德清欧雅特涂料:我国军事检察机关的设置

一、专门设立军事检察机关的必要性
我国军事检察机关是国家检察体制的有机组成部分，在军队内部为三级军事检察院，即中国人民解放军军事检察院、大军区单位（含大军区、海军、空军和武警）军事检察院；军级单位军事检察院。根据宪法和人民检察院组织法的规定，三级军事检察院在检察系统内部受最高人民检察院领导，是与地方各级人民检察院并行的专门人民检察院。我国在军队内部专门设立军事检察院，其必要性主要体现在以下三个方面：
首先，专门设立军事检察院是我国落实军事检察制度专门性较为科学的方式。现代法治国家的军事司法实践证明，军事司法走专门化发展道路是军事司法保持战争适应性的需要，是维护国家刑事法制统一性的客观要求。从立法上落实军事检察制度的专门性，当代国家主要采取三种方式：一是制定专门的军事检察规范并设立专门的军事检察机构，韩国为采用这种方式较为典型的国家；①二是制定专门的军事检察规范但不设置专门的军事检察机构，代表国家主要有美国和法国；②三是建立专门的军事检察机构但不制定专门的军事检察规范（不排除战时制定军事检察规范的可能），我国是采用此种方式较为典型的国家。第一种方式下，军事检察制度的专门性最为突出，集中体现了战时军事检察的要求，但随之而来的问题是，军事检察制度与普通检察制度二者之间的统一性被降低到最低程度，军人的诉讼权利不可能得到有效的保障，这有悖于现代法治的原则和精神。第二种方式下，军事检察制度的专门性主要通过军事检察规范的专门性来体现，但各国因行使军事检察权的主体不同，军人享有诉讼权利的现实状况却有很大不同。以美国和法国为例，美国行使军事检察权的主体为审判律师，而审判律师（trial counsel）是由军事法庭召集当局根据案件需要从军法官（judge advocate）中临时指定的。③可见，军事检察权在美国实质上受到了军事统率机关的控制。而在法国，军事检察权主要由地方政府指派的官员（即平民检察官）行使，因而与普通检察权相重合。以上差异表明，美国军事检察制度对被告军人诉讼权利的保障远不及于法国。第三种方式下，军事检察制度的专门性主要是通过军事检察机关的专门性实现的。专门性军事检察机关的设置，可以适应军队和战争的特殊要求。军事检察机关适用普通检察规范，则可以为被告军人的诉讼权利提供切实有效的保障。比较看来，我国采用第三种方式落实军事检察制度的专门性，以战争适应性标准和现代法治标准来衡量，要明显优于第一种方式和第二种方式下美国的做法，而与第二种方式下法国的做法大体相当。
其次，专门设立军事检察院是军事司法保持公正性和独立性的重要保证。公正性是司法的内在要求和本质特征，没有公正，也就没有真正意义上的司法。专门性军事司法固然要体现军队和战争的特殊要求，但它作为国家司法的有机组成部分，也必须具有公正性。司法的独立性则是公正性的内在要求和重要保证，因此，专门性的军事司法也必须具有独立性。我国设立专门性军事检察院，其目的之一在于保障军事检察权由专门机关独立行使，以防止军事统率机关或者军事指挥官凭借军事统率权对军事刑事诉讼活动施加不正当影响，从而保证被告军人在军事刑事诉讼的全过程充分享有法律赋予的各项诉讼权利，进而实现军事司法公正。
最后，设立专门性军事检察院是国家检察权在军队充分实现的有效途径。军事检察权是国家检察权的重要分支。军事检察权的产生，是国家检察权进入武装力量建设领域以后专业化和专门化发展的产物。军事检察权的合理、高效运作，有利于国家检察权在武装力量领域的充分实现。军事检察权运行机制的完善程度，标志着国家检察权的发展水平。而国家设立专门性军事检察院，它的又一个目的便在于通过开发、集聚军事检察资源，完善军事检察权的运行机制，促进军事检察权的合理、高效运作，从而保证国家检察权在军队得以充分实现。


二、我国军事检察机关的演变及设置特点
（一）新中国成立初期（1954年9月至1966年“文革”前夕）
新中国成立以后，1954年通过的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》规定，在军事系统设置军事检察院。1955年11月10日，第一届全国人大常务委员会第十三次会议任命黄火星中将为最高人民检察院副院长兼军事检察院检察长。从此，新中国的军事检察机关宣告正式成立，遂即开始全军检察机构的筹建工作。1956年1月9日，军委会议批准了黄火星检察长的《关于建立各级军事检察院的初步意见的报告》和《军事检察院下属一、二、三级军事检察院临时编制表》。临时编制方案规定：最高人民检察院军事检察院下设三级军事检察院；大军区、海军、空军、志愿军、总直属队设一级军事检察院，并依据其管辖范围、人员数量的大小分甲、乙、丙三种编制；省军区、军设二级军事检察院；步兵师、边防军分区设三级军事检察院；特种兵师设检察员一名，编在政治部，业务由大军区军事检察院直接领导。至1956年年底，全军共组建了268个军事检察院。
1957年，根据军委精简整编精神，对军事检察院的设置作了调整和缩编，撤销了步兵师的军事检察院，取消了特种兵师的军事检察员，但仍保留了独立师、铁道兵师和部分边防军分区的军事检察院。同年6月17日，总政治部发出了《关于军事法院、军事检察院在军队内部受政治部领导的通知》，通知指出，经军委扩大会议确定，并经最高人民法院、最高人民检察院同意，军事法院、军事检察院除受国家法院、检察院领导外，在军队内部归政治部领导。
1959年和1960年，由于西藏上层反动集团策动叛乱，为适应平叛任务的需要，总参谋部、总政治部批准平叛部队的6个步兵师和西藏山南等四个军分区设立军事检察院。1961年初，根据中央关于高检、高法、公安部合署办公的决定精神，军队保、检、法仿效地方的做法，实行合署办公，各级军事检察院对外仍用检察院名义，内部则称检察办公室，由保卫部门一名副部（处、科）长兼任检察长。这实际上等于取消了军事检察机关的法律监督职能。1962年9月，全军保、检、法三部门分开办公，军事检察院又重新成为独立的法律监督机关。
1963年4月3日，总政治部发出《关于军检、军法设置、人员编制和案件管辖范围的通知》。规定陆军军不设检察机构，其案件由所在地省军区军事检察院受理。1964年12月，总参谋部、总政治部发出《关于各级政治机关编制问题的通知》，恢复了陆军军的检察机构。
这个时期军事检察院机构设置的特点主要有三：第一，54宪法颁布实施以后，国家十分重视军事检察机构的设置，虽然受到了“左”的错误的影响，但这种影响时间较短，总体上呈健康发展的态势。第二，军事检察机构的设置一直处于探索、试验阶段，机构设置变化大且甚为频繁。第三，影响军事检察机构设置的因素较多，主要是国家政策的变化、军队编制的调整和军事斗争的需要等。
（二）“文革”时期（1966年9月至1978年12月）
1966年“文化大革命”开始。1969年9月，军委办事组发出《大军区机关精简方案》，各大军区检察院被取消。同年10月，总参谋部发出《调整军、师、团机关编制序列》，全军各基层军事检察院被取消。1969年12月，重新组建总政治部，解放军军事检察院被取消。这一阶段军事检察机构设置的特点是，受十年动乱的影响，军事检察机关遭到冲击，并逐渐瘫痪。
（三）党的十一届三中全会以来（1978年12月至今）
党的十一届三中全会以后，中国人民解放军恢复设置军事检察机关。1978年12月6日，根据新宪法和中央有关文件精神，总参谋部、总政治部发出《关于重新设置军事检察院的通知》，恢复重建解放军军事检察院和各军区、军兵种、总参、总后、国防科委等22个单位的军事检察院。1979年11月7日，总参谋部、总政治部根据中央军委的决定，发出《关于全军各级军检、军法、保卫技术机构编制的通知》，撤销炮兵、装甲兵检察院，恢复兵团和军级单位军事检察院。1980年至1985年，随着军队的精简整编，对军事检察院先后进行了三次调整，全军检察院在数量上大幅减少。1990年12月，根据军委指示，部分集团军组建军事检察院。1996年5月25日，根据军委关于武警部队组建军事法院、军事检察院问题的批复，武警部队成立两级军事检察院。1996年7月23日，根据总参谋部关于驻港部队编设军事法院和军事检察院的通知，驻港部队成立军事检察院。1997年10月24日，总参谋部通知，军委批准成立解放军总直属队第二军事检察院，执行大军区级检察院的权限。至1997年年底，全军共设87个军事检察院。1998年，中央军委决定军事检察院编制单列，同时撤销了部分集团军检察院。此后，军事检察院在设置上保持了相对的稳定。
这一阶段军事检察机构设置的特点主要是：第一，军事检察机构较以往任何时期均保持了相对稳定，但调整频率仍然较为频繁，变动性大的问题未能在根本上得到克服。第二，军事检察机构变动的原因主要在于受军队编制调整的影响较大。第三，军事检察机构设置的法律依据在效力层次上较低，与军事检察院在国家检察体制中所处的地位不相适应。


三、我国军事检察机关设置的成功经验、不足及其立法完善
（一）成功经验
我们认为，我国在设置军事检察机关方面的成功经验主要有三点：
第一，设立军事检察院专门行使军事检察权。军事检察权由专门的军事检察院行使，使得军事检察权的充分实现在机构设置上得到了保障，从而有效地加强了军事检察工作，提高了军事检察工作的严肃性、效率和质量。
第二，军事检察院在人民检察体制中保持了专门人民检察院的地位。这种一以贯之的做法，突出了我国社会主义检察制度的统一性思想，与现代法治的原则和精神相契合，为保证法律面前人人平等这一宪法原则的实现提供了必要的组织保障。
第三，我国军事检察机关的设置突出了其集权性和独立性的特点。我国军事检察机关自成组织系统，只对产生它的国家权力机关、最高人民检察院和上级军事检察院负责。另一方面，军事检察机关虽然受军队政治机关领导，但这种领导只是政治、思想和组织领导，政治机关不得干涉具体的军事检察工作。这无疑为军事检察机关独立行使军事检察权提供了根本保证。
（二）不足
我国军事检察机关在机构设置上存在的问题主要有四个方面：
第一，我国军事检察机关的设置长期以来在较大程度上处于无法可依的状况。
军事检察机关只有严格依法设置，才能有效地行使军事检察权，军事检察工作才具有权威性。目前军事检察机关设置的法律依据主要是：1）国家宪法。即《中华人民共和国宪法》第130条规定：“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。”2）人民检察院组织法。《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条第一款规定：“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。” 但我国宪法和人民检察院组织法对军事检察院如何设置并未作出明确规定，只是人民检察院组织法在第2条第四款中规定由全国人大常委会另行规定。此后，全国人大常委会虽然委派中央军委法制局和解放军军事检察院对制定《军事检察院组织法》进行论证，但是《军事检察院组织法》（草案）至今仍未提交全国人大常委会审议。由此可见，有关我国军事检察机关设置的立法活动同实际需要还存在着很大的差距，导致军事检察机关设几级、设置在哪一级军事单位、在哪些军事单位设置等事项，在立法上长期处于无法可依的状态。这使得现实的军事检察机关处于相当尴尬的境地，因为它是作为军队的专门法律监督机关而存在的，但它本身的存在却没有明确的法律依据。
第二，我国军事检察机构主要按序列设置，造成组织机构重叠、检察资源浪费、检察力量分散、检察效益不高等问题。
我国军事检察机构除了解放军军事检察院以外，大军区级和军级单位军事检察院在设置方式上主要是按序列设置。按序列设置检察机构，必然会在同一地域设置多个不同系统的同级检察机构。例如，大军区级单位军事检察院在北京有六个；各种军级单位军事检察院重叠的现象则更为严重，这在广东、山东、北京、四川、陕西等省、直辖市表现得尤为突出。检察机构的重叠，导致检察力量分散，不能集中使用，造成有的检察机构无事干，打帮工，有的检察机构大案办不完，小案无暇办的局面。另一方面，按序列设置的检察机构，依照法律规定案件管辖权也与其一致。在各大军区范围内，由于驻军相对集中，在陆军序列内部按片设置的基层检察机构依照管辖权办案，人力、物力、财力等资源浪费的问题上不突出，但空军、海军、武警部队在各自序列内，基层检察机构虽然也分片设院，但由于部队分散，点多线长，在办案时必须跨地区管辖，这在人力、物力、财力和时间上不造成极大浪费，根本无法顾及检察高效益的问题。如驻守新疆的空军部队官兵的死刑案件，按规定必须有空军军事检察院起诉、空军军事法院审判。从北京到新疆办案有4000公里的路程，依照法定程序至少要去两次，这不论是从哪个方面说，都是检察资源的浪费，更谈不上检察高效益的问题。
第三，我国军事检察机构设置层次太高，不能适应军事检察工作的需要。
目前，我军基层检察机构在军级单位设置，主要为省军区军事检察院，大军区空军军事检察院和海军舰队军事检察院。此外，陆军序列内还有为数很少的集团军军事检察院。对于省军区军事检察院来说，其管辖范围遍及全省地域内的陆军单位；对于大军区空军军事检察院来说，其管辖范围遍及到整个大军区范围内的所有空军单位；对于海军舰队军事检察院来讲，其管辖范围遍及到整个舰队编成的各军舰；对于集团军军事检察院来讲，其管辖范围遍及到跨省的各所属部队。由于上述军级单位各部队驻防营地有些比较分散，这些单位所驻军事检察院在很大程度上只能被动地开展军事检察工作，难以在所属各部队范围内积极、主动、全面地履行其法定职责。由此导致军事检察院的活动只能“跟着案件走”，未发案单位常常成为军事检察院工作的“盲区”。
第四，军事检察机构设置缺乏灵活性，不利于战时开展军事检察工作。这个问题涉及到战时军事检察机关的设置，我们将在第八章中进行探讨。
（三）立法完善
针对我国军事检察机关机构设置存在的前三个问题，可分别采取以下对策：
第一，加紧制定《军事检察院组织法》，尽早改变军事检察机关的设置长期无法可依的现状。
建立、健全机构，须立法做到先行。为了加强军事检察工作的组织保障，应当按照依法治国、依法治军的要求，尽快制定《军事检察院组织法》，保证军事检察机关的设置做到有法可依。立法机关和军队有关职能部门应当牢固树立法治观念，提高对制定《军事检察院组织法》的必要性的认识，增强立法的责任感和紧迫感，促使《军事检察院组织法》早日出台，为军事检察机关的设置提供科学的法律依据，从而解决当前军事检察机构设置的合法性、权威性问题。
第二，改进我国军事检察机关的设置方式和设置层次。
关于我国军事检察机关的设置应当采用何种方式，应当考虑以下因素来确定：（1）适应军事检察工作的实际需要。军事检察工作的内容主要是法律监督，而法律监督的内容涵盖面宽，不仅包括刑事诉讼法律监督，而且还包括其他方面的法律监督。开展军事检察工作的范围涉及面广，及于全军各部队。军事检察工作的层面厚，由高到低从中央军委及至部队的基层单位。上述特点要求军事检察机关的设置必须能够满足军事检察工作的客观需要。（2）实用、经济和效能的原则。加强军队质量建设，走有中国特色的精兵之路，赢得未来高技术条件下的局部战争，是新时期我军建设的大政方针和努力方向。适应这一要求，军事检察机关的设立、完善和调整，既要符合军队精简和加强质量建设的精神，又要适应依法治军方针的要求。因此，军事检察机关的机构设置要力求做到规模得当，层次划分合理，人员编配适度，重在实用、经济和效能。一方面要防止盲目攀比地方人民检察院的机构设置而贪大求全的倾向；另一方面也要防止单纯强调精简整编，忽视工作实际需要和有关法律规定，从主观出发划定层次、设计编制，过分缩减军事检察机构的倾向。根据军事检察机关机关设置的历史和现状，当前尤其应当防止后一种倾向。（3）平战有别的原则。将军事检察机构的设置在平时和战时区分开来，其根据是军事检察工作在战时和平时对军事检察机构有不同的要求。一般而言，平时军队驻防相对集中、稳定，军事检察机关只要设置合理、得当，就可以保证军事检察工作有条不紊地进行。而战时由于军队调动频繁、流动性强，作战单位大小不一且分散，按照平时需要所设置的军事检察机构就很难适应战时军事检察工作的需要。因此，战时军事检察机关的设置应当重点考虑它的机动灵活性。可见，我国军事检察机关的设置宜采用“平战分制”的方式。
由于我们将在第八章中专门探讨战时军事检察制度，这里主要涉及军事检察机关在平时的设置方式和设置层次。综合考虑到以上因素，我们认为，我国平时军事检察机关的设置，应当取消按序列设院的方式，采用按战区建院的方式。按此方式建院，任一军事检察机关（其人员应当从不同的编制序列中选任）均可管辖属于不同编制序列的军职人员。
关于军事检察机关的设置层次，原则上保留现行的三级层次，即撤销现行的大军区、海军、空军、武警系统军事检察院，在最高人民检察院之下，设立解放军军事检察院为军内第一级军事检察机关，其编制单列，挂靠于中央军委；在各战区内设立战区联合军事检察院为军内第二级军事检察机关，挂靠于各大军区；在各战区内设立战区联合军事检察院的派驻军事检察机构为军内第三级军事检察机关，挂靠在驻地的最高军事单位。此外，为解决第三级军事检察院设置层次过高的问题，可根据需要向其管辖范围内的军、师、团级单位临时委派军事检察员。三级军事检察机构在编制等级上，比现行等级高半格，即：解放军军事检察院为副大区级；战区联合军事检察院为副军级；战区联合军事检察院的派驻检察机构为副师级。在职权范围上，解放军军事检察院领导全军军事检察工作，受理全军范围内副军级、专业技术三级以上人员的各类案件；区域联合军事检察院受理本战区域内所有部队（陆、海、空、二炮、武警）正师职、专业技术四级、文职正局级以下人员可能判处无期徒刑、死刑的刑事案件和其他各类案件；战区内派驻的军事检察院受理本派驻区域范围内所有部队副师职、专业技术七级、文职副局级以下人员可能判处有期徒刑以下的刑事案件和各类案件。在后勤保障上，由总后勤部或战区内最高等级的联勤部门负责保障。