美一呼叫器官网:行政机关能撤销其先前作出的协助法院执行行为吗？

发表于最高人民法院《行政执法与行政审判》2010年第6集

[要旨]

行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为是司法协助行为而不是一般的行政行为，其协助执行后，又将该行为予以撤销或者注销的行为违法。

[案情]

原告：甲银行。

被告：乙房地产管理局。

第三人：丙公司。

2004年8月3日，D法院在执行原告申请强制执行第三人借款合同纠纷一案中，查封了该第三人座落于国有划拨土地上的一处房产（下称“涉案房产”）。同月13日，经价值评估，D法院作出[2004]D执字第186号民事裁定书，将涉案房产“折价偿付”于原告，并裁定“于本裁定送达后立即办理房产过户手续”。同时，D法院又对被告发出协助执行通知书，通知其将涉案房产过户于原告。同月16日，被告将涉案房产对原告颁发了《房产证》。

2008年1月7日，被告根据第三人的申请，以其对原告颁发《房产证》时“未履行审批程序”，亦未“依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》（下称《房地产管理法》）第三十九条“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”的规定为由，依照《城市房屋权属登记管理办法》（下称《房屋登记办法》）第二十五条第一款的规定，作出了注销《房产证》的《注销决定》。

原告不服，提起诉讼，请求撤销《注销决定》。

[评析]

案件审理过程中，对于《注销决定》的合法性问题，法院有不同意见。

一种意见认为，被告在“未履行审批程序”，亦未“依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”的情况下，即对原告颁发《房产证》，其行为违反了《房地产管理法》第三十九条的规定，依法应当予以注销。《注销决定》合法。

另一种意见认为，被告作出的《注销决定》违法。 

笔者持第二种意见。现将持该种意见的理由评析如下：

一、被告对原告颁发《房产证》的行为，是司法协助行为而不是一般的行政行为

体现行政机关的意志，是行政行为的一个重要特征。所谓体现行政机关的意志，是指行政机关在行使行政管理职权的过程中，依据其独立的意志，通过对事实的分析认定，根据其对法律的理解，对其是否应当作出行政行为，应当作出怎样的行政行为所进行的裁量。

而行政机关的司法协助行为不同于一般的行政行为，它从属于司法裁判，是司法权的延伸。司法协助行为区别于一般行政行为的一个重要特征，就是其在行为动因上的非意志性，其行为动因取决于人民法院而不是行政机关的意志。因为，人民法院作出的裁定书和协助执行通知书，是依据审判权作出的司法行为，该行为作出后，非经法定程序不得予以撤销。行政机关对人民法院的协助执行通知书只有认可、协助的义务，而没有不经过审判程序或法律规定的程序认定某违法或者随意撤销的权力。

本案中，被告对原告颁发《房产证》的行为，依据的是D法院的民事裁定书和协助执行通知书，而不是以其自己的意志实施的，因此，是司法协助行为而不是一般的行政行为。

二、被告作出《注销决定》是以行政权对抗司法权的表现

案发时施行的1991年《中华人民共和国民事诉讼法》（下称1991年《民事诉讼法》）第二百三十条（2007年《民事诉讼法》修正后，该条内容被安排在第二百二十七条）规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理”；最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号，下称《协助执行通知》）第三部分规定：“……国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项”；《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释[2004]６号，下称《协助执行批复》）规定：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围……”。据此，行政机关在实施司法协助行为时，只有“必须办理”的义务，既没有对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查的权力，也没有因为某种事实的存在而不予办理的权力，当然也没有办理后再予以撤销或者注销的权力。这是法律的统一性、稳定性和权威性的要求，也是司法最终裁判权的具体体现。被告作出《注销决定》的行为，违反了1991年《民事诉讼法》第二百三十条的规定，是以行政权对抗司法权的表现。

三、被告作出《注销决定》主要证据不足

《房地产管理法》第三十九条的规定：“适用于正常情况下土地使用权转让的情形，即当事人之间自愿达成土地使用权转让协议后，应当依照该条的规定，履行土地使用权转让报批手续。”而本案中，被告办理房产证（涉及土地使用权转让）的行为属于司法协助行为，其依据的是人民法院生效的民事裁定书和协助执行通知书。在此，人民法院生效的民事裁定书是土地使用权转让的一个特殊原因，被告应当依法办理有关土地使用权转让手续，原告获得有关土地使用权也无需再履行报批手续。《注销决定》认定其颁发《房产证》的行为违反《房地产管理法》第三十九条的规定没有事实根据，属于主要证据不足。

四、被告作出《注销决定》适用法律法规错误

1、《注销决定》没有具体说明其所依照的法律文件的“项”。 法律规范的“条”、“款”、“项”、“目”各有不同的内容，行政机关作出行政行为时，应当具体说明其所依照的法律规范的“条”、“款”、“项”、“目”。《房屋登记办法》第二十五条第一款对登记机关有权注销房屋权属证书的情形，作出了四项规定,分别是：“（一）申报不实的；（二）涂改房屋权属证书的；（三）房屋权利灭失，而权利人未在规定期限内办理房屋权属注销登记的；（四）因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的。”但是，《注销决定》只是说明其依照的是《房屋登记办法》第二十五条第一款的规定，却没有具体说明其依照的是该规定的哪一项。

2、根据被告认定的事实，不能推导出其适用的法律。被告作出《注销决定》的“事实根据”是“该证书的颁发”违反了《房地产管理法》第三十九条的规定，法律依据是《房屋登记办法》第二十五条第一款的规定，而在该款明确列举的“登记机关有权注销房屋权属证书”的四项情形中，并没有“违反《房地产管理法》第三十九条规定”的情形。

3、《房屋登记办法》第二十五条第一款明确列举的四项情形均不适用于本案。第一，本案明显不存在该款前三项规定的情形；第二，协助人民法院执行是有关行政主体必须履行的法定义务，被告工作人员根据人民法院的生效民事裁定书和协助执行通知书办理对原告颁发《房产证》，并没有因“工作失误造成房屋权属登记不实”的情形，因而本案也不存在该款第四项规定的情形。