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    土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是一切生产和生活的源泉，由于工业发展和城镇化进程的加快，大量的农用地逐年减少。面对如此严峻的形势,“要实行最严格的耕地保护制度，坚决遏制乱占耕地现象，坚决守住基本农田这条不可逾越的红线”。（胡锦涛总书记语），党的“十七大”召开又提出“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，严格保护耕地,就要加大土地使用中执法力度,即用法律制度观范土地的科学、合理的使用,严惩非法占用土地,尤其是非法占用耕地的行为。在现实的土地执法实践中,农村土地执法难显得非常突出,因此笔者欲结和工作实践,对此问题产生的原因进行初步的分析并提出解决的对策。

    一、造成乱占耕地违法违规建房的原因

    2002年以来，农民建房管理较为混乱（全国的情况基本上一样）。主要原因有以下几点：

    1、一些村民对“减负政策”产生误解。在推进农村税费改革过程中为减轻农民负担，规范农村建房收费，出台了“农民依法建房只需缴纳5元钱工本费”和“违法建房只拆不罚”等减负政策。不少农民错误认为只要建房，不管建多大面积或者在什么地方建房，只需交5元钱工本费就可以了。“违法建房只拆不罚”的政策要求对于农民违法建房只能依法进行拆除，而不能进行罚款。造成了农民只要把违法建设的房屋建成了，罚款不能罚，而拆又拆不了的情况。农民违法建房的违法成本基本上为零，致使出现了农民在耕地上和道路两旁抢占抢建住房的现象。

    2、基层监管弱化。2002年以前由于乡镇、村能获得部分有偿使用土地的收益，参与管理的积极性高，农民建房管理也比较规范。随着“农民依法建房只需缴纳5元钱工本费”和“违法建房只拆不罚”等减负政策的实行，使乡镇在农民建房管理上没有了经济效益，无利可图，对土地管理工作缺乏积极性，放松了农村宅基地的管理，没有履行好耕地保护职责。村干部也因怕得罪人而不敢挑担子，对土地违法行为熟视无睹、不制止不报告，听之任之。更为严重的是一些乡镇“放水养鱼”违法收取建房费和土地管理费，或者是在建房户还未动土放线就提前收取耕地占用税费等费用，对乱占滥用耕地行为起到推波助澜的作用。

    二、国土执法难造成农村违法建房失控

    1、国土执法没有强制执行权。《土地管理法》规定国土执法只能责令当事人停止违法行为和自行拆除在违法占用的土地上的建筑物，如当事人不自行拆除的，则申请法院强制执行。不象林业部门，有林业公安，对林业违法者可以实施抓捕和拘留等强制措施。对于国土执法人员，违法者打起了游击战“你来我跑我停、你走我做我建”，白天不行就晚上突击施工。有时执法人员想加大点执法力度，还会受到群众的抵触，甚至威胁执法人员的人身安全。如我局执法人员在水口乡桃源村大坑组依法制止村民违法占用耕地建房时，违法群众对于多次的法律宣传和口头制止根本不予理会，当工作人员要切断建房用电，进一步制止他们的违法行为时，当地数十名违法群众便用铁锹等对执法人员进行围攻。

    2、申请法院强制执行难。《土地管理法》规定对于不自行拆除的违法建筑，依法申请人民法院强制执行。但是由于土地违法案件复议诉讼期长，等法院强制执行时，违法建筑早已完工，执行起来非常困难，法院基本上不接收或不执行此类依法强制执行拆除的案件，因此走法律途径依法拆除违法建房也成为一句空话。

    3、国土执法与和谐稳定之间存在矛盾。许多农民违法建房，出于维护大局和建设和谐社会的需要，也无法及时制止。如靖安县高湖镇高湖村麻田组村民在2008年4、5月份开始利用“游击战”占用耕地建房，时值2008年奥运会即将召开的敏感时期，出于保证安定团结的大局，无法进行有效制止，造成了大量违法占毁耕地建房，同时也起到了较大的负面示范作用。

    三、解决农村土地执法难的有效途径

    针对日益严重的违法占用耕地建房，2008年靖安县出台并实行了《靖安县宅基地管理暂行办法》，进一步加强了农村宅基地的管理。2009年5月，靖安县人民政府下发《靖安县农村建设用地清理整治工作实施方案》的通知，在全县范围内集中开展农村集体建设用地清理整治工作。方案规定从开展清理整治工作开始之日起，再出现有违法违规建房的，一律由乡镇人民政府依法组织进行强制拆除。清理整治取得了良好的效果，全县共查处农村违法建房三百余宗，起到了处理违法和宣传教育的双重效果。国土资源部门也以此次清理整治为契机，坚持边清理整治、边规范管理，建立健全行之有效的长效管理机制。

    １、加大国土资源法律法规、国家“三农政策”的宣传力度。通过各种形式，加大土地日、法制日以及平时日常宣传，大力宣传耕地保护的基本国策和相关法律法规，逐步提高农民个人建房依法用地意识和节约集约用地，珍惜保护耕地的观念。如2008年5月我局编印了2.5万册《国土资源宣传手册》，全县户平一册，内容包括国土法律、政策和办事流程等，起到了良好的宣传效果。

    ２、严格落实耕地保护制责任制。2008年6月开始实行的《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）规定，对土地管理秩序混乱，耕地违法严重，造成恶劣影响或者其他严重后果的地方人民政府主要领导及分管领导，给予处分，直至撤职。15号令的实行进一步明确了地方政府在保护耕地上的责任。今年年初，靖安县政府与各乡镇政府签订耕地保护责任书，明确了耕地保护责任主要在乡镇，进一步强化了乡镇一级对耕地保护的责任。要求各乡镇按照新实施的《规划法》中“对于违反规划的违法建筑，乡镇人民政府有权组织进行拆除”的规定，对违反规划占用耕地建房的，坚决进行拆除，依法保护好本辖区的耕地。

    ３、完善基层土地监察体系，及时发现和制止土地违法行为。2009年，靖安县国土资源局在全县各村都聘请了一名国土资源信息员，健全了村级监察网络；同时在各个国土中心所设立了国土资源执法监察中队，每个中队至少保证有两名执法人员，进一步加强了基层执法力量。我局还下发文件严格实行土地违法行为报告制度，要求各国土中心所进一步加强动态巡查，及时发现和制止土地违法行为，并实行土地违法零报告制，进一步强化了基层中心所的

    ４、加大土地执法处罚力度。对农民占用耕地建房的违法行为坚决打击，严肃查处乱占滥用耕地的违法案件。如4月6日靖安县国土资源局就会同该县仁首镇政府将两户违法建房者在建的房屋进行拆除，恢复土地原状，达到处理一案，震慑一方的效果。

    通过以上一系列措施，靖安县农民占用耕地建房的情况得到遏制，违法占用耕地建房的情况大大减少。（靖安县国土资源局 王小萍 徐杰）