。泛指一切有计划、组织、指挥、协调等功能的组织机构。包括各种机关、单位、部门、团体中管理行政事务的机构。

B．狭义的理解：仅指国家组织机构中的政府部门，即中央到地方各级政府及其办事机构。

Δ 研究行政组织，应从三个层次去分析考察：

第一，从静态考察政府机构如何设置，职能如何确定，职权如何划分等等。

第二，从动态考察行政组织的功能运行过程，即实现管理功能的活动过程。

第三，研究行政组织的意志和智能的组合，即研究政府机关的工作人员怎样才能齐心协力，既有统一意志，形成一个合力，又具有相应的管理知识和技能，形成一个合理的结构。

总而言之，行政组织这个概念应包括行政组织结构的实体，管理功能运行过程和意志及技能的组合这三个缺一不可的内容。

（二）行政组织的基本职能

执行权力机关的意志，即化政令为具体行为，从而达到管理社会公共事务的目的。（P78）

政府是行政组织，正人正事，提供公共产品，为人民群众造福。

企业是经济组织，提供物质产品，以最少的投入获得最大的利润，为社会创造物质财富。

事业单位是服务组织，提供精神产品，保障社会生产、生活正常进行，为社会造就高素质的人才、高品位的精神食粮。

社会组织属于群众组织，主要提供私人物品，沟通上下左右关系，上为政府献策，下为群众排扰解难。

政府应把能够营利的产品交给企业生产，能自立一事业单位让它独立发展，把群众能办的事给社会组织办。政府通过政策、法规、财政税收等手段，管理和调控企事业单位和社会组织而不能包办代替。

     ——唐代望（广东省行政管理学会副会长）《建立与国际接轨的行政管理体制》

                                             《南方日报》2000年6月19日 B2

二、行政组织的特征

（一）一般特征（详见P59）

1．鲜明的阶级性  2．明确的目的性   2．严密的体系性  4．普遍的约束性

5．特殊的强制性  6．本质的服务性

（二）现代特征（见P60）

1．机构增大，人员增多      2．相互依赖，多元参加    3．决策迟缓，协调困难

4．人员专门化，业务机密化         5．接受公众监督，重视社会目的

6．人际关系淡薄，官僚化倾向滋长   7．组织理论现代化，管理手段科学化               

三、行政组织和种类

（一）按行政组织的功能和作用划分：（详见P61）

 1．领导（决策）机关             2．职能机关——专业职能部门

 3．辅助机关——综合职能部门     4．咨询参谋机关      5．派出机关

根据我国的具体情况，行政组织的主要类型有：

1．领导机关，即各级政府机关，在我国指国务院和各级人民政府（至县一级）。这类机关，从法律地位看，它是各级权力机关即人民代表大会选举产生；从职权范围看，其职能活动具有全面性和全局性，它在所辖行政区域内全面行使宪法和法律规定的行政职权，有权对除国家权力机关、审判机关和检察机关以外的其他各种国家机构和社会组织、公民个人的活动，依法进行管理。

2．业务机关。即各级政府领导下的分管专业行政事务的职能部门。在我国指国务院所属的各部委，地方政府机构中分管业务的厅、局、科等。这一类型的行政组织是各级人民政府的组成部分；其行政首长由各级人民政府行政首长提名后经由相应一级的人民代表大会决定后任命产生。为本级人民政府的组成人员，这类行政组织的职能活动具有专业性和局部性特点。

3．直属机构。也是各级政府领导下的职能部门。它与业务机关不同的是：其行政首长的任免由相应一级的人民政府和行政首长决定。同时，一般也不是该级政府的组成人员；从“级别”上看，这类行政组织略低于业务机关；但又高于业务机关下设的各部门部位。如我国国务院所属的国家国土局、国家工商行政管理局、海关总署、中国民用航空局、国务院宗教事务局等。

4．派出机构。为加强统一领导，一级人民政府在所辖行政区域内授权委派而设置的政府代表机构。其职责是代表该级政府对下级部门进行领导、检查和监督，起承上启下作用。如省人民政府下设的行政公署、县人民政府下设的区公所、城市中区人民政府下设的街道办事处等。

业务机关与直属机关均属教材所称职能机关。

5．办公机构（即教材所称辅助机构）。为协助行政首长进行领导工作而设置的办事机构。这类行政组织，根据某职责内容和活动方向，可划分为两个小类： 

（1）为协助行政首长对本机关内各部门的活动加以综合和协调，并负责处理机关内部日常办公事务的机构。如国务院及各级政府下设的办公厅、室等。其职能活动，在方向上通常只指向该机关内部事务，且具有综合性、事务性的特点。从级别上看，它们与机关内部其他各部门相当。

（2）协助行政首长处理专门或特别事务的办公机构。如国务院侨务办公室、国务院港澳办公室、国务院特区办公室等。一般地，这类办公机构可根据行政首长的授权，就该机构的专门业务范围的各有关事项，单独或会同其他部门对外发布通知或下达指示等，其职权范围通常由行政首长确定。

             ——唐代望等《简明行政学》（中国人事出版社1991年版 第102-103页）

政府机构       名称是其管理范围、规格等级和工作性质等方面综合体的文字符号，要求表达明确，能反映出行政系统的整体性和层次性，一般由域名、矢名和标名（规格）三个单元组成。如“广东省人事局”，“广东省”为域名，“人事”为矢名，“局”为标名。

规格也就是机构的级别。政府机构主要分三部分：工作部门、直属机构、归口管理机构。工作部门统一称“委、厅、局”，省、市、县分别确定为正厅、处、科级；直属机构一律称“局”，省、市、县分别确定为副厅、处、科级；归口管理机构亦称“局”，级别为“处、科、股”级。

                             ——同上书P124

（二）按行使职权的区域范围分

1．中央国家行政机关       2．地方国家行政机关

（三）依管理的业务性质分

1．一般（普通）行政机关   2．特殊（专业）行政机关

（四）依设置的久暂分

1．常设行政机关           2．临时性行政机关

第二节    行政组织设置的基本原则

主要有以下几条：

一、适应经济和社会发展需要的原则

一方面，事业发展，所需机构与人员往往有相应的增加。另一方面，也是更重要的方面，是行政职能等方面发生变化：（详见P62-63  参看第九章第一节）

1．行政职能的变化

2．管理方式的变化

3．新的社会问题的出现（如计生办的设置）

4．行政管理权限的转移

二、依法设置原则

1．机构要依法设置。  2．行政机关要依法律规定程序设立。 3．要依法审定行政编制

Δ编制——指国家机关、军队、企事业单位根据机构设置性质及其工作任务、职责范围而确定的人员定额和职位分配，也就是根据工作岗位和任务配备的定员人数，其核心是科学、合理用人的数量标准。

三、精干效能原则

精干——组织机构的精干    效能——组织机构的效能

四、整体效能原则

1．职能目标要统一、明确

2．机构设置要层次清楚、分工明确、隶属和制约关系清晰

3．指挥协调要统一

五、充分调动人的积极性原则

Δ对人：控制（旧）——调动（新）

Δ两方面问题，互为条件：

1．一方面要重视调动人的积极性。

2．一方面只有组织制度合理化和科学化考验有利于调动人的积极性。

Δ强调几点：

1．要注意做人的思想政治工作，重视公务员的职业道德，激发其事业心与荣誉感。

2．合理用人，人尽其能。

3．创造条件满足公务员合理正当的物质与精神需求。

4．沟通人际关系，创造和谐融洽的工作环境。

第三节   行政组织的结构与体制

一、行政组织的构成要素

1．职能目标    2．管理方式    3．机构设置    4．责权划分

5．职位配置    6．人员结构    7．运行程序    8．法律规范

二、行政组织的结构

Δ结构：一般指事物各构成要素的结合方式和排列次序。

行政组织的结构是指行政组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。行政组织的结构可从纵与横两方面看。

（一）行政组织的纵向结构

——也叫行政组织的层级化，指行政组织内部按上下层次关系有序构成形式。

行政组织的层级化结构是按等级原则设计而成的组织结构。

Δ组织设计的等级原则要求职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。

行政组织的层级化结构其职权和职责从最高层向最低层沿直线分布，以上下级关系为重点。管理层通常都是从组织的最高层以金字塔的形式向最低层分解。

行政组织的纵向结构表现为各级政府上下级之间、职能部门的上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的划分。

行政层级分化，包括组织间的、组织内部工作人员的权力地位上下阶层的划分，表示一种隶属关系。一般而言，机关组织的分化，如按系统原理加以区分的话，大致可分为决策、协调和执行三个层级。——唐代望等《简明行政学》（中国人事出版社1991年版  P107）

纵向结构中层次越高，管辖的范围愈大，职责和权力也愈大，它要求下级性质服从上级。

Δ组织的上层与下层的职能区分：

组织的上层偏重于组织的原则、目标、决策、协调、监督等方面的事务，因而人数相对较少；组织的下层偏重于执行、落实等事务，因而人数相对较多。

Δ事务性工作量与管理层次的高低成反比（教材中写成“成正比”）。

Δ应注意的问题：

管理层次不要分得太多。管理层次过多，上下沟通受阻，浪费时间、精力和经费，增加组织协调与控制的困难。具体分多少个层次取决于特定组织者对特定环境和具体情况的分析和判断。一般分上中下三级或高、中、低、基层四级为宜。（详见P70）

日本办公室人员时间分配表

      职务

事务内容

领导

（%）

中层干部

（%）

技术人员

（%）

事务人员

（%）

会议

15．5

10．4

6．3

4．5

面谈

16．4

10．8

7．4

7．0

打电话

7．1

7．4

5．2

8．2

业务分配、发文件

0．4

1．0

1．6

7．1

思考决策

15．8

13．5

13．3

7．1

阅读文件

9．1

8．5

7．2

5．7

书写计算

8．2

15．5

15．8

18．0

检索整理

7．8

11．3

12．0

13．0

复写打印

1．4

4．9

9．3

12．7

其    他

18．3

16．7

21．4

16．7

合    计

100

100

100

100

（属于日本计算机年鉴对各种办公室工作情况的调查统计材料）

——唐代望等《简明行政学》P383

（二）行政组织的横向结构

——亦称行政组织的部门化，指同级行政部门之间平衡分工的结构形式。

横向结构是按照不同职能部门进行的划分 *，通过平级不同行政机关之间的分工与协作，实现行政管理的整体目标。

*按：部门划分的方式除了按职能划分外，还有按区域划分（即将一定地域范围内的各种有关事务统一分派级一个下属行政单位去负责）。如我国省、市、县政府就是根据这一方法区分的。——唐代望等《简明行政学》P107

Δ部门划分的依据：

主要是按管理职能和组织目标进行。每级政府可分出综合部门、职能部门、直属部门。这些部门之间的地位是平等的，各自的行政目标、业务范围和权力责任都自成体系，相互之间没有隶属和服从的关系。

Δ横向结构中的管理幅度问题：

管理幅度一般指上级直接管理下属的数额。如我国的国务院管多少个部、委、局；部、委、局管多少个局、司；局、司管多少个处，以及各级首长直接管多少个下级领导等。

Δ影响管理幅度宽窄的主要因素：

管理者自身的水平，被管理对象的复杂程度，管理机构是否合理以及具体组织的物质设备和技术水平是否先进，也与组织的管理层次和社会环境有关。具体说来，决定组织管理幅度的主要因素有三：

1．管理者与被管理者的情况   例见P72“第三”、“第四”

2．组织的情况    例见P72“第二”

3．社会对组织的要求、态度  （详见P71）

在现实社会中，影响管理幅度的因素主要有以下几方面：

1．与领导者的层级有关。层级高的管理幅度可宽一些，反之亦然。有学者认为，高层次管理幅度可达24，中层8-9。

2．与下属的工作性质有关。下属工作较简单，带有较强的常规性、重复性，管理幅度可大些；反之，工作复杂、不规范，难度较大，管理幅度可小些。

3．与领导的能力成正比。

4．与下级工作人员的素质有关。下属工作人员素质好，工作能力强，态度积极加上工作条件好，管理幅度可大些。

5．与直接管理的下属部门或人员的工作的地理分散程度有关。作业的空间分布越是集中，则行政领导的管理幅度可大，反之则小。

法国学者格兰丘纳斯曾就管理曾就管理幅度提出这样一个公式：

    C=N [ 2^N-1+（N-1）]

其中，C表示 上级与下属之间可能发生互动关系的次数；N表示上级的控制幅度（即直接管辖的下属数目）。根据这个公式，当上级的控制幅度N为1，2，3，4，5，……10时，上级与下属间的互动关系数分别为1，6，18，44，100，……5210。这一研究结果表明，当控制幅度N越大时，行政领导所面临的人际关系越复杂。因此一个行政组织或行政领导所直接控制的部门或人员数目应有一定限制，否则无法实行有效的管理。

                        ——唐代望等《简明行政学》P108-109

Δ行政组织横向结构应注意的问题：

管理幅度不能过宽或过窄，一般以5-6为宜。  英国行政学家厄威克提出的管理幅度原则是每一个上级所直接管辖的有工作联系的下级不应越过5-6人。（详见教材P253）

管理幅度过宽：管不过来，造成难于应付的局面。

管理幅度过窄：会造成对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下级无法开展工作，从而影响积极性的发挥。

Δ管理层次与管理幅度的关系：

在被管理单位或人员不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比。即：管理幅度越大，则管理层次越少（这称为钝包型结构）；管理幅度越小，则管理层次越多（这称为锐型结构）。

幅度与层次之间的关系构成组织形态的几种形式：

a．扁组织：管理幅度很大，水平层级数目相对很小的一种组织结构。分权性大，利于发挥下属的积极性，但组织较松散，易出“鞭长莫及”的指挥不利的情况。

2．高组织：管理幅度相对于管理层次数目很小的一种组织结构。管理幅度窄，便于控制，但不利于下属积极性的发挥，且层次多不利于信息沟通，同时，领导的职位数多，会出现“十羊九牧”、官多兵少的情况。

3．综合型：即较合理地安排、规定管理的层级与幅度，根据具体情况，兼收并用扁组织、高组织或其他组织形式的混合型结构。

行政组织中，管理幅度与层次数目应适度，这是组织建设的一条重要原则。检验管理适度的标准，就是看该组织的活力和效率。

——唐代望等《简明行政学》P110

Δ讨论：教材中关于管理幅度和管理层次的变量关系中的“第二”、“第三”、“第四”均不是紧扣管理幅度与管理层次间的关系来说的，仅只涉及管理幅度的大小问题。

“第二，管理幅度与管理事务难易程度有关”。

“第三，管理幅度同管理者的水平和管理手段的先进程度成正比例”。

“第四，管理幅度同被管理的管理机构和人员的素质有关”。

Δ我国现行行政组织在管理层次、管理幅度方面的现状：

幅度较大，层次也较多。这种结构必然带来领导无力、政出多门、职责不清、关系复杂、效率低下等弊端。

三、行政管理体制

（一）什么是行政体制

Δ体制——指国家机关、企事业单位和社会团体对管理权限的划分，以及按照这种权限划分所设置的机构所形成的制度和体系的总称。

行政管理体制：指国家行政机关，以管理权限的划分为基础，所设置的机构和各种制度的体系。简言之，就是行政管理的制度化、体系化。

Δ行政管理体制有以下几层涵义：

1．行政体制的核心是各级行政机关权力的划分和配置。

2．行政体制的载体是行政机构的设置。

（二）社会主义行政体制的特征

社会主义行政体制相对资本主义行政体制而言，具有显著特征，主要表现在：

1．建立在公有制为主体的经济基础上并服务于社会主义经济基础。

2．建立在人民当家作主，参加国家管理的社会主义民主政治基础上，代表全国各族人民的总体利益。

3．遵循着社会主义法制、民主集中制、各民族一律平等的原则，以保障各族人民真正享有各项公民权利和管理国家企事业的权力。

（三）行政体制的类型

1．可作多种划分，如：

0资本主义的行政体制和社会主义的行政体制

     0农业型行政体制、工业型行政体制、二者之间的过渡时期的行政体制

     0发达国家的行政体制、发展中国家的行政体制，欠发达国家的行政体制

     0僵化的行政体制，充满活力的行政体制，二者混合型的行政体制

     0中央行政体制、地方行政体制、基层行政体制

2．常见的划分——以行政权力的归属为核心和标准，最常见的是划分为两种：

（1）行政权力体制，包括集权制和分权制两类。

（2）行政领导体制，包括首长制和委员制两类。

（四）行政权力体制

1．  什么是行政权力体制

——以行政权力的集团归属为标准对行政体制所作的划分。指以行政权力的集团归属为标准进行划分组织结构的一种方式。

2．类型

（1）集权制（又称中央集权制）

指一切行政权力均集中于中央政府或上级机关，中央或上级机关对地方或下级机关有直接指挥管理权，地方政府或下级依据上级命令、指令在中央授权范围内处理公务的行政体制。

优点：有利于政令归一，指挥有力，力量集中，统筹兼顾，同时有利于防止和反对实际上可能存在的独立王国现象；就国家行政组织而言，还有利于推行大型建设项目和完成综合性的社会治理。

缺点：若权力过分集中可能导致组织的消沉、上级的专断，妨碍组织的进步和发展，抑制组织的持续效绩，同时也不符合现代社会的民主精神。

（2）分权制（亦称地方分权制）

指中央政府或上级机关将行政权力授予地方政府或下级机关，中央或上级仅处于监督地位，地方政府或下级在其权力范围内，有完全的自决权，中央或上级不得随意干预的行政体制。

现实中，分权制又可分为单一国的分权制和联邦国的分权制。

A．单一国的分权制

地方的权力多采取列举方式，中央授权有明确的范围，只要地方在权力范围内行事，中央一般不会干涉，但中央拥有一定监督权。

B．联邦国分权制

联邦（中央）和各邦（地方）均有一定的专有权力，双方必须严守自己的权力范围，不得逾越。一般而言，在原则上联邦权力采取列举的方式，规定于宪法中，未被列举的权力属于各邦。

分权制的优点：分权制中，地方或下放在决策数量、范围、质量上均享有较大的自主权，且中央政府或上级的控制相对来说比较轻。分权制的组织结构在管理方式上具有灵活性和较强的适应性，容易产生因地制宜、妥善制定方针、对策的效果；避免“一刀切”可能造成的失误；同时也有利于激发下级的工作热情，培养下级的民主意识，达到分工合治，发挥组织整体效能。

缺点：若分权不当，也可能失去组织的重心，破坏政令的完整统一，使组织指挥调度失灵，职责划分困难，出现各行其是，各自为政，甚至分庭抗礼、另立门户、割据称霸现象，从而架空上级，使组织的整体目标和功能丧失殆尽。

3．集权与分权的关系

1．相互排斥：集权的程度越高（低），分权的程度就越低（高）；

2．相互依赖：任何行政体制总是既要集权又要分权。分权的向集权方向调整（如美国），集权的又向分权方向调整（法国）。（详见P75-76）因为：

（1）集权有利于保证行政系统内的平衡；没有集权的分权会招致冲突和自相残杀；

（2）分权有利于维持行政系统同环境保持动态的相适应；没有分权的集权必然导致独裁、专断和僵化。

（五）行政领导体制

1．  什么是行政领导体制

——以行政权力的人员归属为标准对行政体制所作的划分。（就一个组织、一个团体中行政权力的人员归属来看）指以行政权力的人员归属为标准进行划分的一种方式。

2．类型

（1）首长制（一长制、首长负责制）

A．涵义（P76）

B．特点：行政首长大权在握，可以独断专行。例如：美国总统制是首长制的典型。林肯任职期间，有一次召集7位部长开会，大家不赞同他的意见，林肯却总结说：“七人反对，一人赞成，赞成者胜利”。（唐代望等《简明行政学》，中国人事出版社1991年版，P116）

C．优点：（P76）

D．缺点：（P76）

（2）委员会制（合议制、集体制）

A．涵义（P27）

B．特点：行政权力交由若干人组成的集体，由该集体开会讨论和决定机关的一切重要事务；

C．优点（P77）

D．缺点（P77）

（3）首长制与委员会制二者相结合的混合领导体制

◊ 首长制与委员制的应用

“首长制适用于行政的、执行的、事务的、技术的、军事的、速决的等类型的工作；委员制适用于顾问的、讨论的、立法的、调节的、政策的、设计的等类型的工作。总的原则是：任事宜专其责，议事当广其谋”。——唐代望等《简明行政学》P117-118。

◊决策的制定宜用委员会制，执行与指挥采用首长制

3．我国现行行政领导体制及其特点

我国实行行政首长负责制（82年宪法第一次明确规定）。“我国实行行政首长负责制，明确规定：重大的科学决策要经会议集体讨论决定，对会议中出现分歧、无法统一而又急需拍板的问题，才由行政首长最后做出决定并负个人责任”。（P118）

特点：兼备委员会制和首长制的优点，避免其短处。具体有三：

（1）    民主决策（P77-78） 

（2）    责任明确（78）

（3） 分工合作（P78） 实践中实行“归口管理”。

第四节    农业行政组织

一、农业行政组织的概念及特点

（一）农业行政组织的概念（参看第九章、第十章）

农业行政组织是指为完成政府对农业社会公共事务进行有效管理而设置的行政机关。

   （二）农业行政组织的特点：

    1．职能的具体性（P78）        2．服务的直接性（P79）

3．组织形式的多样性（P79）    4．设置的区域性（P79）

5．内外关系的复杂性

内

纵向结构

如：农业部的部—司—处

横向结构

如：农业部各司局之间，处与处之间

外

纵向结构

如：国务院—农业部—农业厅

横向结构

如：农业部与国务院其他部委之间

二、农业行政组织的地位

1．重要——“无农不稳”  2．原因   *“为什么进入商品经济时期以后，农业行政组织地位极为重要”？（详见P81第三段                   ）

三、农业行政组织的职能（做什么的问题）

（一）行政职能（行政组织的职能）

1．基本职能（从静态上对行政职能进行的研究和分类）

（1）政治   （2）经济    （3）文化   （4）社会

2．运行职能（从动态上对行政职能进行的研究和分类）

（1）计划（决策）   （2）执行    （3）指挥   （4）控制    等

（二）农业行政管理的职能（详见P82-83）

1．立法执法（行政立法、执法）2．制定政策 3．统筹协调 4．指挥控制 5．服务指导

第四章    农业行政人员与行政领导

第一节  农业行政人员

一、农业行政人员的涵义

指在国家农业机关中任职，依法从事公务的人员。

1．广义：凡是在国家农业机关中任职的，不论是行政机关、还是国营企业、事业机构中的工作人员都称为农业行政人员。

2．狭义：一般指农业行政机关中的工作人员。

就广义而言，是指农业机关的国家公务员、管理干部（不包括专业技术人员、工勤人员），具体说有四类（前两类狭义理解部分）：（详见P85）

（1）农业行政机关人员（公务员）   （2）农业执法机关工作人员（公务员）

（3）农业国有企业工作人员（指经营、管理类干部）（属职员）

（4）农业事业机构中的工作人员（指管理类干部）（属职员）

二、农业行政人员的权利和义务

（一）权利

1．作为劳动者所享受的权利，如取得报酬等（详见P86）

2．因职务关系取得的权利

（1）种类：（P86）

A．特定的权利：因职位不同、部门不同而异。

B．一般权利：为所有职务共有。

（2）特点：（详见P86）

A．是完成国家农业机关工作任务的一种手段，其目的是为了履行职务上的义务。

B．必须在职务范围内行使

C．由所任职务的性质和任务决定

D．与所任职务相联系

E．其合法行为具有强制性

（二）义务（详见P87）

1．为人民服务，为农民服务

2．遵纪守法，执行党和国家的政策法令

3．忠于国家利益，切实完成工作任务

4．保卫国家财产

5．保守机密

6．学习科技知识，提高适应高科技能力  7．坚持实事求是

三、农业行政人员的素质

（一）素质的含义

素质：从社会实践的角度，从主客体的关系来界定，人的素质是作为主体的人所具有的各种要素的总和，这些要素主要是身体素质，心理素质，科学文化素质和思想道德素质等。

人的素质是在人的先天和后天生理和心理基础上，通过环境和教育影响，将人类发展的物质文明和精神文明成果内化、积淀于个体身上形成稳定而巩固的生理和心理方面的属性。

衡量人的素质标准有两个维度：一是好与坏；二是高与低。

（二）素质的结构

人的素质结构包括下面三个基本方面：

1．身体素质——指人体组织器官的健全发育。包括：

（1）人的体力运动的素质——力量、速度、灵敏、柔韧、耐力等。

（2）人的体能——指抵御病患、伤病后的恢复，适应自然环境的能力。

2．智能素质——包括知识、智力和能力等方面

（1）科学文化素质——包括个体所掌握的科学文化基础知识和专业技术知识两方面。

Δ最佳知识构成原则：整体性、层次性、有序性、开放性等

Δ知识结构的类型    有两种有代表性的描述：

1．“几何图形体系”说（将知识结构分为四种类型）

（1）正三角形 （2）梯形 （3）倒三角形 （4）菱形

研究者认为，应注意梯形的向上延伸和突破，倒三角形的充实提高，菱形的调整发展，正三角形的总结推广。

2．“符号体系”说（将知识结构分为五种类型）

（1）“I”型  （2）“－”型  （3）“T”型  （4）“π”型  （5）“米”型

在以上五种知识结构中，研究者认为“米”型最为宝贵。

Δ知识的时代性、广泛性、综合性、实践性和动态性特点

（2）智力素质——保证人们有效地进行认识活动的那些比较稳定的心理特征综合表现出来的素质。如观察力、注意力、想象力、判断力等。

（3）能力素质——指人们运用知识和智力去从事某项活动或解决实际问题时表现出来的素质，如语言表达能力，心智操作能力，鉴赏、表现、创造美的能力，组织管理能力和实际工作能力、劳动能力等。

能力分为一般能力和特殊能力，有人还列出一种“创造能力”。

一般能力：人在各种活动中所必需的基本能力，即通常所谓智能，包括观察力、记忆力、想象力与思维能力。以思维能力为核心。

特殊能力：人在各种专业活动中表现出来的能力（“对某一专业领域的活动有特殊意义并在其中显示出来的能力”）。如数学计算能力、文学写能力、音乐绘画能力与实际操作能力等。

  3．思想品德素质——指反映个体在处理自己和他人、自己与社会的关系时的主观态度及行为表现，包括4个方面：

（1）政治素质——指在大是大非问题面前一个人的政治立场和态度。

（2）思想素质——指一个人以什么样的世界观和方法论分析问题、处理问题。

（3）道德素质——指一个人对他人、对集体、对劳动等的主观态度

（4）个性心理素质——如人的情感、意志、性格、爱好等等。

* 个性心理：个人所具有的各种重要而持久的心理状态

（三）农业行政人员应当具备的素质（一般素质）

1．政治素质（应称为思想品德素质）：包括政治思想觉悟、思想作风、品德修养等方面。

2．知识结构

3．能力素质  指人们运用知识和智力去从事某次活动或解决实际问题表现出来的素质。

农业行政人员应当具备的特殊能力：政策实施能力、决策能力、创新能力、控制能力、人际交往能力。

4．心理素质——个体在后天逐步形成的比较稳定的个性心理品质。包括认识品质（观察力、注意力、记忆力、想象力、思维能力等），情感品质（情感、情操），意志品质（自觉性、果断性、顽强性、自制力等），性格、气质等。

5．身体素质

四、提高农业行政人员素质的主要途径

1．组织培训  2．加强实践锻炼  3．自觉修养

Δ自我修养的主要途径：

a．严格自我要求  b．多作自我批评  c．虚心接受他人帮助  d．主动磨炼自己

第二节  农业行政领导

一、农业行政领导的涵义与作用

（一）领导的涵义

1．领导的含义

（1）名词性：领导者

（2）动词性：率领、引导、指挥，是一种活动，一种动态变化的过程。

2．领导活动的主要特征

领导活动是一种特殊的管理活动，是对管理的管理，领导者的责任主要是出主意、用干部。

3．领导活动的三要素：P91

（1）领导者（权力、责任、服务三者统一）  （2）被领导者  （3）客观环境

4．构成领导者综合影响力的四要素：（1）职权 （2）品德  （3）知识  （4）才能

（二）农业行政领导的含义

 “对农业行政组织、管理的管理，就是农业行政的领导”

指国家农业行政机关和企事业单位的领导，是领导者依法行使国家权力，组织和管理农业行政事务所进行的决策、指挥、控制、协调、检查、监督等行政活动和过程。

（三）农业行政领导的作用

有效地组织被领导者共同努力完成既定的行政任务，以实现既定的行政目标。

二、农业行政领导班子结构的合理与优化

（一）领导班子

是由不同领导人才的个体组成的领导人才的群体（P93）是一个多要素、多层次、多维度的动态集合体，包括数量组合、质量配备、职务分工，包括年龄结构、专业知识结构、智能结构以及素质结构等等。

（二）科学合理的领导班子的标志：

1．组成人员团结协调、配合默契、互补长短、相辅相成；领导结构具有稳定性

2．工作效能高，处理、解决问题正确、及时

3．领导班子能做到自我适应、自我控制、自我完善、健康发展

（三）衡量领导班子是否合理优化的最根本标准

——党的干部“四化”方针：革命化、年轻化、知识化、专业化

（四）影响领导班子的合理、优化的几个问题（P93-94）

1．专业结构——不同专业知识和技能的领导人才的合理组合及其恰当的比例关系是领导班子最基本的结构。由高层至低层，应逐渐加大专业的比例。不同层次、不同类型的领导群体，要有不同的专业知识人才的合理搭配。其实质是要实现内行领导。

（2）智能结构——智能（知识和能力的总称）优势互补。

（3）年龄结构——老中青相结合，年龄结构呈梯形，数量上中青年占优势，有利于领导班子结构的稳定性、持久性。

（4）性格气质结构（又称心理结构）——不同性格、气质的领导人才相结合。群体心理学表明，人具有不同的个性心理特征，包括内向与外向型，活泼与沉稳型等。良好的气质组合的班子，相互取长补短，能和谐人际关系，减少内耗，有利于发挥“群体气质”的综合效应。

（五）当前优化领导班子方面的几个观念转变问题（P94）

1．从着重考虑个体素质转到重点考虑班子的最佳组合；

2．从着重考虑人的年龄、文化等静态组合转到重点考虑人的性格、气质等动态组合；

3．从选配领导班子成员时的全面要求转到因岗位不同而有所侧重择优；

4．从注意调备干部逐步转到加强领导班子自身建设和培训，加强后备干部队伍建设。

三、农业行政领导的方式与运用（ P94—98）

（一）方式

1．强制命令方式

优点：高效快捷

缺点：容易激化矛盾，影响关系，导致事与原违

应用上的局限性：需要有特定的管理标的和环境，不能随意扩大应用范围，只有在其他管理方式因时间、环境、对象等不作为或管而无效的情况下才使用。多用于行政执法方面。

2．疏导教育的方式

疏：疏通，即广开言路，集思广益。

导：引导，即循循善诱，说服教育。

疏导教育是思想政治工作的基本方针，是行政领导最常用的管理方式。

3．激励的方式

激励——激发、鼓励。指激发人的动机，使人有一股内在动力，朝向所期望的目标前进的心理活动过程。

激励可以最大限度发挥人的潜力。

激励的方法：目标激励、民主激励、表率激励、竞赛激励、信任激励、授权激励、物质激励、精神激励、渲泄激励、尊重激励，等等。

注意事项：a．激励的真诚性    b．激励的公平性    c．激励的针对性

          d．激励的适度性    e．激励的连续性    f．激励的时效性

激励的原则：（详见P97第三段）

4．榜样示范的方式

榜样——指人群中带有特征性（典型）行为的个体或群体。其来自群体的一般行为，但又突出于一般行为。

榜样有先进（肯定）和后进（否定）之分。一般所谓榜样是指肯定性的榜样。

榜样示范——指通过某些个体或群体的特征性行为影响、推动他人、群体，从而使少数个体或群体的特征性行为成为普遍性行为。

榜样示范方法，是唯物辩证法关于矛盾的普遍性与特殊性，共性与个性之间辩证关系的原理在领导工作中的具体应用。

Δ注意事项：（详见P98）

（1）选好典型——有群众基础，有鲜明的时代特征，有普遍的代表性；

（2）分析典型  （3）培养典型  （4）推广典型

第三节    行政领导艺术

一、行政领导风格

（一）涵义

即领导者的作风，指领导者在领导实践中表现出的一种经常出现的比较稳定的领导心态和领导方式。

（二）种类

1．  从总揽全局和领导精力的分配上看，有2类：

（1）举重若轻型 （2）举轻若重型

2．从对工作和对被领导者的态度上看，可分4类：

关心工作

关心人

1

—

—

2

+

—

3

—

+

4

+

+

 3．从对工作的态度看，可分3类（P99）：（1）专制式 （2）民主式 （3）放任式

 4．从对人的态度看，可分4类

关心物质生活

关心精神生活

1

—

—

2

+

—

3

—

+

4

+

+

（三）专制式、民主式、放任式领导风格简述

1．专制式  （P99-100）

2．民主式  （P100）  应提倡以民主管理为主要特征的领导风格。

3．放任式  （P100）

（四）如何养成民主领导风格

应在提高自身素质的前提下，着重处理好3个问题：

1．授权意识   2．人际关系   3．集中领导与民主管理的关系、民主与集中的统一。

二、行政领导方法（P101-104）

即领导者实现领导职能的手段。几种最基本的方法：

1．科学的思想方法

(1)实事求是 （2）坚持以唯物辩证的观点分析、处理问题  （3）坚持走群众路线

2．调查研究  主要方法（详见P103）

（1）典型调查（领导者常用）  （2）抽样调查  （3）专家调查（领导者常用）

（4）民意测验

Δ 调查研究中要注意的问题：

A．不带框框，一切从实际出发；

B．综合运用各种调查方法；

C．充分发挥调查研究方面的专业机构和专业人才力量。

3．思想政治工作：用最先进、最科学的世界观、人生观、价值观和方法论去教育人。

Δ注意事项：（详见P104）

（1）坚持党的基本路线、方针、基本理论，坚持以经济建设为中心，……

（2）坚持疏导的方针……

（3）坚持言传身教

三、行政领导艺术

1．涵义

领导艺术是领导者在长期的领导实践中总结提炼出来的领导技能和技艺，是领导者在一定的知识和经验的基础上，综合运用各种领导技术和方法，非规范化、非程序化、非定量化的问题时所表现出来的一种创造性的、有成效的领导技能或技艺。

领导艺术具有丰富的内涵，贯穿于整个行政领导工作的全过程和领导活动的各个方面。包括调查研究艺术、决策艺术、指挥艺术、监督艺术、激励艺术、思想政治工作艺术、用人艺术和人事工作艺术等。

2．领导艺术的特点：（1）科学性  （2）创造性  （3）灵活性  （4）多样性。

3．几个方面的领导艺术

（1）应变的艺术——

条件：了解情况，全局在胸

注意：

a．不能违反事物的发展规律，不能背离领导的根本目标；

b．必须善于抓住时机，审时度势，当机立断；

c．能分清事物的轻重缓急、主次，把握事物的本质。

（2）授权的艺术

（3）“弹钢琴”的艺术：分清主次、轻重、先后，抓拄中心带动全面。

（4）协调人际关系的艺术

（5）语言的艺术

第四节    农业行政人员行为规范的养成

一、行为规范养成的涵义

1．行为规范的涵义

指人们的行为所必须遵守的一般规则，包括约定俗成的和有关部门明文规定的。

2．行为规范养成的涵义 （详见P107）

指人们为使自己的行为符合行为规范而进行学习、修养、锻炼的过程，直至成为习惯定势。

3．农业行政人员行为规范养成的重要意义。

（1）有利于提高行政人员自身素质……（P107）

（2）有利于行政人员正确履行义务，行使权力……

（3）有利于行政人员提高待人、接物、处事的能力……

（4）有利于行政人员提高敬业精神，增进团结。等等

二、农业行政人员行为规范养成的基本要求  P108

1．有感情——对农业、对农民有深厚感情

2．能敬业

3．有自信

4．能自律

5．能守法

6．有道德

三、行为规范养成的主要途径

1．  个人的途径：加强个人修养（内因） 

首先要加强学习，其次要加强实践锻炼，再次要经常进行自省（“君子博学而日参省乎已，则知明而行无过矣”。《荀子、劝学》）

2．组织的途径——开展各种培训

（1）形式：职业培训、岗位培训、理论培训等

（2）优点：

a．可加快养成的步伐，缩短趋进过程

b．有利于行政人员较完整、系统地掌握行为规范的内容、学会养成的方法

c．有利于行为规范较快地全面推开

3．社会的途径：社会舆论监督  （详见P109-110）